文／鄧梅香 江西省城鄉(xiāng)規(guī)劃市政設(shè)計研究總院有限公司 江西南昌 330000

引言：

為貫徹高質(zhì)量發(fā)展和滿足人民對美好生活的要求，國家出臺了一系列改善民生、提升環(huán)境質(zhì)量的政策措施，大量棚戶區(qū)改造已取得階段性成果、老舊小區(qū)改造正如火如荼地進(jìn)行，城市老城區(qū)面貌煥然一新，中低收入階層的居住條件、居住環(huán)境得到了很大的提高和改善，人民滿意度攀升。隨著城市更新計入深水區(qū)，城市更新的難點(diǎn)和最后一個堡壘——城中村改造成為今后一段時間急需解決的問題。

目前，因城市發(fā)展的需要，不少地方對城中村改造、更新進(jìn)行了一些探索和實(shí)踐，取得了一定的成果，同時也存在一些問題，例如城中村村民的就業(yè)與收入來源如何解決，如何解決較低收入的進(jìn)城務(wù)工人員的廉價租賃房問題，如何解決村集體收入以維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的問題，如何保障改造后城中村物業(yè)管理長期有效運(yùn)行、如何對城中村更新改造提供有效的金融、稅收支持等[3]。

1.江西省城中村改造的現(xiàn)有問題

1.1 摸底問題：現(xiàn)狀數(shù)據(jù)單薄

目前省內(nèi)城市經(jīng)過3-5 年棚改推進(jìn)，以及3 年品質(zhì)提升行動，大量城中村通過拆除重建的方式進(jìn)行了更新，仍留有不同規(guī)模的村莊未經(jīng)歷改造，對于建成區(qū)內(nèi)的存量村莊，現(xiàn)狀摸底基本停留于用地規(guī)模數(shù)據(jù)，其中的人口結(jié)構(gòu)，建筑規(guī)模以及基礎(chǔ)設(shè)施等等，缺少深入摸查。

1.2 規(guī)劃問題：改造模式單一

城中村的改造模式最主要取決于規(guī)劃?，F(xiàn)行控規(guī)中地塊的用地性質(zhì)、道路、河道走向往往決定著現(xiàn)有區(qū)塊是否要進(jìn)行拆遷。通常來說，集中建成區(qū)內(nèi)的城中村，規(guī)劃用途為住宅、商業(yè)、公共服務(wù)類的城中村均采用拆除重建模式進(jìn)行改造，土地征為國有后，除了必須建設(shè)的安置用房及各類配套設(shè)施外，其余地塊均可掛牌出讓，政府從中獲益。近年，部分城中村區(qū)位較好，且自身建設(shè)質(zhì)量尚可，政府嘗試調(diào)整規(guī)劃，通過綜合整治后植入新的業(yè)態(tài)功能改造城中村，也有不少成效，但在規(guī)劃中，絕大多數(shù)城中村仍首先考慮采取拆除重建模式更新。

1.3 資金問題：缺乏專項資金渠道

但是近 20 年的改造過程中，改造成本較低的城中村都已改造完成，剩下的城中村都是硬骨頭。城中村的土地權(quán)屬和居民關(guān)系的特殊性，既不能使用老舊小區(qū)專項資金，也沒有針對自身的資金渠道。而余下城中村往往位于城市中心地段，周邊地價高昂，村民對拆遷成本的預(yù)期也較高。要想徹底完成這些城中村的改造，不花費(fèi)大量的資金是不可能的。如何做好資金平衡，往往是政府考慮的第一要務(wù)，然而剩下的大多城中村改造后的用地可作為經(jīng)營性用地出讓的較少，從改造方式和相關(guān)政策上如何兼顧人居環(huán)境改善，服務(wù)設(shè)施補(bǔ)充和資金回籠是這些城中村更新面臨的考驗(yàn)。

1.4 管理問題：物業(yè)管理和運(yùn)營不足

采用拆除重建模式改造的城中村，在原村拆除后，一般會新建安置房小區(qū)或購買調(diào)撥其他安置房源對原村民進(jìn)行安置。新建小區(qū)采取的現(xiàn)代化物業(yè)管理，一般來說能夠滿足社區(qū)管理的基本要求，但也存在著人際關(guān)系缺失、鄉(xiāng)土關(guān)系被剝離等后遺癥，而違章搭建、隨意種花種菜、不繳納物業(yè)費(fèi)等情況也經(jīng)常發(fā)生，在物業(yè)管理的整體水平上也無法和一般的商品房小區(qū)媲美。而綜合整治類的城中村，因?yàn)橐话阄创蚱圃械目臻g結(jié)構(gòu)和社會集群，而整治工作又著重于硬件設(shè)施的完善（如立面整治、違法建筑拆除、完善配套設(shè)施），往往在短時期能達(dá)到較好的成效，但是缺乏可持續(xù)性，一段時間后城中村的整體環(huán)境仍然會重蹈覆轍，自發(fā)形成各類違章搭建、衛(wèi)生死角，而村民也未能真正完成從農(nóng)村居民到城市居民的身份轉(zhuǎn)換和認(rèn)同。

不論是拆除重建還是綜合整治，改造后的城中村社區(qū)在管理上都存在各種問題，這些問題往往導(dǎo)致改造得不徹底。

2.城中村改造模式和策略研究

2.1 構(gòu)建評價體系，確定改造模式

2.1.1 建立城中村評估指引

評價城中村現(xiàn)狀特征，判定現(xiàn)狀城中村類型是確定城中村改造模式的重要前提，對制定針對的改造策略和更新路徑有著至關(guān)重要的作用，尤其在盡量避免大拆大建的趨勢下，城中村也需要一套針對性的評估體檢系統(tǒng)、科學(xué)的評價城中村的現(xiàn)狀情況和題。目前針對城中村有諸多分類方式，每種分類方式出發(fā)點(diǎn)不同，有基于土地利用類型的劃分（李俊夫，2004）[1]，基于城中村相對區(qū)位的劃分（陳怡）[2]，基于城中村發(fā)展階段的劃分（鄭靜，2000），基于各種因素疊加效果的劃分（張建明，2003），以及基于城中村社會形態(tài)的劃分（李津逵，2005），按城中村優(yōu)勢條件分（蔡榮軍，2006 等）；按城中村風(fēng)貌類型分（王福定，2004）；按城中村建設(shè)用地比例分（李俊夫，2005）；城中村分類尚沒有針對城市更新這項工作制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，形式多樣，根據(jù)江西省情和城市更新的大背景，此次城中村改造首先需要一套針對指引城中村改造的評估體檢系統(tǒng)，進(jìn)行目標(biāo)明確的打分評價。見表1

表1 城中村評估指引表

2.1.2 城中村評價體系說明

按照國內(nèi)外相關(guān)城中村改造的經(jīng)驗(yàn)結(jié)合江西省自身特點(diǎn)，本次研究采用多指標(biāo)綜合評價的方法對城中村進(jìn)行分類改造研究，構(gòu)建城中村可改造能力測度指標(biāo)體系，形成一套系統(tǒng)的、具有普適性的城中村可改造能力測度的方法此次城中村評價體系構(gòu)建，分為三大類指標(biāo)，核心指標(biāo)、重點(diǎn)指標(biāo)和參考指標(biāo)。權(quán)重分為一級權(quán)重和二級權(quán)重。一級權(quán)重通過分類指標(biāo)重點(diǎn)指引更新方式和重點(diǎn)方向，二級權(quán)重指引更新的具體需求和項目。

（1）核心指標(biāo)

核心指標(biāo)是對項目產(chǎn)生決定性影響的因素的評價，一般能直接決定城中村的改造模式。主要包括特色要素、規(guī)劃導(dǎo)向及建筑情況等三個方面：

特色要素包括建筑實(shí)體及依托建筑與景觀風(fēng)貌形成文化、風(fēng)俗等，本次所指特色建筑實(shí)體包括文保單位、歷史建筑、傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑。參考《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》的相關(guān)要求文保單位、歷史建筑、傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑總用地面積占核心保護(hù)范圍內(nèi)建筑總用地面積的占比超過60%是成為歷史文化街區(qū)的條件之一。因此本次研究認(rèn)為文保單位、歷史建筑、傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑總用地面積超過村莊范圍內(nèi)建筑總用地面積的60%，已具有規(guī)模效應(yīng)，應(yīng)進(jìn)行整體保護(hù)，不采用拆除重建的方式。

本次所指依托建筑、景觀風(fēng)貌形成文化、風(fēng)俗包括具有本土文化如客家圍屋、走馬樓等地域標(biāo)識或者古村落、主打旅游的村落等會隨著建筑的消亡而消亡的文化，因此不宜拆除重建，應(yīng)當(dāng)相機(jī)進(jìn)行綜合整治或者現(xiàn)狀保留。

（2）重點(diǎn)指標(biāo)

重點(diǎn)指標(biāo)包括：區(qū)位條件、空間格局、人口經(jīng)濟(jì)、環(huán)境質(zhì)量及規(guī)劃是否涉及功能調(diào)整等指標(biāo)。這些要素對改造的分類會產(chǎn)生不同程度的影響。

①區(qū)位條件由所處位置、地鐵站點(diǎn)系數(shù)、周邊道路系數(shù)、與城市主要商圈的距離構(gòu)成。

所處位置即考核該區(qū)片所處區(qū)位條件好壞，如城區(qū)中心，城市邊緣區(qū)、城郊區(qū)、與重點(diǎn)功能區(qū)的關(guān)系等；地鐵站點(diǎn)系數(shù)即500 米范圍內(nèi)軌道站點(diǎn)個數(shù)，考核項目的交通便捷程度，一般交通越便捷，改造的必要性越高；周邊道路系數(shù)即地塊與周邊城市道路的關(guān)系，考核項目的交通便捷程度，一般臨路系數(shù)越高，改造的必要性越低；與城市主要商圈的距離代表項目區(qū)位條件，距離越短，分?jǐn)?shù)越高。

②空間格局由人均建筑面積滿足度、建筑密度、4 米以上道路密度及開發(fā)強(qiáng)度組成。

人均建筑面積滿足度考核現(xiàn)狀建筑面積是否符合規(guī)范要求，滿足度越低，分?jǐn)?shù)越低；建筑密度越高，通風(fēng)日照條件越差，分?jǐn)?shù)越低；4 米以上道路密度考核能作為消防通道的道路密度，密度越高，交通條件越好，分?jǐn)?shù)越高；開發(fā)強(qiáng)度以容積率為考核指標(biāo)，一般來說，容積率越低環(huán)境條件越好，分?jǐn)?shù)越高。

③人口經(jīng)濟(jì)由集體經(jīng)濟(jì)收入水平、物業(yè)資產(chǎn)總額、人口結(jié)構(gòu)組成。

集體經(jīng)濟(jì)收入水平考核城中村的收入水平，收入水平越高，說明發(fā)展水平高，則分?jǐn)?shù)越高；物業(yè)資產(chǎn)總額主要包括不動產(chǎn)資產(chǎn)水平，不動產(chǎn)資產(chǎn)越高，則分?jǐn)?shù)越高；人口結(jié)構(gòu)主要考核老齡化率，老齡化率越高，分?jǐn)?shù)越低。

④環(huán)境質(zhì)量主要包括人均公共空間面積及15 分鐘生活圈（1 km）范圍內(nèi)生活服務(wù)設(shè)施完備度兩方面。

人均公共空間面積越低說明環(huán)境越差，分?jǐn)?shù)也越低。15 分鐘生活圈（1km）范圍內(nèi)生活服務(wù)設(shè)施完備度主要借鑒《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》考核1 公里范圍內(nèi)與居民息息相關(guān)的體育設(shè)施、教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生及文化設(shè)施的完備程度，完備度越低說明相關(guān)配套設(shè)施缺口越多，則分?jǐn)?shù)越低。

⑤規(guī)劃是否涉及功能調(diào)整也是影響改造類型的指標(biāo)，一般規(guī)劃調(diào)整為公益性用地對社會是有一定價值的，為了更好落實(shí)，分?jǐn)?shù)一般會更低。

2.1.3 評價結(jié)果應(yīng)用

（1）核心指標(biāo)：主要用于判定是否納入全面改造方式

核心指標(biāo)分為三大類，包括特色要素、規(guī)劃導(dǎo)向、建筑情況，主要從文化保護(hù)、上位規(guī)劃和違建危房三個方面來判定城中村是否有拆除的必要性，特色要素判別是否存在文化遺存、特色資源情況，存在特色要素資源和文保單位等則不可采用全面拆除方式，規(guī)劃導(dǎo)向主要判別法定規(guī)劃對城中村的定位，若涉及重點(diǎn)工程和功能重大改變則納入全面改造，而建筑情況主要考慮違建情況和危房，違建面積的清查拆除是進(jìn)行改造的前置條件，否則暫時保留，而危房占比較高，則建議納入全面改造。

（2）重點(diǎn)指標(biāo)：主要判定改造的重點(diǎn)方向以及對改造方式的補(bǔ)充判定

重點(diǎn)指標(biāo)從區(qū)位條件、空間格局、人口經(jīng)濟(jì)、環(huán)境質(zhì)量四個方面系統(tǒng)評價城中村的土地價值、空間肌理、經(jīng)濟(jì)條件、人居環(huán)境等方面的優(yōu)劣特征，在評價完成后根據(jù)得分高低，總結(jié)城中村的現(xiàn)狀特征，并可針對空間格局、人口經(jīng)濟(jì)和環(huán)境質(zhì)量中得分低的項目進(jìn)行重點(diǎn)提升改進(jìn)。

（3）參考指標(biāo)：協(xié)助判定改造的方向

通過部門訪談、問卷調(diào)查收集來自片區(qū)、相關(guān)部門、居民的意愿作為輔助決策的參考，修正改造方向和細(xì)節(jié)。

2.2 改造模式的實(shí)施策略和適用條件

2.2.1 全面改造模式

全面改造模式簡單的來說就是“推倒重建”，是對城中村所有建筑、交通、景觀、市政管網(wǎng)等按新的標(biāo)準(zhǔn)和布局進(jìn)行全面的改造，實(shí)現(xiàn)整體面貌和功能的全面翻新，從而實(shí)現(xiàn)改造后的城中村完全融入到城市[5]。

（1）實(shí)施主體

政府主導(dǎo)、村集體主導(dǎo)、開發(fā)商主導(dǎo)、與私人部門合作[4]。

（2）資金籌措

由不同的主導(dǎo)主體負(fù)責(zé)相應(yīng)的資金籌措。

（3）拆遷補(bǔ)償

被征收房屋價值的補(bǔ)償;因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補(bǔ)償;因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。

2.2.2 綜合整治模式

這種改造模式是相對于全面改造來說的，主張在城中村原有建筑基礎(chǔ)上，對一些跟規(guī)劃相差很遠(yuǎn)的區(qū)域進(jìn)行改造，對于其他的建筑加以修繕，同時對城中村的亂搭亂建的違法建筑堅決予以拆除。將城中村通過“取其精華，去其糟粕”的改造，在原有格局的基礎(chǔ)上，注重局部改造，同時控制未規(guī)劃的新房。

（1）實(shí)施主體

政府主導(dǎo)、村集體主導(dǎo)、開發(fā)商主導(dǎo)。

（2）資金籌措

由不同的主導(dǎo)主體負(fù)責(zé)相應(yīng)的資金籌措。

（3）拆遷補(bǔ)償

被征收房屋價值的補(bǔ)償;因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補(bǔ)償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。