蘇奕綠，關(guān)迦文，陳一鳴

(1.廣東省防汛保障與農(nóng)村水利中心，廣州 510635；2.廣東河海生態(tài)環(huán)境有限公司，廣州 510610)

黨的二十大為新時代新征程水利事業(yè)發(fā)展指明了方向、提供了根本遵循，要胸懷“國之大者”，在黨和國家事業(yè)發(fā)展大局中找準水利工作的切入點和著力點，推動黨的二十大戰(zhàn)略部署在水利系統(tǒng)不折不扣落實落地。灌區(qū)高質(zhì)量發(fā)展是加快推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。大中型灌區(qū)和高標準農(nóng)田作為農(nóng)業(yè)水利行業(yè)保障糧食安全，促進鄉(xiāng)村振興推動水利高質(zhì)量發(fā)展的兩塊主陣地，兩者的協(xié)同推進隨著政策精神的深化和現(xiàn)實需求的強化，其重要性和緊迫性引起了水利主管部門和農(nóng)業(yè)主管部門的重視[1]。

目前我國大中型灌區(qū)耕地灌溉面積占全國耕地總面積的兩成以上，生產(chǎn)的糧食約占全國總產(chǎn)量的一半[2]。黨的十七屆三中全會明確提出在保證耕地“數(shù)量”的同時努力提高農(nóng)田基礎設施建設“質(zhì)量”，建設高標準農(nóng)田[3]。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截止2022年全國已完成10億畝高標準農(nóng)田建設任務[4]。但大中型灌區(qū)在與農(nóng)田銜接上存在諸多問題，農(nóng)村溝渠塘壩萎縮淤塞嚴重，農(nóng)村水系綜合治理相對滯后。農(nóng)村水利工程設施建后管護責任落實率仍有待提高。

全球范圍水資源供需矛盾的急劇擴大和水資源競爭局面的日益加劇，使得我國灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展正面臨著巨大挑戰(zhàn)[5]。2021年度中央安排廣東省中型灌區(qū)項目改造資金1.906 4億元分解下達至各有關(guān)地市，涉及14宗中型灌區(qū)，總灌溉面積41.5萬畝，同步進行灌區(qū)規(guī)范化標準化建設、農(nóng)業(yè)水價綜合改革、信息化建設。截至2020年底，廣東省建成高標準農(nóng)田2 352萬畝，超過國家核定廣東省的高標建設任務。雖然廣東省高標準農(nóng)田建設整體推進較快，但各地經(jīng)濟發(fā)展不均衡，依然存在個別項目或年份工作進度相對慢、標準不高的問題，且后續(xù)每年的高標準農(nóng)田建設任務依然繁重。因此，深入全面了解全省各地大中型灌區(qū)改造和高標準農(nóng)田建設情況，摸清灌區(qū)骨干工程建設與高標準農(nóng)田統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建設現(xiàn)狀，有必要開展大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田建設協(xié)同推進現(xiàn)狀調(diào)查分析。

1 存在問題分析

1.1 節(jié)水灌溉理念有待進一步提升

根據(jù)《2021年廣東省水資源公報》，自1997年以來，全省用水效率明顯提高。2021年和1997年比較，耕地實際灌溉畝均用水量從772 m3下降到711 m3。廣東省地處我國南方，水資源相對豐沛，但部分地區(qū)因為“豐水”的管理理念使得灌區(qū)在節(jié)水改造、農(nóng)業(yè)水價綜合改革、渠道襯砌以及節(jié)水灌溉等方面都沒有引起重視，再加上除珠三角地區(qū)外地方經(jīng)濟水平不高，對灌區(qū)建設維護投入較少，許多灌區(qū)形成總體水量豐富、灌區(qū)改造滯后、末端缺水撂荒的現(xiàn)象。部分大中型灌區(qū)有效灌溉面積有逐年減少的趨勢，高標準農(nóng)田建成后無法按設計要求進行灌溉，影響到了農(nóng)民收入和糧食生產(chǎn)[6]。新形勢下應將節(jié)水理念落實到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，最大限度地提高區(qū)域內(nèi)有限水資源的利用效率和效益[7]。故需重視基層管理節(jié)水意識，通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，從源頭解決一部分因為大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田建設中導致的“最后一公里”不匹配問題，逐步落實灌區(qū)的水權(quán)制度，開展計劃用水管理，同時建立灌區(qū)內(nèi)的長效節(jié)水運行機制[8-9]。

1.2 建后管護及責任劃分需加強

在大中型灌區(qū)及高標準農(nóng)田的各級渠道管理工作中，水務部門負責主干渠的管理工作，支渠、田間渠道及其他水務設施的運行管理工作由所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室負責。協(xié)同工作涉及的面多片廣，而村鎮(zhèn)顧及村民現(xiàn)實利益，且與水利部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門之間分工權(quán)責不清晰，沒有足夠的技術(shù)及資金支持等原因，一般只能通過開挖土渠、增設水泵等方法暫時解決農(nóng)田灌溉問題。但這樣的做法往往既增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負擔，也沒利用到大中型灌區(qū)改造的成果，同時也降低了高標準農(nóng)田的效益。建后管護力度需加強。一些地方存在重建設、輕管護的問題，未能有效落實管護經(jīng)費、管護主體和管護責任，管護措施和手段薄弱，后續(xù)監(jiān)測評價和跟蹤督導機制不完善。

1.3 灌區(qū)信息化建設須加大力度

在業(yè)務信息方面缺少共享，灌區(qū)管理單位不具備或未摸清灌區(qū)灌溉面積、種植結(jié)構(gòu)、灌溉效率等底數(shù)，無法和農(nóng)業(yè)部門進行信息上的疊加分析。灌區(qū)信息化建成后的維護資金投入仍存在較大問題。全省重點大中型灌區(qū)信息化建設試點推進過程中，還未形成輻射其他灌區(qū)的示范作用，且各地灌區(qū)信息化建設標準不一，投入及建設側(cè)重點不同，未形成統(tǒng)一的建設目標、標準和規(guī)范，對將來全省灌區(qū)信息化建設協(xié)同發(fā)展制造了障礙。在部分灌區(qū)信息化系統(tǒng)數(shù)據(jù)的輸入端(基層管理人員)對系統(tǒng)的使用較少，對上傳數(shù)據(jù)或者圖像的要求沒有經(jīng)過系統(tǒng)正規(guī)的培訓，也沒有形成日常管理機制，且目前對信息化設備采集數(shù)據(jù)的使用和分享較少，大量監(jiān)測數(shù)據(jù)沒有起到應有的作用[10]。

2 協(xié)同思路與工作布局

為貫徹落實習近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村振興、糧食安全的重要指示精神，立足于廣東省大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田建設現(xiàn)狀，大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田建設協(xié)同推進的內(nèi)涵包括3個層次：一是協(xié)同體制完備，職能部門間權(quán)責明晰，管理工作中主次分明；二是機制健全，借助矢量化信息化手段摸清現(xiàn)狀，增加共識、高效溝通；三是政策完善，深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，推廣節(jié)水灌溉工作，重視全省建設水平協(xié)調(diào)和建后管護工作，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。灌區(qū)建設緊緊圍繞大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田建設協(xié)同推進內(nèi)涵的3個層次，落實加強領導組織，強化協(xié)同配合；摸清現(xiàn)狀底數(shù)，加強數(shù)據(jù)共享；強化項目前期科學論證；強化監(jiān)督檢查，嚴格考核評價四方面的要求，從規(guī)劃、設計、建設、管理、資金等方面調(diào)查協(xié)同推進的經(jīng)驗和問題。實現(xiàn)體制上有權(quán)有責、管理上主次分明、機制上通暢有效、規(guī)劃上相互照應、政策上與時俱進的五項協(xié)同目標，確保大中型灌區(qū)改造能夠助力廣東省水利高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)大中型灌區(qū)作為國家糧食安全、鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略保障的水利基礎[11]。

2.1 針對特點，解決需求

廣東大中型灌區(qū)改造現(xiàn)狀為粵北及粵西中型灌區(qū)改造進度略落后于粵東及珠三角地區(qū)，粵北及粵西對灌區(qū)改造的需求強烈且時間緊迫，灌區(qū)現(xiàn)狀較差歷史欠賬較多，管理機制暫無法有效改善灌區(qū)現(xiàn)狀，對中央及省級的資金扶持要求大?；洊|西北的灌區(qū)在現(xiàn)行廣東省中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目遴選暫行辦法中缺少優(yōu)勢，且因遴選流程時間與項目建設工期、灌區(qū)農(nóng)民灌水時間的矛盾，這些地區(qū)近年以地方債的形式籌措灌區(qū)改造資金。建議中型灌區(qū)改造暫行辦法向粵北及粵西地區(qū)在項目建設必要性及改造效益賦分方面適當加權(quán)，減輕地方財政壓力，優(yōu)化全省灌區(qū)改造協(xié)調(diào)性。

2.2 部門合作，資金協(xié)調(diào)

組織保障和資金協(xié)調(diào)是部門合作推進銜接的兩條有力抓手，建立水務和農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門牽頭的大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田建設協(xié)同推進工作組，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H需求制定協(xié)同推進的具體目標。以省級協(xié)同工作組的成立作為重點，對市縣重視的灌區(qū)管理單位、高標管理單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設管理責任劃分問題進行明確；支持灌區(qū)改造需求強烈的地區(qū)優(yōu)先改造，在審批流程上適當放松，在政策財政上給予支持。大中型灌區(qū)續(xù)建配套工程主要對灌區(qū)內(nèi)干渠進行整修，而高標準農(nóng)田建設項目重點整修田間渠道，一些連接干渠與田間渠道的中間渠道缺乏資金進行清淤和整修。農(nóng)業(yè)和水利部門經(jīng)過溝通可利用各類資金建設高標和灌區(qū)的銜接工程，由高標準農(nóng)田項目承擔一部分渠道銜接工作，即范圍區(qū)外的部分干渠經(jīng)過必要性論證后可納入高標準農(nóng)田項目。

2.3 智慧灌區(qū)，綜合管理

落實水利部關(guān)于開展全國灌區(qū)一張圖的通知，以灌區(qū)一張圖建設為階段性目標，加大大中型灌區(qū)信息化建設力度。加快灌區(qū)信息化智慧化建設，構(gòu)建灌區(qū)信息一本臺賬，建立全省統(tǒng)一灌區(qū)信息化標準及自動監(jiān)測設備電子臺賬；落實信息上報規(guī)則響應；提高數(shù)據(jù)分享及數(shù)據(jù)處理能力；全面提升灌區(qū)管理水平，學習農(nóng)業(yè)部門高標準農(nóng)田農(nóng)建信息化系統(tǒng)建管經(jīng)驗，逐步縮短灌區(qū)信息化與高標地塊信息化建設的差距，并與全省高標準農(nóng)田“一張圖”疊加。優(yōu)先支持大中型灌區(qū)內(nèi)已流轉(zhuǎn)耕地、流轉(zhuǎn)積極性高的地方建設高標準農(nóng)田。支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以“先建后補”方式，積極流轉(zhuǎn)土地開展高標準農(nóng)田項目建設和開發(fā)利用，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。積極引導各類規(guī)模經(jīng)營主體吸納項目區(qū)勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形成高標準農(nóng)田吸引新型經(jīng)營主體、新型經(jīng)營主體帶動農(nóng)民增收、撂荒地減少、推動大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價機制形成的良性循環(huán)。

3 協(xié)同優(yōu)化與政策建議

3.1 加強節(jié)水理念，深化用水改革

改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)灌溉用水管理觀念和作物栽培觀念，需要大力推進農(nóng)業(yè)節(jié)水增效工作，因地制宜優(yōu)化各地作物種植結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，提高農(nóng)業(yè)節(jié)水水平和用水效益，增強灌區(qū)自身解決灌水問題的能力。推廣高效節(jié)水灌溉設施及技術(shù)，加強對水利基層管理人員節(jié)水灌溉理念知識宣傳，逐步摒棄“豐水”區(qū)不需要節(jié)水的觀念；建立高效節(jié)水灌溉示范園區(qū)，在大中型灌區(qū)灌溉范圍內(nèi)，在高標準農(nóng)田地塊上，通過政策支持、財政補貼、技術(shù)指導三管齊下的方式支持高效節(jié)水灌溉起到示范作用。加強水資源的統(tǒng)一管理，促進大中型灌區(qū)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用[12]。同時對于在大中型灌區(qū)內(nèi)的高標準農(nóng)田建設項目，建議要進行水資源論證[13]。

3.2 強化協(xié)同配合，組織同步建設

成立省市縣三級協(xié)同推進工作組，著力解決大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田協(xié)同發(fā)展問題，重點要解決規(guī)劃設計階段、工程建設階段、建成管護階段的問題，有組織有目標地提升大中型灌區(qū)管理的完備性。省級協(xié)同工作組要考核縣級協(xié)同工作組對具體工作的落實情況，考核結(jié)果要作為當?shù)卮笾行凸鄥^(qū)申請財政資金扶持的重要依據(jù)，同時考核及問責情況要及時反饋。市縣級協(xié)同工作組要以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際灌溉需求、農(nóng)業(yè)發(fā)展需求為導向，以滿足大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田建設協(xié)同發(fā)展為載體，因地制宜建立基層水務(水利)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門的多方協(xié)商方案。建立大中型灌區(qū)改造項目和高標準農(nóng)田建設項目安排與評估結(jié)果掛鉤激勵機制，形成獎優(yōu)罰劣的激勵機制。加強對已有輸水系統(tǒng)的優(yōu)化，尤其是大中型灌區(qū)骨干渠系與末級渠系的良好銜接。著力改善農(nóng)田設施條件，加強高標準農(nóng)田建設，提高水土資源利用效率[14]。通過以上措施從三個方面實現(xiàn)大中型灌區(qū)和高標準農(nóng)田互相促進建設：第一是優(yōu)先在大中型灌區(qū)灌溉范圍內(nèi)建設高標準農(nóng)田；第二是不斷增強為高標準農(nóng)田提供灌溉用水的灌區(qū)的基礎設施建設力度，有條件的地區(qū)可根據(jù)高標準農(nóng)田的分布情況建設新的灌區(qū)；第三是注重大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田建設的同步推進，包括時間和空間上的同步，有效避免因為建設不同步造成的銜接問題。

3.3 了解地方需求，優(yōu)化項目儲備

結(jié)合廣東省各地區(qū)特點及大中型灌區(qū)及高標準農(nóng)田的工程建設及管理情況，結(jié)合廣東省水利發(fā)展“十四五”規(guī)劃相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容，高標準農(nóng)田建設相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容，對廣東省四個片區(qū)大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田建設協(xié)同推進特點問題進行梳理并給出相應對策。因地制宜提出今后開展的項目及具體內(nèi)容。省市級水務部門結(jié)合地方實際需求建立儲備項目庫(見表1)，既增加了了解地方需求的渠道，也深化了灌區(qū)改造立項研究準備深度，并達到了成功立項獲得財政支持的目的。以多個項目推進為紐帶，解決大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田建設協(xié)同推進在建設方面存在的問題。落實大中型灌區(qū)改造與灌區(qū)改革的各項項目，明確大中型灌區(qū)管理的導向性。

表1 各地區(qū)灌區(qū)示范項目建議庫

4 結(jié)語

綜上所述，在大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田建設協(xié)同推進工作中存在的問題主要是建設與管理兩方面的問題，主要包括灌區(qū)信息化建設與高標準農(nóng)田信息化建管系統(tǒng)之間存在差距；高標準農(nóng)田建設畝均資金投入標準與大中型灌區(qū)改造畝均資金投入標準有不小的差距，有待協(xié)調(diào)；灌區(qū)管理部門與高標準農(nóng)田管理部門之間協(xié)同推進機制未完全建立，導致部門溝通不通暢；部門之間缺少規(guī)劃信息的充分共享以及相關(guān)業(yè)務信息的交流等問題。

結(jié)合廣東省大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田建設現(xiàn)狀及在協(xié)同推進方面存在的經(jīng)驗及問題，在落實協(xié)同推進工作四項要求上提出的建議有以下五個方面：加強節(jié)水理念，深化用水改革；強化協(xié)同配合，組織同步建設；因地制宜的項目儲備；加強數(shù)據(jù)完善、更新與共享；開創(chuàng)灌區(qū)與高標協(xié)同機制。從規(guī)劃、設計、建設、管理、資金等方面調(diào)查協(xié)同推進的經(jīng)驗和問題。實現(xiàn)體制上有權(quán)有責、管理上主次分明、機制上通暢有效、規(guī)劃上相互照應、政策上與時俱進的五項協(xié)同目標，確保大中型灌區(qū)改造能夠助力廣東省水利高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)大中型灌區(qū)作為國家糧食安全、鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略保障的水利基礎功能。