《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者 謝瑋｜北京報(bào)道

在剛剛閉幕的中央金融工作會(huì)議消息中，“風(fēng)險(xiǎn)”成為頻頻出現(xiàn)的詞匯之一。

會(huì)議在強(qiáng)調(diào)黨全面領(lǐng)導(dǎo)金融基礎(chǔ)上，把防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)提到更重要的位置。其中，對(duì)于中小銀行等金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置化解及監(jiān)管著墨較多。

會(huì)議提出要“及時(shí)處置中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)”。這一定調(diào)，較7 月中央政治局會(huì)議“穩(wěn)步推動(dòng)高風(fēng)險(xiǎn)中小金融機(jī)構(gòu)改革化險(xiǎn)”的表述更進(jìn)一步。

而日前國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》（下稱“《意見》”）則提出，以省為單位制定中小銀行改革化險(xiǎn)方案。

隨著風(fēng)險(xiǎn)處置路線圖日漸清晰，中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)化解進(jìn)程正在加速。年內(nèi)農(nóng)信系統(tǒng)迎來改革合并潮，還有超百家中小銀行股權(quán)發(fā)生變更。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，總資產(chǎn)規(guī)模近80 萬億元的超4000 家中小金融機(jī)構(gòu)格局將迎來大變局。

116 家高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)待壓降

黨的二十大報(bào)告中提到“防范金融風(fēng)險(xiǎn)還須解決許多重大問題”。剛剛閉幕的中央金融工作會(huì)議把防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)提到更重要的位置。

會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要清醒看到，金融領(lǐng)域各種矛盾和問題相互交織、相互影響，有的還很突出，經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然較多，金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)效不高，金融亂象和腐敗問題屢禁不止，金融監(jiān)管和治理能力薄弱。

地方債務(wù)、房地產(chǎn)和中小金融機(jī)構(gòu)，成為會(huì)議重點(diǎn)提及的三大風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。

近年來，河南村鎮(zhèn)銀行、恒豐銀行、包商銀行、錦州銀行等中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)。

包商銀行自2005 年以來僅大股東占款就累計(jì)高達(dá)1500 億元，且每年的利息就多達(dá)百億元，長(zhǎng)期無法還本付息，資不抵債的嚴(yán)重程度超出想象。

2018 年，作為12 家全國(guó)性股份制銀行之一的恒豐銀行形成逾1600 億元不良貸款，成為巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2022 年，河南等地多家村鎮(zhèn)銀行出現(xiàn)“取款難”，暴露出農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的治理難題。

2023 年，因網(wǎng)傳涉及恒大集團(tuán)欠款，有城商行深陷輿論風(fēng)波。

不僅如此，這些風(fēng)險(xiǎn)事件背后還暴露出不法企業(yè)高管與腐敗監(jiān)管人員相互勾結(jié)，金融腐敗與金融風(fēng)險(xiǎn)互為表里、深度交織。

在遼寧，2021 年以來,已有超60 名中小銀行“一把手”被采取留置和刑事強(qiáng)制措施。

在山西，“德御系”想方設(shè)法拉攏腐蝕金融機(jī)構(gòu)管理人員，收買銀行授信審批權(quán)力。僅山西省金融系統(tǒng)，就有20 名公職人員收受“德御系”財(cái)物總額達(dá)2 億元。

中小銀行風(fēng)險(xiǎn)不僅關(guān)乎基層群眾財(cái)產(chǎn)安全，更關(guān)系著整個(gè)金融體系安全。

然而，國(guó)內(nèi)中小銀行整體呈現(xiàn)出“量多質(zhì)弱”的特征。國(guó)家金融監(jiān)督管理總局公布的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人名單顯示，截至2023 年6 月底，全國(guó)共有4561 家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。另據(jù)《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2022）》，我國(guó)366家金融機(jī)構(gòu)處于“高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)”，占比8.3%，資產(chǎn)規(guī)模達(dá)5.61 萬億元，占銀行業(yè)資產(chǎn)比重1.55%，其中農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)數(shù)量占比92%，東北和中西部省份可能是風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)地區(qū)。

更重要的是，中小金融機(jī)構(gòu)并非獨(dú)立的存在。中小金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期與房地產(chǎn)市場(chǎng)、地方融資平臺(tái)相關(guān)聯(lián)，風(fēng)險(xiǎn)相互交織。

通過改革化險(xiǎn)，成為防范化解中小銀行風(fēng)險(xiǎn)的重要方式。

《意見》對(duì)加快中小銀行改革化險(xiǎn)給出了“路線圖”。堅(jiān)持早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，強(qiáng)化城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行等風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。以省為單位制定中小銀行改革化險(xiǎn)方案。以轉(zhuǎn)變省聯(lián)社職責(zé)為重點(diǎn)，加快推進(jìn)農(nóng)信社改革。按照市場(chǎng)化、法治化原則，穩(wěn)步推動(dòng)村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組等。

10 月21 日，央行行長(zhǎng)潘功勝在作《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融工作情況的報(bào)告》時(shí)指出：“有序化解高風(fēng)險(xiǎn)中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)兼并重組，該出清的穩(wěn)妥出清?！?/p>

“雖然近年來高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量有所下降，但從河南、安徽等地個(gè)別村鎮(zhèn)銀行近期暴露出來的問題看，以農(nóng)信機(jī)構(gòu)（農(nóng)商行、農(nóng)信社、農(nóng)合行）、村鎮(zhèn)銀行為主體的高風(fēng)險(xiǎn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)顯性和隱性風(fēng)險(xiǎn)不容小覷?！闭新?lián)金融首席研究員董希淼向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，采取多方面措施，積極穩(wěn)妥推進(jìn)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)化解，成為防范和化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要工作。

他分析，2022 年3 月，央行金融穩(wěn)定局發(fā)表文章《金融風(fēng)險(xiǎn)日趨收斂穩(wěn)定基礎(chǔ)更加牢靠》，提出高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)“‘十四五’期末有望壓降至200 家以內(nèi)”。這表明，在2025 年底之前我國(guó)還將壓降116 家高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

“分類施策、精準(zhǔn)拆彈”

農(nóng)信社改革成為中小銀行改革化險(xiǎn)的重要抓手。

下半年以來，各省份農(nóng)信社改革提速。僅8 月，就有河南、遼寧、山西等省份獲批在轄內(nèi)籌建省級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行或農(nóng)村商業(yè)聯(lián)合銀行。

在分析人士看來，農(nóng)信社改革既符合政策導(dǎo)向，亦是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)以及提升區(qū)域金融實(shí)力的現(xiàn)實(shí)需要。預(yù)計(jì)后續(xù)各省份仍會(huì)按照“一省一策”原則推進(jìn)改革工作。

農(nóng)信社改革沒有統(tǒng)一模式。業(yè)內(nèi)討論比較多的包括聯(lián)合銀行、金融服務(wù)公司、金融持股公司和統(tǒng)一法人4種改革模式。

“方案搞了很多，一直還沒有確定?！?西部某地方農(nóng)商行人士王鵬向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者坦言，在他看來，改革首要任務(wù)是要準(zhǔn)確定位農(nóng)信合機(jī)構(gòu)與省聯(lián)社的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，要明確各層級(jí)法人治理體系及管理約束關(guān)系，擺脫當(dāng)前泛行政化的干預(yù)和控制。

從實(shí)踐看，統(tǒng)一法人和農(nóng)商聯(lián)合銀行兩種模式成為主流選擇。其中，遼寧、四川、海南、重慶選擇了采用統(tǒng)一法人的省級(jí)農(nóng)商行路徑；浙江、河南、山西、甘肅、江蘇等多地則選擇采用省農(nóng)商聯(lián)合銀行模式。

在改革化險(xiǎn)的浪潮中，城商行則頻現(xiàn)重大股權(quán)變更。

今年以來，包括江蘇銀行、重慶三峽銀行、青海銀行、煙臺(tái)銀行、承德銀行、福建海峽銀行、日照銀行在內(nèi)的多家城商行迎來重大股權(quán)變更。參與增持以及“戰(zhàn)投”的股東普遍為當(dāng)?shù)貒?guó)企。

記者統(tǒng)計(jì)顯示，年內(nèi)已有超過100 家中小銀行通過監(jiān)管部門的股權(quán)變更審批。

還有不少城市行股權(quán)在拍賣平臺(tái)低價(jià)起拍，包括齊魯銀行、青島銀行、長(zhǎng)沙銀行、湖南銀行、鞍山銀行、營(yíng)口銀行等多家銀行股權(quán)被掛牌出售。但總體交易成交狀況并不活躍。

還有部分城商行則通過合并重組增強(qiáng)資本實(shí)力。

近年來，四川、山西、遼寧、河南等多省份先后推進(jìn)省內(nèi)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)合并重組、新設(shè)省級(jí)城商行，被視為區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)化解與金融改革的重要樣本。

2020 年，四川在重組攀枝花和涼山州兩家城商行基礎(chǔ)上，組建了四川銀行，有效化解兩家銀行風(fēng)險(xiǎn)，并作為后續(xù)全省城商行改革化險(xiǎn)的母體。

2021 年，山西推動(dòng)晉中銀行、長(zhǎng)治銀行、晉城銀行、大同銀行和陽泉商行5 家市級(jí)城商行合并新設(shè)省級(jí)城商行。

2022 年，河南中原銀行順利吸收合并洛陽銀行、平頂山銀行和焦作中旅銀行，重組后資產(chǎn)規(guī)模超1.2 萬億元。

市場(chǎng)機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)為，在中小銀行數(shù)量眾多、單體機(jī)構(gòu)規(guī)模小、生存發(fā)展承壓的大背景下，通過合并重組提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力的模式有可能在未來進(jìn)一步常態(tài)化。從趨勢(shì)上看，規(guī)模較小、資質(zhì)較弱的城農(nóng)商行可能是合并重點(diǎn)，如中西部地區(qū)的部分銀行，有著更強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)處置訴求。

視覺中國(guó)

值得注意的是，11 月1 日，征求意見稿發(fā)布8 個(gè)月后，《商業(yè)銀行資本管理辦法》正式發(fā)布。這份共計(jì)約35萬字的銀行資本監(jiān)管新規(guī)將于明年1月1 日正式實(shí)施。

在王鵬看來，新規(guī)實(shí)施后，中小型商業(yè)銀行的重組合并將愈發(fā)常見。

“新規(guī)的核心在于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的調(diào)整，銀行持有同業(yè)存單或者金融債需要準(zhǔn)備比原來更多的資本金。對(duì)于中小銀行來說，補(bǔ)充資本金選擇的余地并不多。”王鵬說，不論是從資產(chǎn)端還是負(fù)債端來看，中小銀行的經(jīng)營(yíng)壓力都會(huì)更大，“以后更多的合并是免不了的”。

盡管村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)規(guī)模并不大，但從數(shù)量上看已是國(guó)內(nèi)最多的一類銀行。數(shù)據(jù)顯示，截至2023 年6 月末，全國(guó)村鎮(zhèn)銀行數(shù)量已達(dá)1642 家，占全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總數(shù)的36%左右。而根據(jù)央行評(píng)級(jí)，村鎮(zhèn)銀行同時(shí)也是風(fēng)險(xiǎn)較高的金融機(jī)構(gòu)之一。

目前，由主發(fā)起行向村鎮(zhèn)銀行補(bǔ)充資本、“村改支”使其退出市場(chǎng)、引進(jìn)戰(zhàn)投資者開展收購成為村鎮(zhèn)銀行改革化險(xiǎn)的主要方式。

外部“輸血”何來？

改革、化險(xiǎn)兩方面工作一體推進(jìn)，是確保中小銀行穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵。然而高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自身“造血”能力不足，歷史包袱沉重。要?jiǎng)冸x和處置問題資產(chǎn)，補(bǔ)充資本金，完善公司治理，外部“輸血”尤為關(guān)鍵。

在此背景下，中小銀行專項(xiàng)債作為重要的外源型銀行資本補(bǔ)充渠道獲得關(guān)注。

2020 年底廣東省落地首只100 億元中小銀行專項(xiàng)債券。該債券由廣東粵財(cái)投資控股有限公司作為資金運(yùn)營(yíng)主體，通過間接入股等方式對(duì)4 家銀行注資補(bǔ)充資本金。同年，山西省也發(fā)行153 億元支持城商行改革發(fā)展專項(xiàng)債券，通過山西金融投資控股集團(tuán)有限公司支持山西省的5 家城商行。

今年以來，中小銀行專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏明顯加快。

2 月，大連政府發(fā)行40 億元中小銀行專項(xiàng)債，大連市財(cái)政局認(rèn)購了該債券，并通過轉(zhuǎn)股協(xié)議存款方式向大連銀行補(bǔ)充資本金。3 月，黑龍江發(fā)行100 億元中小銀行專項(xiàng)債，募集資金將用于哈爾濱銀行資本補(bǔ)充項(xiàng)目。

黑龍江、內(nèi)蒙古、遼寧、廣西、河北等地先后公告發(fā)行中小銀行專項(xiàng)債，用于中小銀行補(bǔ)充資本。

中信證券明明FICC 研究團(tuán)隊(duì)統(tǒng)計(jì) 數(shù)據(jù)顯示，截至2023 年10 月31日，中小銀行資本補(bǔ)充專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模達(dá)1523 億元,相較于2022 年全年的630 億元增幅已達(dá)141.75%。

存款保障基金也在處置風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。中金公司相關(guān)研究顯示的存款保險(xiǎn)基金收支情況，2020—2022 年合計(jì)支出2200 億元，其中約1600 億元主要用于風(fēng)險(xiǎn)處置。

其中，2020 年，676 億元用于包商銀行風(fēng)險(xiǎn)處置、89 億元用于認(rèn)購徽商銀行股份、66 億元用于出資設(shè)立蒙商銀行；2021 年，10 億元用于認(rèn)購遼沈銀行股份；2022 年，369 億元用于遼陽農(nóng)商行風(fēng)險(xiǎn)處置、300 億元用于遼寧省風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)處置等。

在國(guó)際上，金融穩(wěn)定保障基金也是各國(guó)處置金融風(fēng)險(xiǎn)的普遍做法。

2022 年政府工作報(bào)告首次提出設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金。作為國(guó)家重大金融風(fēng)險(xiǎn)處置后備資金，《金融穩(wěn)定法（草案）》明確國(guó)家設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，由統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌管理，作為處置金融風(fēng)險(xiǎn)的后備資金。金融風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重危及金融穩(wěn)定的，可以按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金。

中金公司認(rèn)為，金融穩(wěn)定保障基金未來有望與存?；鹋浜?，用于處置可能出現(xiàn)的跨行業(yè)、跨區(qū)域的重大風(fēng)險(xiǎn)，比如問題金融機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)、地方政府隱性債務(wù)等。

監(jiān)管改革護(hù)航改革化險(xiǎn)

地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革則為風(fēng)險(xiǎn)化解提供了組織保障。

中央金融工作會(huì)議指出，加強(qiáng)黨中央對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是做好金融工作的根本保證。要完善黨領(lǐng)導(dǎo)金融工作的體制機(jī)制，發(fā)揮好中央金融委員會(huì)的作用，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)把關(guān)。發(fā)揮好中央金融工作委員會(huì)的作用，切實(shí)加強(qiáng)金融系統(tǒng)黨的建設(shè)。發(fā)揮好地方黨委金融委員會(huì)和金融工委的作用，落實(shí)屬地責(zé)任。

今年3 月印發(fā)的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）明確，分別組建中央金融委員會(huì)和中央金融工作委員會(huì)。建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備等?！斗桨浮诽岢觥傲?zhēng)在2024 年底完成地方層面的改革任務(wù)”。

此前，一位接近地方金融監(jiān)管人士李愿向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者直言，包括地方城商行、農(nóng)商行，乃至村鎮(zhèn)銀行等在內(nèi)的持牌金融機(jī)構(gòu)，“規(guī)模較大、數(shù)量太多、風(fēng)險(xiǎn)極大”。

在他看來，地方金融監(jiān)管體制改革，主要是因?yàn)榈胤浇鹑陲L(fēng)險(xiǎn)過高，“國(guó)有大型銀行、股份制商業(yè)銀行，風(fēng)險(xiǎn)肯定是可控的。但往往是中小規(guī)模的持牌金融機(jī)構(gòu)，他們數(shù)量太多了，股權(quán)太分散，做不到穿透式監(jiān)管，無法做到行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管，這是金融風(fēng)險(xiǎn)暴露的最大敞口，也是我們認(rèn)為本次改革的主要原因” 。

從此次中央金融工作會(huì)議透露的信息看，地方黨委也將設(shè)置金融委員會(huì)和金融工委。

中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇理事長(zhǎng)、上海市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)連平認(rèn)為，這意味著強(qiáng)化地方黨委對(duì)金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，壓實(shí)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的屬地責(zé)任。

李愿表示，相關(guān)政策已經(jīng)提出要求，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)切實(shí)承擔(dān)防范化解轄內(nèi)中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的屬地責(zé)任、維穩(wěn)責(zé)任，加大不良清收、追贓挽損力度，降低化險(xiǎn)成本。同時(shí)，嚴(yán)格壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其股東、發(fā)起人主體責(zé)任，“誰家的孩子誰抱走”。

（文中王鵬、李愿為化名。）