杜艷霞

（蘭州市機(jī)動(dòng)車(chē)輛檢測(cè)站，甘肅 蘭州 730000）

2012年11月，為了響應(yīng)反腐倡廉工作號(hào)召，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對(duì)提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水準(zhǔn)提出了進(jìn)一步的要求。2014年，該規(guī)范在我國(guó)行政事業(yè)單位正式實(shí)施，迄今為止，我國(guó)大部分行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度已初步建立，然而在實(shí)際操作的過(guò)程中，依然存在許多問(wèn)題。

一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度相關(guān)理論概述

（一）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的概念

財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為達(dá)成一定的目標(biāo)，采取的建立制度、執(zhí)行程序、預(yù)防和抑制經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)措施，其能確保單位運(yùn)作的有效性和效率，同時(shí)能夠保障組織資產(chǎn)的安全和利益。

財(cái)務(wù)內(nèi)部控制包括對(duì)政府采購(gòu)的業(yè)務(wù)控制、政府預(yù)算的控制、政府資產(chǎn)的控制等多重方面，目的是使單位內(nèi)部管理得以強(qiáng)化。單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度是對(duì)行政事業(yè)單位中財(cái)務(wù)往來(lái)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督的綜合控制體系，建立財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，不僅保護(hù)了公共部門(mén)財(cái)產(chǎn)，防止了違規(guī)等行為，更能保證行政事業(yè)單位依法開(kāi)展財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（二）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的一般性和特殊性

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體量逐漸增大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也開(kāi)始逐步放緩，進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。在更加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，無(wú)論是在行政事業(yè)單位還是在企業(yè)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制都十分重要。

首先，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制具有一般性。在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景愈發(fā)復(fù)雜的今天，建立有效的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，可以使內(nèi)部管理在行政事業(yè)單位和企業(yè)運(yùn)行中得以強(qiáng)化，保障其財(cái)產(chǎn)安全，使其內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的秩序得以維護(hù)。

其次，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制又具有特殊性。行政事業(yè)單位不以經(jīng)濟(jì)利益最大化作為追求，而是以服務(wù)和保障公共利益為出發(fā)點(diǎn)。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制可以有效遏制徇私舞弊等違法亂紀(jì)行為在行政事業(yè)單位發(fā)生，保障了國(guó)家資產(chǎn)的安全。

（三）行政事業(yè)單位健全財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的重要性

1．提高財(cái)務(wù)信息質(zhì)量

在行政事業(yè)單位中建立科學(xué)的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，可以對(duì)財(cái)務(wù)管理人員的責(zé)任進(jìn)行明確的分配、規(guī)范，監(jiān)督會(huì)計(jì)人員在處理相關(guān)財(cái)務(wù)事務(wù)時(shí)的行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正會(huì)計(jì)人員在從業(yè)過(guò)程中的不規(guī)范之處，從而能夠使行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)狀況的真實(shí)性與完整性得以保障。

2．確保國(guó)有資產(chǎn)安全

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)統(tǒng)一由國(guó)家財(cái)政撥款，并由國(guó)家統(tǒng)一管理。由于行政事業(yè)單位對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的利用情況關(guān)乎廣大人民群眾的共同利益，所以應(yīng)該在單位內(nèi)設(shè)立有效的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度。這不僅防止了國(guó)有資產(chǎn)的浪費(fèi)，而且為單位合理使用國(guó)有資產(chǎn)提供了保障，能防止行政事業(yè)單位內(nèi)部工作人員利用職權(quán)違規(guī)違紀(jì)，確保國(guó)有資產(chǎn)的安全，維護(hù)人民群眾的共同利益。

3．促進(jìn)行政事業(yè)單位的健康持續(xù)發(fā)展

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的持續(xù)發(fā)展，行政事業(yè)單位的規(guī)模也越來(lái)越大，其職能也更加多元化。科學(xué)有效地完善行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度體系，能夠規(guī)范行政事業(yè)單位的各項(xiàng)流程制度，促進(jìn)行政事業(yè)單位不斷發(fā)展進(jìn)步。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度存在的問(wèn)題

（一）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制相關(guān)法律制度不健全

自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》之后，我國(guó)至今仍未發(fā)布國(guó)家層面的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)的法律法規(guī)，造成財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的權(quán)威性下降。由于相關(guān)法律法規(guī)不完善，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度未真正在行政事業(yè)單位形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并得到有效執(zhí)行。此外，行政事業(yè)單位在公共經(jīng)濟(jì)上具有壟斷性，容易喪失競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，這導(dǎo)致雖然目前我國(guó)大部分行政事業(yè)單位都在單位內(nèi)部建立了財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，但在實(shí)踐中還存在一些問(wèn)題。

（二）缺乏良好的財(cái)務(wù)內(nèi)控環(huán)境

1．行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控意識(shí)薄弱

行政事業(yè)單位的公共服務(wù)職能決定了其領(lǐng)導(dǎo)層往往僅專注于單位業(yè)務(wù)水平的提高，以及政府職能的合理發(fā)揮，一般情況下財(cái)務(wù)內(nèi)部控制不會(huì)引起高層領(lǐng)導(dǎo)的重視。但是事實(shí)上行政事業(yè)單位職能的強(qiáng)化與擴(kuò)張對(duì)其的管理能力也相應(yīng)地提出了更高的要求。行政事業(yè)單位的資產(chǎn)由國(guó)家統(tǒng)一劃撥，屬于國(guó)家和人民，對(duì)財(cái)產(chǎn)的管控應(yīng)是行政事業(yè)單位日常工作中的重中之重。

然而，由于財(cái)務(wù)內(nèi)部控制無(wú)法清晰地反映出單位工作人員的工作成效以及該制度為單位帶來(lái)的收益，所以單位領(lǐng)導(dǎo)層并未意識(shí)到財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的重要性。部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)于財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的意義認(rèn)識(shí)還不夠明確，對(duì)于財(cái)務(wù)內(nèi)控的政策也缺乏嚴(yán)謹(jǐn)、透徹的研究，容易產(chǎn)生形式主義的問(wèn)題，并且對(duì)于財(cái)務(wù)部門(mén)崗位職責(zé)劃分以簡(jiǎn)單、方便為出發(fā)點(diǎn)，缺乏對(duì)于財(cái)務(wù)流程中風(fēng)險(xiǎn)控制的認(rèn)識(shí)。

此外，工作人員對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的認(rèn)知具有局限性，普通工作人員的工作面向社會(huì)，所以對(duì)于制度層面的了解不具備主動(dòng)性，缺少有組織的政策性學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，其甚至認(rèn)為財(cái)務(wù)內(nèi)控制度會(huì)為自己的工作帶來(lái)不必要的約束，對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度產(chǎn)生抵觸情緒。這直接導(dǎo)致了行政事業(yè)單位對(duì)于財(cái)務(wù)內(nèi)控的重視程度不足，使財(cái)務(wù)內(nèi)控制度失去了其應(yīng)有的嚴(yán)謹(jǐn)性。

2．內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不合理

根據(jù)《會(huì)計(jì)法》第三十七條第二款規(guī)定：“出納人員不得兼任稽核、會(huì)計(jì)檔案保管和收入、支出、費(fèi)用、債權(quán)債務(wù)賬目的登記工作?！薄缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中也明確規(guī)定了“制衡性原則”，但在實(shí)踐過(guò)程中，財(cái)會(huì)人員身兼數(shù)職的情況仍然存在。

一方面，由于行政事業(yè)單位人員編制名額有限，缺乏具有專業(yè)能力的財(cái)會(huì)人員，為了精簡(jiǎn)人員，并適應(yīng)人員匱乏的情況，其常常由會(huì)計(jì)一人承擔(dān)審核職責(zé)和制單職責(zé)，違反了“不相容崗位相互分離”的規(guī)定，給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理帶來(lái)了不必要的風(fēng)險(xiǎn)①《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第十二條第一款規(guī)定：“單位內(nèi)部控制的控制方法一般包括：（一）不相容崗位相互分離。合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。”；另一方面，行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員為了便利，由會(huì)計(jì)或出納一人保管單位印鑒，為單位工作人員利用職務(wù)犯罪提供了便利，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家和人民的財(cái)產(chǎn)安全。

3．部分行政事業(yè)單位缺乏合理的監(jiān)督機(jī)制

一項(xiàng)制度的正確施行需要有科學(xué)、完善的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，但行政事業(yè)單位欠缺長(zhǎng)期有效的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制監(jiān)督制度。

首先，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制與內(nèi)部監(jiān)督人員沒(méi)有保持相對(duì)獨(dú)立。此外，行政事業(yè)單位權(quán)力制衡不合理，內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)容易受高層領(lǐng)導(dǎo)影響，導(dǎo)致財(cái)務(wù)內(nèi)部控制效果不盡如人意。

其次，由于行政事業(yè)單位編制的穩(wěn)定性，其缺乏有效的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，造成了單位工作人員靈活性與主動(dòng)性的喪失，同時(shí)科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制的缺失也使得行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的有效性降低，產(chǎn)生了消極影響。

（三）行政事業(yè)單位缺乏風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)

首先，多數(shù)行政事業(yè)單位建立財(cái)務(wù)內(nèi)控制度基本只是為了符合法律規(guī)定的相關(guān)要求，沒(méi)有著重考慮財(cái)務(wù)管理工作中的風(fēng)險(xiǎn)，使單位人員容易出現(xiàn)徇私舞弊的現(xiàn)象。其次，在缺乏國(guó)家法律法規(guī)指導(dǎo)的情況下，部分行政事業(yè)單位在建立財(cái)務(wù)內(nèi)控制度時(shí)選擇完全模仿其他單位的制度，沒(méi)有從自身實(shí)際出發(fā)，建立適合本單位發(fā)展規(guī)律的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度。此種財(cái)務(wù)內(nèi)控制度對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理和發(fā)展沒(méi)有任何益處。

（四）預(yù)算管控能力較弱

預(yù)算管控能力在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制各項(xiàng)能力指標(biāo)中占據(jù)重要地位?！额A(yù)算法》對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行了明確規(guī)定，針對(duì)上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況采用“參考”一詞代指，并且要求各單位要按照自身發(fā)展需要，編制適合于本單位的預(yù)算草案②詳情請(qǐng)參考《預(yù)算法》第三十二條規(guī)定。但是目前有部分行政事業(yè)單位以上一年度的收支情況作為編制新一年度預(yù)算草案的唯一標(biāo)準(zhǔn)，忽略了本單位各年度發(fā)展需要的差異性，此種落后的預(yù)算草案編制方法不僅不符合《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，而且制約了行政事業(yè)單位的健康持續(xù)發(fā)展。另外，此種單一的預(yù)算編制方法在具體的執(zhí)行過(guò)程中，或因部分業(yè)務(wù)超支影響行政事業(yè)單位整體的規(guī)劃，使得預(yù)算草案流于形式，失去了其本身的計(jì)劃性。

（五）行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息化建設(shè)滯后

部分行政事業(yè)單位并沒(méi)有將會(huì)計(jì)系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)結(jié)合起來(lái)，同時(shí)也忽略了會(huì)計(jì)信息對(duì)于單位工作的重要性，導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息化建設(shè)滯后。

首先，由于人員、設(shè)備、資金、技術(shù)等多方面原因，行政事業(yè)單位缺乏專業(yè)化、一體化的財(cái)務(wù)內(nèi)控信息交流平臺(tái)，導(dǎo)致各部門(mén)工作人員對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度以及單位資產(chǎn)收支管理情況缺乏了解，增加了財(cái)會(huì)人員的工作量。其次，由于缺乏信息溝通平臺(tái)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層與工作人員缺少溝通，且容易造成行政事業(yè)單位某個(gè)部門(mén)信息延遲或者各部門(mén)間信息不匹配的現(xiàn)象，降低了行政事業(yè)單位的工作效率，使得行政事業(yè)單位的內(nèi)部部門(mén)之間存在較為嚴(yán)重的分化，阻礙了行政事業(yè)單位的有效運(yùn)行。最后，各行政事業(yè)單位之間的信息操作系統(tǒng)存在差別，會(huì)計(jì)人員操作的規(guī)范性較差。

三、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的改進(jìn)建議

（一）優(yōu)化財(cái)務(wù)內(nèi)控環(huán)境

1．增強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控意識(shí)

行政事業(yè)單位要想有效建立和實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，就需要單位全體員工積極參與。

首先，單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)提高對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的重視度，認(rèn)真學(xué)習(xí)、研究關(guān)于財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的政策和文件，將政策落實(shí)在實(shí)際工作中，組織單位員工進(jìn)行相關(guān)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，并且單位負(fù)責(zé)人應(yīng)積極跟進(jìn)財(cái)務(wù)內(nèi)控工作，起到帶頭作用。其次，單位其他工作人員應(yīng)提升學(xué)習(xí)主動(dòng)性，了解關(guān)于財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的政策，提高自身對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的重視度。最后，行政事業(yè)單位應(yīng)該重視對(duì)財(cái)會(huì)工作人員的定期技能培訓(xùn)，提升財(cái)會(huì)工作人員相關(guān)業(yè)務(wù)處理能力，使其謹(jǐn)慎遵守職業(yè)道德底線，不斷增強(qiáng)財(cái)會(huì)人員的財(cái)務(wù)內(nèi)控意識(shí)，確保財(cái)會(huì)人員正確行使職權(quán)。

2．完善行政事業(yè)單位內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)明確財(cái)會(huì)人員崗位職責(zé)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定設(shè)置會(huì)計(jì)崗位，不相容崗位必須相分離，如審批授權(quán)與財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)、內(nèi)部監(jiān)管等，形成相互制約與相互監(jiān)督的工作機(jī)制。

其次，建立行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的監(jiān)督機(jī)制，確保財(cái)務(wù)內(nèi)控執(zhí)行人員與監(jiān)督人員相互獨(dú)立，從事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)長(zhǎng)效監(jiān)督財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的問(wèn)題并予以改進(jìn)。

3．構(gòu)建完善的評(píng)價(jià)體系

行政事業(yè)單位要建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)控評(píng)價(jià)體系，對(duì)員工的行為和績(jī)效獎(jiǎng)懲分明，從而提高實(shí)際的管理能力與效率。

（二）增強(qiáng)行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于“新常態(tài)”，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，建立符合本單位發(fā)展規(guī)律的財(cái)務(wù)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，明確單位的業(yè)務(wù)范圍，合理管控單位收支情況和采購(gòu)情況，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)崗位的工作人員加強(qiáng)管理，謹(jǐn)防國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提高預(yù)算管控能力

財(cái)務(wù)內(nèi)控管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心，而預(yù)算管理又是財(cái)務(wù)內(nèi)控管理的重中之重。因此，增加對(duì)預(yù)算的統(tǒng)計(jì)籌劃工作，并對(duì)預(yù)算支持進(jìn)行規(guī)劃性管理，是行政事業(yè)單位首要關(guān)注的工作之一。

首先，應(yīng)在預(yù)算草案編制期間，讓單位全員參與進(jìn)來(lái)，為預(yù)算草案的編制提出意見(jiàn)，確保預(yù)算的合理性。其次，預(yù)算草案的編制應(yīng)該在符合國(guó)家要求的前提下，秉持立足本身，參考往年的原則，根據(jù)本單位當(dāng)年的發(fā)展規(guī)劃，編制有利于單位平穩(wěn)健康發(fā)展的預(yù)算草案，減少預(yù)算編制的不合理性。最后，在實(shí)際工作中，應(yīng)根據(jù)編制的預(yù)算，進(jìn)行合理支出，對(duì)預(yù)算的超額部分應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行審批程序，以防止預(yù)算之外的非必要支出。

（四）重視行政事業(yè)單位信息化建設(shè)

首先，行政事業(yè)單位的高層領(lǐng)導(dǎo)需要重視會(huì)計(jì)信息化在財(cái)務(wù)內(nèi)控制度中的重要作用，推進(jìn)會(huì)計(jì)信息化的建設(shè)。其次，增加單位內(nèi)部會(huì)計(jì)信息化建設(shè)預(yù)算，配備先進(jìn)的設(shè)備，提高財(cái)會(huì)人員工作效率。最后，建立統(tǒng)一的計(jì)算機(jī)信息平臺(tái)，使各部門(mén)的信息統(tǒng)一上傳并共享，以確保各部門(mén)更準(zhǔn)確、便捷地收集信息，使財(cái)務(wù)內(nèi)控監(jiān)督人員能實(shí)時(shí)調(diào)取信息，從而加大監(jiān)督力度。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上，建立健全行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，不僅順應(yīng)了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，而且對(duì)于行政事業(yè)單位綜合管理能力的提升、反腐倡廉力度的加大都具有重要意義。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)以防范風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)際工作中發(fā)生的種種情形，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中的不足并予以改正，以保障國(guó)有資產(chǎn)的安全，更好地服務(wù)人民群眾。