□ 王文學

隨著天津經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，地鐵在公共交通系統(tǒng)中發(fā)揮的作用越來越重要。“十三五”期間，天津市地鐵建設(shè)規(guī)模達到152 公里，投資規(guī)模約1 600 億元。如何在向公眾提供便利交通的同時，探索有效、多元化的地鐵融資建設(shè)模式，緩解巨大的資金壓力已經(jīng)成為天津地鐵發(fā)展必須面臨的課題。采用PPP 模式建設(shè)的地鐵項目并不能排除其公共物品屬性，但是，在政府推動項目建設(shè)過程中也會產(chǎn)生許多弊端：首先，作為決策者的政府職能部門缺乏足夠的信息進行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其次，政府投資項目不可避免地產(chǎn)生低效率。第三，在政府投資項目中，有權(quán)勢的利益集團（或個人）容易產(chǎn)生尋租行為。因此，應(yīng)加強政府監(jiān)管在地鐵PPP 項目的投資控制方面發(fā)揮積極的作用，通過項目審批、過程監(jiān)管、審計等手段對項目法人的投資活動進行監(jiān)督，保證項目法人的活動沒有損害公共利益；項目法人應(yīng)積極披露投資活動信息、接受監(jiān)督。

一、天津地鐵項目多元化融資的必要性

1. 緩解天津地鐵建設(shè)的資金壓力

地鐵建設(shè)階段需要投入的資金是巨大的，天津地鐵建設(shè)資金主要由財政撥款和商業(yè)銀行貸款組成。從目前形勢來看，財政資金不能滿足地鐵建設(shè)的巨額資金需要，而且政府目前更多地從以往的財政補貼逐步轉(zhuǎn)向政策支持，政府財政投入地鐵建設(shè)資金的比例會逐步降低。而商業(yè)銀行貸款利率較高，每年企業(yè)要向銀行支付高額財務(wù)費用，給企業(yè)帶來沉重的債務(wù)負擔。在天津地鐵建設(shè)快速發(fā)展的形勢下，積極探索有效的地鐵建設(shè)融資模式是迫切的。

2. 多元化地鐵融資的發(fā)展趨勢

多元化地鐵融資的發(fā)展模式和市場化參與程度依賴于政府相關(guān)部門的意愿、企業(yè)效率高低以及外部環(huán)境（如國內(nèi)資本市場的發(fā)育程度）等因素。結(jié)合國內(nèi)外地鐵建設(shè)運營發(fā)展的歷程。可以看到，地鐵建設(shè)的最終發(fā)展方向就是優(yōu)化政府管制、提高融資市場化程度，從完全的政府財政投入到融資渠道多元化以及運營模式多元化階段，是國內(nèi)外地鐵建設(shè)融資模式發(fā)展的必然規(guī)律。

3. 引入外部資本提升企業(yè)融資效率和經(jīng)營效益

通過引入外部資本實現(xiàn)投資主體的多元化，對提升企業(yè)融資效率和經(jīng)營效益具有推動作用?？梢越鉀Q地鐵建設(shè)的資金來源問題，同時提高融資資金的使用效率，降低融資成本。引入外部資本可以為企業(yè)帶來先進的管理理念與方法，提高地鐵公司自身的管理水平與盈利能力。在天津地鐵建設(shè)中，引入外部資本開展PPP 融資模式成為一種有效的地鐵融資建設(shè)途徑。

二、天津地鐵項目PPP 融資模式構(gòu)建方案

構(gòu)建天津地鐵項目融資模式主要是從投資主體的多元化及企業(yè)經(jīng)營的多元化兩方面入手。通過PPP 項目吸引外部資本實現(xiàn)投資主體多元化，以及地鐵建設(shè)與周邊物業(yè)開發(fā)相結(jié)合的方式實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營多元化，以拓寬天津地鐵建設(shè)融資渠道。

1. 從地鐵工程準公共產(chǎn)品的經(jīng)濟屬性入手，建立公私合作的盈利模式

地鐵工程是準公共產(chǎn)品，屬于大型公益性項目，所提供的服務(wù)具有準公共物品的特性。地鐵項目的票款收入無法彌補全部的建設(shè)投資以實現(xiàn)盈利，整個地鐵項目由社會投資者投資建設(shè)并不具備經(jīng)濟的可行性，但地鐵項目以公益性為主，兼具一定的盈利性的經(jīng)濟屬性，使得合理區(qū)分項目屬性、實現(xiàn)公私合作成為可能。從界定項目的經(jīng)濟價值入手，將整個地鐵項目分為A、B 兩部分：A 部分為公益性部分，不具備經(jīng)營條件由政府投資；B 部分為具備經(jīng)營條件的盈利性部分由社會投資，并通過項目建成運營后一定時期內(nèi)的經(jīng)營收入實現(xiàn)合理回報，建立起地鐵項目的財務(wù)盈利模式吸引社會資本參與地鐵工程建設(shè)。

2. 引入地鐵影子票價，建立科學合理的票價機制

票價問題是地鐵項目市場化運作的核心問題。地鐵作為準公共物品實行政府定價，使得投資者很難通過價格來消化成本。在票價的制定上引入影子價格的概念，即在基期計程票價基礎(chǔ)上，結(jié)合客流結(jié)構(gòu)，確定平均人次票價，綜合考慮運營期間與地鐵運營成本緊密相關(guān)的電價、工資、消費價格指數(shù)等因素，建立聯(lián)動機制、量化票價公式，對票價進行及時調(diào)整。由政府與社會投資共同承擔按政府定價計算的平均人次票價與按影子票價計算的平均人次票價的差額。這一價格機制成為地鐵項目政府定價與市場價格之間的連接橋梁，使得引入社會資本成為可行。

3. 用非經(jīng)營性資產(chǎn)租賃的方式，實現(xiàn)非經(jīng)營性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)的結(jié)合

地鐵項目在投資上分為非經(jīng)營性與經(jīng)營性兩部分，分別由政府投資方和社會投資者負責建設(shè)，但在資產(chǎn)的管理運營上兩者又是統(tǒng)一不可割裂的，因此社會投資者可以通過租賃非經(jīng)營性資產(chǎn)的方式，向政府投資方繳納租金獲得非經(jīng)營性資產(chǎn)的使用權(quán)來提升資產(chǎn)運營回報。

4. 設(shè)計合理保障機制，妥善處理好公共產(chǎn)品持續(xù)經(jīng)營與經(jīng)營性風險之間的關(guān)系

PPP模式下公共部門和市場化企業(yè)共同參與公共項目的建設(shè)和運營，共同分擔風險、發(fā)揮各自的優(yōu)勢以便更好地為社會提供公共服務(wù)。由于地鐵作為公共交通的重要組成，要服務(wù)于公眾的集體利益?？v觀國內(nèi)外地鐵項目市場化運作的案例，合理分配項目的收益與風險是項目成功的關(guān)鍵。如果項目產(chǎn)生超額利潤，迫于公眾壓力，政府只得向社會投資者收回項目的經(jīng)營權(quán)；如果項目實際收益過低，甚至出現(xiàn)連續(xù)虧損，投資者也會失去投資的動力，從而退出。為此，構(gòu)建適度盈利、合理風險的保障機制對地鐵融資實現(xiàn)公私合作是至關(guān)重要的。

（1）租金調(diào)整機制。以特許公司租賃政府投資的非經(jīng)營性資產(chǎn)所繳納的租金為蓄水池，地鐵運營過程中如果實際的客流量低于預(yù)測的客流量一定比例，特許經(jīng)營公司無法正常運行，經(jīng)營困難，將危及地鐵正常運營，影響人們的公共出行，地鐵公司則應(yīng)適當減免租金，增強項目抗風險能力；如果實際客流量超出預(yù)測可流量一定比例，則地鐵公司可適當增加租金，以收回部分政府投資，避免項目產(chǎn)生超額利潤。

（2）合理的社會投資退出機制。地鐵運營公益性的特征，要求政府有義務(wù)保證公眾利益不受損害。當不可預(yù)見事件發(fā)生并產(chǎn)生嚴重影響時，為了保證系統(tǒng)的正常運行，投資者需退出，政府有義務(wù)介入接管地鐵運營。如果因投資者自身經(jīng)營不善、違約導致地鐵不能正常運營，地鐵公司將折價甚至無償接管其投資資產(chǎn)。若是因為不可抗力、政策調(diào)整及其他非經(jīng)營性因素導致退出，地鐵公司給予投資者公允價格補償。

三、政府投資項目監(jiān)管模式的發(fā)展

自21 世紀初以來，政府投資項目的市場化進入快速發(fā)展階段，我國在借鑒國外政府投資項目監(jiān)管經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步加強了國內(nèi)政府投資項目的監(jiān)管制度建設(shè)。國外對于政府投資監(jiān)管主要是明確的政府監(jiān)督主體、全過程動態(tài)的監(jiān)督體系，針對政府投資項目建立了事前、事中、事后監(jiān)管相結(jié)合的全過程管理制度及機制。國內(nèi)政府投資項目的投資監(jiān)管歷經(jīng)多年發(fā)展及經(jīng)驗總結(jié)后，2019 年國務(wù)院發(fā)布了《政府投資條例》、天津市政府發(fā)布了《政府投資管理條例》，為規(guī)范政府投資管理的實施與操作，2020 年天津市發(fā)展改革委制定發(fā)布了《天津市政府投資管理條例實施細則》，從政府投資項目的全過程投資管控明確了各政府主管部門的職責，深化了政府投資監(jiān)督管理機制。

PPP項目雖然引入社會資本參與政府投資項目建設(shè)，但是在項目本質(zhì)上仍然屬于準公益性項目或準經(jīng)營性項目，其項目屬性仍以社會公益屬性為主，其項目資產(chǎn)最終仍由政府出資回購。政府出資人代表與社會資本方共同組建項目公司，項目建設(shè)投資仍在政府投資項目監(jiān)管范圍以內(nèi)，政府主管部門的監(jiān)督管理職能不可缺位。在PPP 項目全過程投資管控上，明確各政府主管部門的監(jiān)管職責以及行政管理職能，強化投資管控機制，是政府投資管控工作的重點方向。

四、我國政府投資項目建設(shè)政府監(jiān)管體系及存在的問題

1. 政府監(jiān)管體系

我國在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面進行了多年探索，逐步形成了一條中國特色的政府投資監(jiān)管體系。我國政府投資項目的監(jiān)管體系主要是分階段、分層次的各職能部門負責監(jiān)管，主要包括4 大職能部門的監(jiān)管組成。

（1）發(fā)改委的計劃監(jiān)管。發(fā)改委主要通過項目審批程序?qū)φ顿Y項目建設(shè)項目進行計劃監(jiān)管。

（2）財政部門的資金監(jiān)管。在項目實施階段，由財政部門負責對項目建設(shè)項目的資金集中撥付與評審制度進行投資監(jiān)管。

（3）建設(shè)部門的市場監(jiān)管。在項目實施階段，建設(shè)部門負責項目實施的建設(shè)監(jiān)理等市場運行機制的合法合規(guī)性，主要通過完善招投標制度、合同管理制度以及工程交易保障機制進行市場秩序的維護。

（4）審計部門的審計監(jiān)管。審計的重要職能是保證財政性資金合理有效地使用，同時政府投資項目建設(shè)項目還要接受監(jiān)察部門、紀委部門以及重大建設(shè)項目稽查特派員的監(jiān)管。

2. 存在的主要問題

目前，政府投資項目建設(shè)項目監(jiān)管體系主要存在以下問題。

（1）投資監(jiān)管主體不明，行政主管部門各自負責主責范圍內(nèi)的監(jiān)管責任，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的系統(tǒng)性管控，導致監(jiān)管責任界面不夠清晰，監(jiān)管有效性不足。

（2）監(jiān)管依據(jù)和制度建設(shè)還不足，需要進一步深化。

五、政府投資項目建設(shè)項目的監(jiān)督運行框架

政府投資項目建設(shè)項目投資控制離不開政府職能部門的強力監(jiān)管，建立公平、公正與透明的建設(shè)市場是政府的職能之一。政府投資項目建設(shè)項目監(jiān)管的改革需要集中在3個方面：系統(tǒng)整合政府各監(jiān)管部門對政府投資項目的監(jiān)管職能；進一步加強政府投資項目監(jiān)管法律的制定執(zhí)行；強化信息披露的社會各方監(jiān)督機制。

1. 政府監(jiān)管職能的整合

現(xiàn)行政府投資行政監(jiān)管體制的主要缺陷是監(jiān)管分散且缺乏獨立性，因此，政府投資項目監(jiān)管體制改革的原則是：審批與監(jiān)管分離、實施與監(jiān)管分離。政府投資行政監(jiān)管體制改革的方向與途徑是系統(tǒng)性整合政府投資行政監(jiān)管機構(gòu)，并加強政府投資項目建設(shè)項目行政監(jiān)督體系內(nèi)外部的協(xié)同。

2. 政府投資項目建設(shè)項目監(jiān)管的立法與實施

（1）政府投資項目建設(shè)項目監(jiān)管的立法。政府投資項目建設(shè)項目的監(jiān)管體系的建立依賴于完善的監(jiān)管立法工作，賦予監(jiān)管機構(gòu)明確的權(quán)力和責任。

（2）改進對政府投資項目建設(shè)項目的監(jiān)督手段和平臺。建立統(tǒng)一的項目建設(shè)項目監(jiān)管信息平臺；建立和實行政府投資項目的報告制度、監(jiān)督制度、風險管理制度等；建立政府投資項目不良行為記錄和公示制度；建立政府投資責任追究制度。

（3）分階段的政府職能部門的協(xié)同監(jiān)管。項目決策階段建立專門的政府投資項目監(jiān)管部門，負責政府投資項目的監(jiān)管。項目實施階段協(xié)調(diào)分工協(xié)作，有效避免重復(fù)監(jiān)管。

（4）強化信息披露的社會監(jiān)督機制。強化社會監(jiān)督就必須強化政府投資項目建設(shè)項目的透明度及信息披露機制，健全并實行政府投資的信息公開制度；建立政府投資項目可行性研究和初步設(shè)計評審制度；健全完善建設(shè)項目監(jiān)察制度。

3. PPP 項目的全過程動態(tài)投資管控

政府監(jiān)管是地鐵PPP 項目能夠順利實施的重要保障，為確保項目的合法合規(guī)，政府還應(yīng)建立健全的PPP項目評估、審批、監(jiān)管和風險防范機制，加強對PPP項目的信息公開和社會監(jiān)督。

（1）開展PPP 項目前期評估以科學決策。PPP 項目評估是保障PPP 項目成功的重要環(huán)節(jié)，包括項目可行性研究、風險評估、社會效益評估等方面，評估結(jié)果是支撐政府決策的重要參考文件。

（2）完善PPP 項目審批程序確保依法合規(guī)。政府職能部門應(yīng)建立健全PPP 項目審批機制，確保項目的合法性和合規(guī)性。同時，加強對PPP 項目的風險防范和控制，確保項目的安全性和運營效益。

（3）加強PPP項目的過程監(jiān)管以確保項目順利實施。加強政府職能部門對PPP 項目投資的跟蹤監(jiān)督和動態(tài)管理，強化信息公開和社會監(jiān)督，確保項目的順利實施并嚴控工程建設(shè)投資。

六、結(jié)語

結(jié)合PPP 多元化經(jīng)營融資特點，構(gòu)建天津地鐵項目公私合作融資模式；地鐵具有公共物品的屬性，在融資過程中要同時兼顧公共利益；借鑒國外其他發(fā)達國家的政府投資項目監(jiān)管經(jīng)驗，探討政府投資項目的監(jiān)管模式，加強地鐵PPP 項目的投資管控，以利于更加順利地推進天津地鐵建設(shè)。