王榮遠劉文

(1.韶關市測繪研究院有限公司，廣東 韶關 512026；2.韶關學院旅游與地理學院，廣東 韶關 512005)

2021年11月，自然資源部、農業(yè)農村部、國家林業(yè)和草原局聯合發(fā)布了《自然資源部 農業(yè)農村部 國家林業(yè)和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號)，明確要求嚴格管控一般耕地轉為其他農用地，對耕地轉為其他農用地及農業(yè)設施建設用地實行年度“進出平衡”，除國家安排的生態(tài)退耕，自然災害損毀難以復耕，河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的，應當通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數量、質量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。耕地“進出平衡”包括耕地轉出和耕地轉入2個方面。耕地轉出指除國家安排的生態(tài)退耕，自然災害損毀難以復耕，河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，一般耕地轉為林地、草地、園地、坑塘水面等其他農用地及農業(yè)設施建設用地；耕地轉入指林地、草地、園地、坑塘水面等其他農用地及農業(yè)設施建設用地等非耕地整治恢復為耕地。

我國學者針對耕地進出平衡進行了一定的研究。耕地“進出平衡”是對占用耕地的補救措施，是“占補平衡”政策的延展，也是防止耕地減少的另一創(chuàng)新之舉[1]。

耕地“進出平衡”是確保耕地總量不減少的重要手段，也確保區(qū)域糧食產能提升的重要保證，在具體實施過程中需要重視地方實情[2，3]。耕地“進出平衡”總體方案編制是落實耕地“進出平衡”制度的關鍵[4]，也是耕地恢復的重要途徑，保障了國家糧食安全與優(yōu)化國土空間格局[5]，耕地“進出平衡”以一般耕地和可恢復非耕農用地為對象，綜合同質等效與流補平衡的管制要求，實現耕地長期穩(wěn)定利用的目標[6]，但耕地流失與優(yōu)質補充資源在空間存在明顯錯位，實施鎮(zhèn)域內部平衡政策的經濟性和可行性較差，縣域統(tǒng)籌落實“進出平衡”能更大程度地實現資源的優(yōu)化配置[7]。

但從市轄區(qū)分鎮(zhèn)視角分析耕地“進出平衡”研究相對較少，以此為背景，以韶關市湞江區(qū)為研究對象，湞江區(qū)位于廣東省韶關市，屬于韶關市3個市轄區(qū)之一，總面積為572.47km2。根據2020年土地利用現狀變更調查數據，以此分析2020—2022年韶關市湞江區(qū)耕地“進出平衡”狀況，為韶關市湞江區(qū)耕地恢復提供一定的依據，也為湞江區(qū)城鎮(zhèn)化與新農村建設用地提供參考。

1 韶關市湞江區(qū)耕地現狀分析

1.1 耕地現狀情況

根據韶關市湞江區(qū)2020年度土地利用現狀變更調查數據，湞江區(qū)2020年度耕地總面積5929.60hm2，其中水田面積3963.38hm2，占耕地總面積的75.36%；水澆地面積913.10hm2，占耕地總面積的17.36%；旱地面積383.13hm2，占耕地總面積的7.28%。韶關市湞江區(qū)耕地主要分布在犁市鎮(zhèn)，占全區(qū)耕地的64.42%。具體見表1。

表1 2020年度韶關市湞江區(qū)耕地地類面積統(tǒng)計表

1.2 永久基本農田儲備區(qū)

根據《韶關市湞江區(qū)永久基本農田儲備區(qū)劃定方案》，韶關市湞江區(qū)劃定永久基本農田儲備區(qū)面積101.12hm2，實地核查均為耕地(其中水田63.78hm2，占劃定總量的63.07%；水澆地面積28.29hm2，占劃定總量的27.97%，旱地面積9.06hm2，占劃定總量的8.96%)，分布在犁市鎮(zhèn)和花坪鎮(zhèn)，見表2。

1.3 耕地整治

韶關市湞江區(qū)通過開展補充耕地、高標準農田建設、墾造水田3種土地整治項目，實現耕地總量動態(tài)平衡、提高綜合生產能力、提高土地產出率，形成耕地數量、質量、生態(tài)“三位一體”保護的新格局。

1.3.1 土地開發(fā)補充耕地

2008—2013年，韶關市湞江區(qū)實施了11個土地開發(fā)補充耕地項目，建設總規(guī)模437.29hm2，新增耕地面積333.06hm2，分布在新韶鎮(zhèn)和犁市鎮(zhèn)。通過土地開發(fā)補充耕地項目，增加了韶關市湞江區(qū)有效耕地面積，確保了建設占用耕地占補數量和質量雙平衡，有利于實現湞江區(qū)耕地保有量目標。

1.3.2 高標準農田

為了鞏固和提高糧食生產能力，保障糧食安全，2012年至今，韶關市湞江區(qū)規(guī)劃實施了14個高標準基本農田建設，合計項目規(guī)模3030.11hm2，其中已驗收10個項目，已完成2個項目，正在實施2個項目，主要分布在犁市鎮(zhèn)。

1.3.3 墾造水田

為貫徹落實黨中央、國務院最嚴格耕地保護制度，嚴守耕地紅線，嚴格落實占補平衡，堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地，廣東省全面落實“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”制度。2017—2020年，韶關市湞江區(qū)累計完成墾造水田項目3個，新增水田面積77.31hm2，分布在新韶鎮(zhèn)、犁市鎮(zhèn)和十里亭鎮(zhèn)。

2 韶關市湞江區(qū)耕地轉出情況

耕地轉出指除國家安排的生態(tài)退耕，自然災害損毀難以復耕，河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，一般耕地轉為林地、草地、園地、坑塘水面等其他農用地及農業(yè)設施建設用地。耕地確需轉出的，應當符合國土空間規(guī)劃及農業(yè)農村、林業(yè)、耕地保護等相關專項規(guī)劃，并優(yōu)先轉出難以長期穩(wěn)定利用，質量較低，零星分散的耕地。

2.1 韶關市湞江區(qū)耕地轉出情況

韶關市湞江區(qū)2021年度下發(fā)年度遙感監(jiān)測圖斑1379個、季度衛(wèi)片圖斑223個、礦產衛(wèi)片圖斑1個、耕地衛(wèi)片問題圖斑19個，經核實涉及占用耕地圖斑274個，占用耕地面積49.91hm2，其中，一般耕地轉為林地、草地、園地、坑塘水面等其他農用地及農業(yè)設施建設用地圖斑數共52個，合計面積4.00hm2，見表3。

表3 一般耕地轉為其他農用地情況統(tǒng)計表

根據韶關市湞江區(qū)2020年度土地利用變更調查，剔除糧食功能主產區(qū)、永久基本農田、高標準農田、補充耕地項目、墾造水田項目范圍，2021年度衛(wèi)片耕地轉出涉及水田1.08hm2、水澆地1.37hm2、旱地0.88hm2，占用耕地平均質量等為5等，見表4。

表4 一般耕地轉為其他農用地地類統(tǒng)計表

2.2 耕地轉出總體情況

韶關市湞江區(qū)2022年度耕地轉出類型主要是耕地衛(wèi)片督察難以整改圖斑，2021年度遙感監(jiān)測難以整改圖斑，新增農業(yè)設施建設用地等情形，合計耕地轉出面積為5.69hm2，其中，水田3.09hm2，水澆地1.56hm2，旱地1.04hm2，占用耕地平均質量等為5等，見表5。

表5 2022年度韶關市湞江區(qū)耕地轉出地類統(tǒng)計表

3 耕地轉入情況

依據調出耕地圖斑面積、質量等別等信息，以2020年度變更調查數據和耕地恢復潛力數據庫為基礎，充分征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見，主要在即可恢復、工程恢復圖斑中進行補劃，確保補充耕地數量充足，質量不降低。

土地整治是一項系統(tǒng)性工作，應充分考慮地塊整體以及周邊耕地情況，采取成片整理、成片提升、連片改造的方式實施，最終形成轉入耕地儲備，實現先進后出。

3.1 耕地轉入數量和質量

2022年度韶關市湞江區(qū)擬轉入耕地圖斑面積6.12hm2，其中，水田3.44hm2，水澆地2.69hm2。根據韶關市湞江區(qū)2019年耕地質量等別更新評價成果，擬轉入圖斑平均質量等為5.8，平均坡度級為1.4，見表6。

表6 2022年度韶關市湞江區(qū)耕地轉入圖斑面積統(tǒng)計表

韶關市湞江區(qū)2022年度耕地轉出平均質量等為5等，擬轉入耕地通過即可恢復無法保證質量不降低。需要通過工程輔助的形式提高田面坡度、有效土層厚度、灌溉保證率、排水條件和土地利用水平，達到提高耕地質量等別的效果，保證轉入耕地質量等為5等。

3.2 耕地轉入后集中連片程度

韶關市湞江區(qū)2022年度擬轉入耕地地塊11個，根據地塊分布情況，擬規(guī)劃為5個土地整治項目，改造后能達到與周邊耕地集中連片的有4個項目，改造面積超過1.33hm2的有3個項目。擬改造項目距離水源和村莊不超過500m，交通方便，利于耕作，能長期穩(wěn)定耕種利用。

4 耕地“進出平衡”情況

韶關市湞江區(qū)2022年度耕地轉出面積5.69hm2，其中，水田3.09hm2，水澆地1.56hm2，旱地1.04hm2，占用耕地平均質量等為5等；2022年度湞江區(qū)擬轉入耕地圖斑面積6.12hm2，其中，水田3.49hm2，水澆地2.69hm2，提升后平均質量等為5等，見表7，轉入后全區(qū)及各鎮(zhèn)數量補足有余、質量相當、布局有優(yōu)化，與現有耕地能做到集中連片，可以長期穩(wěn)定耕種利用。

表7 2022年韶關市湞江區(qū)耕地“進出平衡”

5 耕地“進出平衡”的保障措施

5.1 制度約束

建立韶關市湞江區(qū)耕地“進出平衡”制度，嚴格先進后出，按照“誰使用誰承擔”的原則落實“進出平衡”；建立日常巡查機制，建立舉報獎勵制度；健全湞江區(qū)耕地轉出審批工作流程和耕地轉入驗收工作流程。

5.2 監(jiān)管監(jiān)督

建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，以行政村為單元的耕地保護網格化監(jiān)管機制，開展行政村耕地日常巡查檢查，重點巡查耕地非農化、非糧化及耕地撂荒、破壞情況，鼓勵耕地保護聯動協(xié)作和違法違規(guī)占用耕地舉報。對發(fā)現問題的，責令限期整改；對整改不力的，進行通報約談，嚴肅追究相關責任人責任。

5.3 宣傳引導

加強韶關市湞江區(qū)耕地用途管制政策解讀和宣傳，深入鄉(xiāng)村，通過廣播喇叭、網絡電視、微信公眾號、張貼宣傳欄、通知文件等形式將耕地用途管制和種植用途管控要求傳達到每家每戶，廣泛發(fā)動群眾參與耕地“非農化”和“非糧化”行為監(jiān)督。