王榮遠(yuǎn)劉文

(1.韶關(guān)市測繪研究院有限公司，廣東 韶關(guān) 512026；2.韶關(guān)學(xué)院旅游與地理學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005)

2021年11月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布了《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號(hào))，明確要求嚴(yán)格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出平衡”，除國家安排的生態(tài)退耕，自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕，河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地永久淹沒外，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。耕地“進(jìn)出平衡”包括耕地轉(zhuǎn)出和耕地轉(zhuǎn)入2個(gè)方面。耕地轉(zhuǎn)出指除國家安排的生態(tài)退耕，自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕，河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地永久淹沒外，一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地、坑塘水面等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地；耕地轉(zhuǎn)入指林地、草地、園地、坑塘水面等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等非耕地整治恢復(fù)為耕地。

我國學(xué)者針對(duì)耕地進(jìn)出平衡進(jìn)行了一定的研究。耕地“進(jìn)出平衡”是對(duì)占用耕地的補(bǔ)救措施，是“占補(bǔ)平衡”政策的延展，也是防止耕地減少的另一創(chuàng)新之舉[1]。

耕地“進(jìn)出平衡”是確保耕地總量不減少的重要手段，也確保區(qū)域糧食產(chǎn)能提升的重要保證，在具體實(shí)施過程中需要重視地方實(shí)情[2，3]。耕地“進(jìn)出平衡”總體方案編制是落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”制度的關(guān)鍵[4]，也是耕地恢復(fù)的重要途徑，保障了國家糧食安全與優(yōu)化國土空間格局[5]，耕地“進(jìn)出平衡”以一般耕地和可恢復(fù)非耕農(nóng)用地為對(duì)象，綜合同質(zhì)等效與流補(bǔ)平衡的管制要求，實(shí)現(xiàn)耕地長期穩(wěn)定利用的目標(biāo)[6]，但耕地流失與優(yōu)質(zhì)補(bǔ)充資源在空間存在明顯錯(cuò)位，實(shí)施鎮(zhèn)域內(nèi)部平衡政策的經(jīng)濟(jì)性和可行性較差，縣域統(tǒng)籌落實(shí)“進(jìn)出平衡”能更大程度地實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置[7]。

但從市轄區(qū)分鎮(zhèn)視角分析耕地“進(jìn)出平衡”研究相對(duì)較少，以此為背景，以韶關(guān)市湞江區(qū)為研究對(duì)象，湞江區(qū)位于廣東省韶關(guān)市，屬于韶關(guān)市3個(gè)市轄區(qū)之一，總面積為572.47km2。根據(jù)2020年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)，以此分析2020—2022年韶關(guān)市湞江區(qū)耕地“進(jìn)出平衡”狀況，為韶關(guān)市湞江區(qū)耕地恢復(fù)提供一定的依據(jù)，也為湞江區(qū)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)用地提供參考。

1 韶關(guān)市湞江區(qū)耕地現(xiàn)狀分析

1.1 耕地現(xiàn)狀情況

根據(jù)韶關(guān)市湞江區(qū)2020年度土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)，湞江區(qū)2020年度耕地總面積5929.60hm2，其中水田面積3963.38hm2，占耕地總面積的75.36%；水澆地面積913.10hm2，占耕地總面積的17.36%；旱地面積383.13hm2，占耕地總面積的7.28%。韶關(guān)市湞江區(qū)耕地主要分布在犁市鎮(zhèn)，占全區(qū)耕地的64.42%。具體見表1。

表1 2020年度韶關(guān)市湞江區(qū)耕地地類面積統(tǒng)計(jì)表

1.2 永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)

根據(jù)《韶關(guān)市湞江區(qū)永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)劃定方案》，韶關(guān)市湞江區(qū)劃定永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)面積101.12hm2，實(shí)地核查均為耕地(其中水田63.78hm2，占劃定總量的63.07%；水澆地面積28.29hm2，占劃定總量的27.97%，旱地面積9.06hm2，占劃定總量的8.96%)，分布在犁市鎮(zhèn)和花坪鎮(zhèn)，見表2。

1.3 耕地整治

韶關(guān)市湞江區(qū)通過開展補(bǔ)充耕地、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、墾造水田3種土地整治項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、提高綜合生產(chǎn)能力、提高土地產(chǎn)出率，形成耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)的新格局。

1.3.1 土地開發(fā)補(bǔ)充耕地

2008—2013年，韶關(guān)市湞江區(qū)實(shí)施了11個(gè)土地開發(fā)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，建設(shè)總規(guī)模437.29hm2，新增耕地面積333.06hm2，分布在新韶鎮(zhèn)和犁市鎮(zhèn)。通過土地開發(fā)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，增加了韶關(guān)市湞江區(qū)有效耕地面積，確保了建設(shè)占用耕地占補(bǔ)數(shù)量和質(zhì)量雙平衡，有利于實(shí)現(xiàn)湞江區(qū)耕地保有量目標(biāo)。

1.3.2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田

為了鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力，保障糧食安全，2012年至今，韶關(guān)市湞江區(qū)規(guī)劃實(shí)施了14個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，合計(jì)項(xiàng)目規(guī)模3030.11hm2，其中已驗(yàn)收10個(gè)項(xiàng)目，已完成2個(gè)項(xiàng)目，正在實(shí)施2個(gè)項(xiàng)目，主要分布在犁市鎮(zhèn)。

1.3.3 墾造水田

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，嚴(yán)守耕地紅線，嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡，堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地，廣東省全面落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”制度。2017—2020年，韶關(guān)市湞江區(qū)累計(jì)完成墾造水田項(xiàng)目3個(gè)，新增水田面積77.31hm2，分布在新韶鎮(zhèn)、犁市鎮(zhèn)和十里亭鎮(zhèn)。

2 韶關(guān)市湞江區(qū)耕地轉(zhuǎn)出情況

耕地轉(zhuǎn)出指除國家安排的生態(tài)退耕，自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕，河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地永久淹沒外，一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地、坑塘水面等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。耕地確需轉(zhuǎn)出的，應(yīng)當(dāng)符合國土空間規(guī)劃及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、耕地保護(hù)等相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，并優(yōu)先轉(zhuǎn)出難以長期穩(wěn)定利用，質(zhì)量較低，零星分散的耕地。

2.1 韶關(guān)市湞江區(qū)耕地轉(zhuǎn)出情況

韶關(guān)市湞江區(qū)2021年度下發(fā)年度遙感監(jiān)測圖斑1379個(gè)、季度衛(wèi)片圖斑223個(gè)、礦產(chǎn)衛(wèi)片圖斑1個(gè)、耕地衛(wèi)片問題圖斑19個(gè)，經(jīng)核實(shí)涉及占用耕地圖斑274個(gè)，占用耕地面積49.91hm2，其中，一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地、坑塘水面等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地圖斑數(shù)共52個(gè)，合計(jì)面積4.00hm2，見表3。

表3 一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地情況統(tǒng)計(jì)表

根據(jù)韶關(guān)市湞江區(qū)2020年度土地利用變更調(diào)查，剔除糧食功能主產(chǎn)區(qū)、永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、補(bǔ)充耕地項(xiàng)目、墾造水田項(xiàng)目范圍，2021年度衛(wèi)片耕地轉(zhuǎn)出涉及水田1.08hm2、水澆地1.37hm2、旱地0.88hm2，占用耕地平均質(zhì)量等為5等，見表4。

表4 一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地地類統(tǒng)計(jì)表

2.2 耕地轉(zhuǎn)出總體情況

韶關(guān)市湞江區(qū)2022年度耕地轉(zhuǎn)出類型主要是耕地衛(wèi)片督察難以整改圖斑，2021年度遙感監(jiān)測難以整改圖斑，新增農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等情形，合計(jì)耕地轉(zhuǎn)出面積為5.69hm2，其中，水田3.09hm2，水澆地1.56hm2，旱地1.04hm2，占用耕地平均質(zhì)量等為5等，見表5。

表5 2022年度韶關(guān)市湞江區(qū)耕地轉(zhuǎn)出地類統(tǒng)計(jì)表

3 耕地轉(zhuǎn)入情況

依據(jù)調(diào)出耕地圖斑面積、質(zhì)量等別等信息，以2020年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)和耕地恢復(fù)潛力數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，充分征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見，主要在即可恢復(fù)、工程恢復(fù)圖斑中進(jìn)行補(bǔ)劃，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量充足，質(zhì)量不降低。

土地整治是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，應(yīng)充分考慮地塊整體以及周邊耕地情況，采取成片整理、成片提升、連片改造的方式實(shí)施，最終形成轉(zhuǎn)入耕地儲(chǔ)備，實(shí)現(xiàn)先進(jìn)后出。

3.1 耕地轉(zhuǎn)入數(shù)量和質(zhì)量

2022年度韶關(guān)市湞江區(qū)擬轉(zhuǎn)入耕地圖斑面積6.12hm2，其中，水田3.44hm2，水澆地2.69hm2。根據(jù)韶關(guān)市湞江區(qū)2019年耕地質(zhì)量等別更新評(píng)價(jià)成果，擬轉(zhuǎn)入圖斑平均質(zhì)量等為5.8，平均坡度級(jí)為1.4，見表6。

表6 2022年度韶關(guān)市湞江區(qū)耕地轉(zhuǎn)入圖斑面積統(tǒng)計(jì)表

韶關(guān)市湞江區(qū)2022年度耕地轉(zhuǎn)出平均質(zhì)量等為5等，擬轉(zhuǎn)入耕地通過即可恢復(fù)無法保證質(zhì)量不降低。需要通過工程輔助的形式提高田面坡度、有效土層厚度、灌溉保證率、排水條件和土地利用水平，達(dá)到提高耕地質(zhì)量等別的效果，保證轉(zhuǎn)入耕地質(zhì)量等為5等。

3.2 耕地轉(zhuǎn)入后集中連片程度

韶關(guān)市湞江區(qū)2022年度擬轉(zhuǎn)入耕地地塊11個(gè)，根據(jù)地塊分布情況，擬規(guī)劃為5個(gè)土地整治項(xiàng)目，改造后能達(dá)到與周邊耕地集中連片的有4個(gè)項(xiàng)目，改造面積超過1.33hm2的有3個(gè)項(xiàng)目。擬改造項(xiàng)目距離水源和村莊不超過500m，交通方便，利于耕作，能長期穩(wěn)定耕種利用。

4 耕地“進(jìn)出平衡”情況

韶關(guān)市湞江區(qū)2022年度耕地轉(zhuǎn)出面積5.69hm2，其中，水田3.09hm2，水澆地1.56hm2，旱地1.04hm2，占用耕地平均質(zhì)量等為5等；2022年度湞江區(qū)擬轉(zhuǎn)入耕地圖斑面積6.12hm2，其中，水田3.49hm2，水澆地2.69hm2，提升后平均質(zhì)量等為5等，見表7，轉(zhuǎn)入后全區(qū)及各鎮(zhèn)數(shù)量補(bǔ)足有余、質(zhì)量相當(dāng)、布局有優(yōu)化，與現(xiàn)有耕地能做到集中連片，可以長期穩(wěn)定耕種利用。

表7 2022年韶關(guān)市湞江區(qū)耕地“進(jìn)出平衡”

5 耕地“進(jìn)出平衡”的保障措施

5.1 制度約束

建立韶關(guān)市湞江區(qū)耕地“進(jìn)出平衡”制度，嚴(yán)格先進(jìn)后出，按照“誰使用誰承擔(dān)”的原則落實(shí)“進(jìn)出平衡”；建立日常巡查機(jī)制，建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度；健全湞江區(qū)耕地轉(zhuǎn)出審批工作流程和耕地轉(zhuǎn)入驗(yàn)收工作流程。

5.2 監(jiān)管監(jiān)督

建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，以行政村為單元的耕地保護(hù)網(wǎng)格化監(jiān)管機(jī)制，開展行政村耕地日常巡查檢查，重點(diǎn)巡查耕地非農(nóng)化、非糧化及耕地撂荒、破壞情況，鼓勵(lì)耕地保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)作和違法違規(guī)占用耕地舉報(bào)。對(duì)發(fā)現(xiàn)問題的，責(zé)令限期整改；對(duì)整改不力的，進(jìn)行通報(bào)約談，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

5.3 宣傳引導(dǎo)

加強(qiáng)韶關(guān)市湞江區(qū)耕地用途管制政策解讀和宣傳，深入鄉(xiāng)村，通過廣播喇叭、網(wǎng)絡(luò)電視、微信公眾號(hào)、張貼宣傳欄、通知文件等形式將耕地用途管制和種植用途管控要求傳達(dá)到每家每戶，廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”行為監(jiān)督。