鐘佳志,朱安邦,姜 科
(深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司,廣東 深圳 518000)
水是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源,水資源的可持續(xù)利用是社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保證。中國水資源時空分布極不均勻,人均水資源保有量在國際上處于較低水平。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和工業(yè)化發(fā)展,各類水資源、水環(huán)境問題逐漸顯現(xiàn)。水資源成為制約中國諸多城市居民生產(chǎn)生活發(fā)展的重大因素,如何在生態(tài)文明理念的指引下協(xié)調(diào)人、水、城、產(chǎn)的關(guān)系,尋求可持續(xù)的發(fā)展模式顯得尤為迫切。在此背景下,水資源論證是貫徹落實水資源剛性約束要求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源條件相適應(yīng)必須開展的一項重要工作。自1997年開始進(jìn)行水資源論證工作以來,通過不同層次不同深度互相關(guān)聯(lián)的水資源論證工作,逐步建立健全了水資源論證體系,在推動相關(guān)規(guī)劃科學(xué)決策和建設(shè)項目合理布局中發(fā)揮了重要作用,有力促進(jìn)了水資源節(jié)約保護(hù)和合理開發(fā)利用。
規(guī)劃水資源論證作為中國水資源論證制度體系中重要的一環(huán),是規(guī)劃審批工作的前置條件和重要依據(jù),是加強(qiáng)用水管理,實現(xiàn)“四水四定”必須開展的一項重要工作。各地在開展規(guī)劃水資源論證工作過程中發(fā)現(xiàn)了以下突出問題:對于水資源論證體系把握不明確,混淆了建設(shè)項目水資源論證、規(guī)劃水資源論證、水資源論證區(qū)域評估之間的關(guān)系;對于規(guī)劃水資源論證重點把握不充分,使得論證整體程度不夠;管控指標(biāo)及引導(dǎo)性指標(biāo)選取不合理,使得評價的合理性較弱等。通過梳理中國水資源論證體系,詳細(xì)分析了規(guī)劃水資源論證的重點和難點,提出了相應(yīng)的解決措施,并根據(jù)案例分析探索了規(guī)劃水資源論證的創(chuàng)新機(jī)制。
長期以來,各地區(qū)在建設(shè)發(fā)展過程中,區(qū)域水資源條件往往不被重視,水污染情況亦缺乏關(guān)注,更缺少有效的制度規(guī)范,顯著加劇了水資源的供需矛盾。為了實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和水生態(tài)保護(hù),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展,以1997年國家計劃委員會(簡稱“國家計委”)制定《水利產(chǎn)業(yè)政策》作為標(biāo)志,國務(wù)院多部委開展了建立建設(shè)項目水資源論證制度的探索,發(fā)布了多個指導(dǎo)文件[1]。2002年,水利部和國家計委聯(lián)合發(fā)布了《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》,標(biāo)志著建設(shè)項目水資源論證制度正式建立和實施[2]。
建設(shè)項目水資源論證主要對建設(shè)項目的取水水源、取水合理性、退水情況及其對水環(huán)境和其他用水戶權(quán)益的影響進(jìn)行分析。但由于論證范圍和論證深度僅著眼項目本身,不足以解決項目建設(shè)可能產(chǎn)生的累積影響、間接影響和誘導(dǎo)影響[3],更無法解決區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和整體布局調(diào)整帶來的水資源問題。
2007年,黃河水資源保護(hù)科學(xué)研究所結(jié)合建設(shè)項目水資源論證工作實踐和水資源管理特點,提出了規(guī)劃水資源論證的初步框架[4];2016年,水利部、國家發(fā)展與改革委員會(簡稱“國家發(fā)改委”)《“十三五”水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動方案》正式提出建立健全規(guī)劃和建設(shè)項目水資源雙論證制度;2021年頒布的SL/T 813-2021《規(guī)劃水資源論證技術(shù)導(dǎo)則》則為規(guī)劃水資源論證工作提供了技術(shù)依據(jù)。
規(guī)劃水資源論證通過早期介入規(guī)劃的制定過程,把水資源管理的源頭從建設(shè)項目推進(jìn)至區(qū)域、流域發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃階段,體現(xiàn)了“從源頭和過程控制”,有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)布局與水資源條件相適應(yīng)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模與水資源承載能力相協(xié)調(diào),是彌補(bǔ)項目層次水資源論證不足的必要手段。
隨著中國改革開放程度不斷深入,為進(jìn)一步提高審批服務(wù)效率,促進(jìn)建設(shè)項目盡快落地。2015年,國務(wù)院首次提出了“放管服”改革的要求。為深化“放管服”改革,2020年,水利部制定印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水資源論證工作的意見》,要求重點推進(jìn)規(guī)劃水資源論證、建設(shè)項目水資源論證和水資源區(qū)域評估。3類水資源論證工作在論證范圍、論證深度和論證尺度上有所不同,相互聯(lián)系,形成了完整的水資源論證體系,各自側(cè)重點見表1。
表1 三類水資源論證的側(cè)重點
上述3類水資源論證工作也具有明顯的層次和指導(dǎo)關(guān)系,具體體現(xiàn)在:
(1) 已開展規(guī)劃水資源論證的區(qū)域,如變化影響較小,滿足管理要求的,可不再進(jìn)行水資源論證區(qū)域評估。
(2) 已進(jìn)行規(guī)劃水資源論證并納入規(guī)劃內(nèi)的建設(shè)項目,可合理簡化建設(shè)項目水資源論證內(nèi)容,或填寫建設(shè)項目水資源論證表。
(3) 已實施水資源論證區(qū)域評估范圍內(nèi)的建設(shè)項目,采用取水許可告知承諾制,具體要求由地方主管部門制定。
在實踐中發(fā)現(xiàn)各地對哪些項目需要進(jìn)行規(guī)劃水資源論證仍不明確,常常出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行規(guī)劃水資源論證的項目沒有進(jìn)行論證,部分取用水量很小,對區(qū)域水資源管理影響很低的項目卻又被要求進(jìn)行規(guī)劃論證的情況,造成了資源浪費。針對此情況,應(yīng)從定性和定量兩方面評估項目是否需要進(jìn)行規(guī)劃水資源論證。
從定性的角度來看,符合以下條件的項目應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃水資源論證工作。
(1) 對于國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相關(guān)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源等專項規(guī)劃,以及對城市總體規(guī)劃、重大產(chǎn)業(yè)布局和各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃等會產(chǎn)生重大影響的規(guī)劃,在編制過程中都應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃水資源論證。
(2) 已審批的相關(guān)規(guī)劃,規(guī)劃內(nèi)容有重大調(diào)整的,應(yīng)當(dāng)重新開展論證。
(3) 屬于省、市人民政府基于實行最嚴(yán)格水資源管理制度,擴(kuò)大水資源論證工作范圍的規(guī)劃。如深圳市要求城市總體規(guī)劃、開發(fā)區(qū)規(guī)劃、重大產(chǎn)業(yè)基地規(guī)劃、重點發(fā)展項目應(yīng)編制規(guī)劃水資源論證專題,其他規(guī)劃應(yīng)在規(guī)劃報告中設(shè)立單獨章節(jié)進(jìn)行規(guī)劃水資源論證。
(4) 有專門法律規(guī)定,明確需展開規(guī)劃水資源論證的規(guī)劃。如《中華人民共和國黃河保護(hù)法》要求黃河流域內(nèi)涉及水資源開發(fā)利用的規(guī)劃,如未經(jīng)論證或者經(jīng)論證不符合水資源強(qiáng)制性約束控制指標(biāo),規(guī)劃審批機(jī)關(guān)不得批準(zhǔn)。
從定量的角度來看,對于取用水量確實較小的規(guī)劃項目,不建議做規(guī)劃水資源論證。但考慮到水利部進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃水資源論證的要求,建議對于取水量較少且取退水確對周邊影響較小的規(guī)劃,可改為填寫規(guī)劃水資源論證表,進(jìn)一步探索建立水資源論證工作的信用評價制度。
在規(guī)劃水資源論證實踐中發(fā)現(xiàn),在進(jìn)行水資源論證的過程中,往往存在論證重點不清晰、論證深度不足、部分規(guī)劃項目難以入手的問題。這主要是因為不同類型規(guī)劃論證所參照的基礎(chǔ)和評判的依據(jù)不相同,在內(nèi)容和重點上也存在差異[6]。針對不同規(guī)劃類型,應(yīng)選擇明確的論證內(nèi)容、界定清晰的論證對象和科學(xué)合理的論證深度。
(1) 對于宏觀性的規(guī)劃,水資源論證應(yīng)在規(guī)劃需水量的基礎(chǔ)上,考慮區(qū)域的水資源承載能力,涉及境外調(diào)水的,應(yīng)著重考慮流域水量分配的要求。重點論證規(guī)劃所在區(qū)域可為規(guī)劃提供的取水水源及可供水量,對規(guī)劃布局和規(guī)模等提出意見和建議。
(2) 對于工業(yè)、農(nóng)林畜牧、能源、交通、市政、自然資源開發(fā)等專項規(guī)劃,需基于專業(yè)特點,從需水規(guī)模和用水效率指標(biāo)合理性,水資源配置方案可行性、合理性以及與流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃的符合性和協(xié)調(diào)性,規(guī)劃實施影響等方面論證規(guī)劃方案布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模的合理性。
(3) 對于重大產(chǎn)業(yè)、項目布局的規(guī)劃,重點從產(chǎn)業(yè)布局與流域區(qū)域水資源條件的適應(yīng)性、用水工藝與節(jié)水技術(shù)的先進(jìn)性、水資源配置方案的合理性及可靠性,以及取退水對水資源水生態(tài)、第三方取用水影響等方面,論證規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展規(guī)模、項目布局等的合理性。
(4) 對于開發(fā)新區(qū)、重點區(qū)域發(fā)展等規(guī)劃,重點分析規(guī)劃需水量及用水結(jié)構(gòu)的合理性、節(jié)水先進(jìn)性、區(qū)域水資源條件及承載狀況、水資源相關(guān)管控指標(biāo)等,評估水資源配置方案合理性、可行性,分析水資源對規(guī)劃實施的保障程度,論證水資源條件支撐規(guī)劃實施的可達(dá)性和合理性。
2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求實行最嚴(yán)格水資源管理制度,確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。規(guī)劃水資源論證過程中需要闡述規(guī)劃所在區(qū)域的最嚴(yán)格水資源管理三條紅線控制指標(biāo)及指標(biāo)落實情況。
各省市在執(zhí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的過程中,雖然取得了積極的成果,但是上一階段的水資源“三條紅線”劃定時間節(jié)點為2020年,2020年后的控制目標(biāo)應(yīng)根據(jù)下達(dá)指標(biāo)情況另行制定。而新一階段的工作目標(biāo)下達(dá)進(jìn)度較慢,直到2022年才通過《水利部 國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)“十四五”用水總量和強(qiáng)度雙控目標(biāo)的通知》《廣東省“十四五”用水總量和強(qiáng)度管控方案》等文件,將水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線兩條指標(biāo)分配到市一級,而區(qū)一級分配指標(biāo)還未下達(dá)。此外,部分地區(qū)新一階段水功能區(qū)限制納污紅線指標(biāo)還未下達(dá),這主要是由于在上一階段中,大部分地區(qū)已經(jīng)完成了水環(huán)境整治和黑臭水體消除工作,水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率已經(jīng)處于較高水平,進(jìn)一步下達(dá)指標(biāo)的意義不大,應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)指標(biāo),以發(fā)揮“回頭看”的監(jiān)督作用,確保生態(tài)文明建設(shè)落到實處。
此外,如何進(jìn)行水資源管控指標(biāo)符合性判定,是目前水資源論證的一大難點。如前所述,水資源管理“三條紅線”僅劃分到區(qū)一級,但對于規(guī)劃水資源論證工作,尤其是對于部分較小的規(guī)劃項目而言,區(qū)一級的管控指導(dǎo)意義較差。將管控指標(biāo)通過時間和空間兩個尺度分解會具有更好的實際操作指引性。例如,一方面,各區(qū)可以將區(qū)用水總量控制線分配到街道層面;另一方面,通過每個社區(qū)現(xiàn)狀用水水平和分配用水控制總量的比較,可得到允許新增用水量的定額,再將此定額進(jìn)行年際分配,則可確定出該街道每年允許新增用水定額。該指標(biāo)可以直接指導(dǎo)規(guī)劃項目的符合性判定,也有助于推動計劃用水與定額管理結(jié)合向定額管理轉(zhuǎn)變,強(qiáng)化用水定額在水資源管理中的約束作用,加快水平衡測試推廣工作。
規(guī)劃水資源論證工作的另一關(guān)鍵點為節(jié)水評價,應(yīng)結(jié)合不同規(guī)劃的類型和特點,合理選取節(jié)水評價指標(biāo),進(jìn)行綜合評價。由于對于指引性指標(biāo)的選取無強(qiáng)制性規(guī)定,各編制人員在指標(biāo)個數(shù)和指標(biāo)數(shù)值的選取上具有很大的自主性,一定程度上造成了評價過程的混亂,使評價結(jié)論缺乏說服力。參考水利部辦公廳《規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價技術(shù)要求》《廣東省規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價技術(shù)指南(試行)》、DB44/T 1461-2021《用水定額》,總結(jié)出6類共20項評價指標(biāo),并根據(jù)規(guī)劃類型進(jìn)行選用推薦,詳情見表2。建議在評估中應(yīng)至少選取4個指標(biāo),通過綜合分析選用指標(biāo)與管理指標(biāo)、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)規(guī)劃的相符性,結(jié)合水資源條件及水資源承載狀況,節(jié)水指標(biāo)選取的先進(jìn)性,客觀科學(xué)地作出節(jié)水評價。水資源超載地區(qū)或缺水地區(qū)選用指標(biāo)應(yīng)對照國內(nèi)(外)同類地區(qū)先進(jìn)水平,其他地區(qū)選用指標(biāo)應(yīng)優(yōu)于國內(nèi)同類地區(qū)平均水平。
表2 節(jié)水評價推薦選用指標(biāo)
深圳市南山區(qū)某更新項目位于南山區(qū)粵海街道,項目預(yù)測日均用水量3 849 m3/d。因暫無水資源論證區(qū)域評估結(jié)果,同時為深圳市城市更新重點片區(qū)重點項目規(guī)劃,屬于深圳市有條件地區(qū)逐步擴(kuò)大水資源論證工作范圍,需要進(jìn)行規(guī)劃水資源論證。由于該項目規(guī)模較小,上位資料指導(dǎo)性較低,在規(guī)劃水資源論證工程中遇到了一些典型問題,并探索出部分創(chuàng)新經(jīng)驗。
根據(jù)《深圳市2021年~2030年用水總量控制指標(biāo)分配方案》,深圳市用水總量采用廣東省下達(dá)的21.13億m3/a控制指標(biāo),分配給南山區(qū)年用水定額為2.30億m3。另根據(jù)《2020年深圳市水資源公報》,2020年南山區(qū)用水量合計2.19億m3(扣除農(nóng)業(yè)及生態(tài)用水),顯然該指標(biāo)無法直接應(yīng)用于本項目的水資源管控指標(biāo)符合性分析。
鑒于此,有必要將該指標(biāo)分配到更小的面積以及逐年時間尺度上?!渡钲谑心仙絽^(qū)分區(qū)規(guī)劃》中為了細(xì)化市政工程規(guī)劃,將南山區(qū)全區(qū)分為11個分區(qū),后續(xù)市政詳規(guī)也在該分區(qū)基礎(chǔ)上將市政業(yè)務(wù)(負(fù)荷)、設(shè)施從分區(qū)層面來落實,并通過法定圖則基礎(chǔ)水量、城市重點片區(qū)水量、城市更新水量3個方面確定了各分區(qū)遠(yuǎn)期自來水和再生水使用占比情況。通過將現(xiàn)狀用水量、遠(yuǎn)期用水量定額、遠(yuǎn)期再生水使用量按照各分區(qū)占比進(jìn)行分配,可以得到各分區(qū)規(guī)劃水平年(2030年)允許新增用水定額,詳見表3。
表3 允許新增用水量計算
參考南山區(qū)再生水系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)度,將此新增用水定額總量基于逐年減少的原則進(jìn)行年時程上的分配,可得該分區(qū)中每年新增用水增量定額,該值可以輔助管理部門進(jìn)行計劃用水決策,如圖1所示。
圖1 NS4分區(qū)年允許新增用水量分配Fig.1 Allocation of annual allowable new water consumption in NS4 zoning
通過分析項目所在分區(qū)內(nèi)近期其余3處需新增用水項目的資料,得出該片區(qū)內(nèi)項目新增用水為8 953 m3/d,小于2025年前該片區(qū)可分配新增用水量15 479 m3/d的限額,因此符合區(qū)域水資源管控指標(biāo)。
該論證方法避免了因管控指標(biāo)和項目規(guī)模不匹配導(dǎo)致的規(guī)劃水資源論證深度不夠的問題,真正做到了以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn),有助于推動計劃用水與定額管理結(jié)合向定額管理轉(zhuǎn)變,強(qiáng)化用水定額在水資源管理中的約束作用。
本項目為城市更新項目,為了使節(jié)水評價結(jié)論較為綜合全面,選用了針對該類項目具有代表性的再生水代替自來水比例、節(jié)水器具普及率、城市居民生活用水量、供水管網(wǎng)漏損率4個指標(biāo)進(jìn)行綜合評價。
非常規(guī)水資源方面,由于本項目位于再生水管網(wǎng)布置區(qū)域內(nèi),要求綠化用水、道路清掃、洗車用水使用再生水,集中商業(yè)、辦公樓宇沖廁用水建議使用再生水。綠化澆灑用水根據(jù)GB 50015-2019《建筑給排水設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》中綠化要求計算;洗車用水根據(jù)DB44/T 1461-2021《用水定額》中小型車洗車標(biāo)準(zhǔn)計算;商業(yè)樓宇沖廁用水比例按照GB 50336-2018《建筑中水設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》替代率計算??傆嫷庙椖績?nèi)再生水使用量780 m3/d,再生水替代自來水比例為20.26%,可滿足廣東省建設(shè)節(jié)水型社會15%的評價標(biāo)準(zhǔn)和國家節(jié)水型城市考核指標(biāo)20%的要求。
項目現(xiàn)狀為城中村,節(jié)水水平較差,未廣泛使用節(jié)水器具。通過整體拆除重建,本項目規(guī)劃新建筑的衛(wèi)生器具全部采用節(jié)水型衛(wèi)生器具,則節(jié)水器具普及率為100%,符合《廣東省規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價技術(shù)指南(試行)》中節(jié)水型社會評價標(biāo)準(zhǔn)中節(jié)水型社會評價標(biāo)準(zhǔn)為100%的要求。
規(guī)劃范圍內(nèi)人均用水量約為217 L/(人·d)。符合《廣東省規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價技術(shù)指南(試行)》中國家節(jié)水型城市考核指標(biāo)對城市居民生活用水量在150~220 L/(人·d)的要求。
現(xiàn)狀規(guī)劃范圍內(nèi)部分供水管網(wǎng)漏損情況嚴(yán)重,高于深圳市平均水平。通過拆除重建、統(tǒng)一重新敷設(shè)供水管網(wǎng),可以控制供水管網(wǎng)漏損率低于7%,符合深圳市節(jié)約用水規(guī)劃指標(biāo)體系中供水管網(wǎng)漏損率目標(biāo)。
本規(guī)劃水資源論證為科學(xué)評價規(guī)劃實施影響分析,通過取、供、用、耗、排平衡分析,從如下幾方面進(jìn)行綜合影響評價并提出相應(yīng)策略建議,使得論證整體邏輯清晰,確保了規(guī)劃水資源論證落到實處。
(1) 通過分析規(guī)劃布局與項目水資源空間分布、供水水源布局規(guī)劃、供水實施規(guī)劃、水資源配置成果的適應(yīng)性,論證項目對水源環(huán)境造成的影響。
(2) 根據(jù)本規(guī)劃區(qū)給水量預(yù)測,論證對區(qū)域現(xiàn)狀和規(guī)劃供水設(shè)施的負(fù)荷影響。
(3) 通過承載力分析,論證規(guī)劃對區(qū)域供水干管系統(tǒng)和對第三方取用水的影響。
(4) 通過退水分析,論證規(guī)劃對排水系統(tǒng)承載力和污水處理設(shè)施的影響。
(5) 通過海綿城市分析,論證低影響開發(fā)下區(qū)域雨洪韌性。
規(guī)劃水資源論證作為中國水資源論證制度體系中重要的一環(huán),是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,建設(shè)節(jié)水社會的重要制度支撐,也在實踐過程中發(fā)現(xiàn)了各類問題。如何將規(guī)劃水資源論證做到實處,真正做到“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”,實現(xiàn)人與自然的和諧共生,還有賴于技術(shù)同儕和管理部門積極合作,探索新機(jī)制新模式。