代亞莉／文

成都市郫都區(qū)博物館

行政事業(yè)單位是履行職能的機(jī)構(gòu)，在國家治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。隨著體制改革的不斷推進(jìn)，國家針對行政事業(yè)單位改革提出了一系列要求，也出臺(tái)了相關(guān)政策作為指引，這使得行政事業(yè)單位生存和發(fā)展面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化。因此，要優(yōu)化內(nèi)部控制，規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，夯實(shí)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，優(yōu)化工作流程，并加強(qiáng)對單位內(nèi)部職工日常工作行為的監(jiān)督和控制。通過建立完善的內(nèi)部控制管理體系，有效提高單位的行政能力和治理水平，滿足單位發(fā)展的實(shí)際需求，并盡快適應(yīng)當(dāng)前的市場和政策環(huán)境。文章簡單闡述行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的重要意義，針對具體工作中存在的問題提出有效的優(yōu)化策略，旨在為行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)型和改革提供可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 優(yōu)化路徑

為了規(guī)范行政事業(yè)單位的行政能力，提高其行政效能，實(shí)現(xiàn)行政過程的透明性，建立長效化的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，政府相繼出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》等政策方針和制度文件，要求行政事業(yè)單位結(jié)合自身實(shí)際情況進(jìn)行內(nèi)部控制體系的建設(shè)，形成責(zé)任清晰、規(guī)范完整、權(quán)力有序、互相制衡的工作機(jī)制。但是，許多單位在內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)督評(píng)價(jià)等方面存在各種問題，影響了內(nèi)部控制效用的發(fā)揮，基于此，研究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化路徑，對于單位公共服務(wù)職能的發(fā)揮具有積極意義。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的必要性

實(shí)現(xiàn)合規(guī)控制的需要

當(dāng)前，許多行政事業(yè)單位在履行社會(huì)公共職能或者行使公共權(quán)力的過程中，未能建立科學(xué)完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，無法對各個(gè)部門和崗位職工的行為進(jìn)行全面規(guī)范，無法對工作流程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，容易出現(xiàn)權(quán)力濫用或者管理混亂等問題。通過內(nèi)部控制體系的構(gòu)建，行政事業(yè)單位能夠?qū)⒑弦?guī)理念和措施覆蓋到預(yù)算管理、成本管理、采購管理、項(xiàng)目管理等各個(gè)方面，有利于提高內(nèi)部控制制度有效性和經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)合規(guī)性。

提升單位服務(wù)效能的需要

隨著市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，行政事業(yè)單位要通過服務(wù)效能的提升，為營商環(huán)境的優(yōu)化、城市發(fā)展動(dòng)力的增強(qiáng)、文明城市的建設(shè)提供基礎(chǔ)保障，而內(nèi)部控制體系的構(gòu)建是提高行政事業(yè)單位公共服務(wù)能力的有效手段，能夠增強(qiáng)內(nèi)部職工的服務(wù)意識(shí)，規(guī)范職工操作流程，是提高單位經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的重要途徑。

保證財(cái)政資金安全應(yīng)用的關(guān)鍵

通常來說，行政事業(yè)單位在發(fā)展過程中需要對內(nèi)部資金進(jìn)行整體規(guī)范，建立規(guī)范化的使用流程，設(shè)立切實(shí)可行的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)。但在具體實(shí)踐中，許多單位存在管理制度不規(guī)范、內(nèi)部控制規(guī)范不科學(xué)等問題，影響了財(cái)政資金的安全高效利用。構(gòu)建內(nèi)部控制機(jī)制，行政事業(yè)單位能夠?qū)⒈O(jiān)督機(jī)制覆蓋到資金收支的各個(gè)環(huán)節(jié)中，有效識(shí)別和防范財(cái)務(wù)事項(xiàng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)，從而提高資金利用的有效性和安全性。

提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的必然要求

目前，許多行政事業(yè)單位在履行公共服務(wù)職能或者行使公共權(quán)力的過程中，存在制度建設(shè)不完善、執(zhí)行過程不規(guī)范等問題，嚴(yán)重影響了會(huì)計(jì)信息收集和分析的質(zhì)量。構(gòu)建內(nèi)部控制體系，遵循不相容崗位相分離原則，行政事業(yè)單位可以在內(nèi)部建立互相監(jiān)督和互相制約的會(huì)計(jì)控制體系，從而保證內(nèi)部控制會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的完整性和真實(shí)性。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的現(xiàn)狀

內(nèi)部控制環(huán)境不理想

當(dāng)前，多數(shù)行政事業(yè)單位營造了相對和諧的內(nèi)部控制環(huán)境，但依然普遍存在兩個(gè)方面的問題。一方面，行政事業(yè)單位未能建立科學(xué)規(guī)范的權(quán)力制衡機(jī)制，管理層對內(nèi)部控制工作缺乏重視，影響了基層職工參與內(nèi)部控制工作的積極性。另一方面，許多行政事業(yè)單位缺乏對文化建設(shè)工作的重視，未能結(jié)合自身戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)置內(nèi)部控制目標(biāo)，無法為內(nèi)部控制體系建設(shè)提供助力。

會(huì)計(jì)薄弱

許多行政事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制的過程中，未能建立科學(xué)規(guī)范的會(huì)計(jì)管理制度，監(jiān)督工作執(zhí)行不到位，影響了會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的質(zhì)量。首先，許多行政事業(yè)單位沒有建立規(guī)范化的原始憑證審核機(jī)制。其次，未能建立統(tǒng)一的記賬憑證標(biāo)準(zhǔn)。再次，一些資產(chǎn)沒有及時(shí)入賬，未能建立獨(dú)立的備查賬目。最后，未能建立完善的會(huì)計(jì)檔案管理制度，會(huì)計(jì)憑證、報(bào)表、賬簿的管理不夠規(guī)范。例如，在交接有關(guān)資料時(shí)，管理人員未能準(zhǔn)確記錄經(jīng)辦人員的姓名、交接時(shí)間等信息。

風(fēng)險(xiǎn)控制不到位

行政事業(yè)單位在風(fēng)險(xiǎn)控制方面存在的問題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，許多行政事業(yè)單位缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，未能結(jié)合自身實(shí)際情況構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，未能對公共服務(wù)職能履行和公共權(quán)力行使過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面梳理，無法約束職工行為，給貪污違規(guī)問題留下了空間。第二，許多單位沒有建立科學(xué)完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評(píng)估機(jī)制，將關(guān)注點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的事后評(píng)價(jià)方面，缺乏對事前預(yù)測和事中控制的重視，影響了風(fēng)險(xiǎn)管理工作的有效性和及時(shí)性。

內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性

科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制是保證內(nèi)部控制有效性的重要手段，但是許多行政事業(yè)單位缺乏對內(nèi)部控制監(jiān)督工作的重視，沒有設(shè)立專門的內(nèi)部控制監(jiān)督部門，而是由各個(gè)部門分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)對內(nèi)部控制有效性進(jìn)行考核，這影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和公正性。一些單位未能結(jié)合自身實(shí)際情況設(shè)置科學(xué)的檢查辦法、周期、范圍，也未能明確評(píng)價(jià)報(bào)表的編制要求，影響了內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)工作的實(shí)際效果。同時(shí)，行政事業(yè)單位上級(jí)主管部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、社會(huì)公眾未能充分發(fā)揮監(jiān)督職能，使得單位內(nèi)部控制工作缺乏有效的約束。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化路徑

管理層面優(yōu)化

健全組織架構(gòu)和工作機(jī)制

一方面，行政事業(yè)單位要結(jié)合自身實(shí)際情況完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位職責(zé)、工作流程、管理制度等，積極轉(zhuǎn)變管理人員的理念，提高對內(nèi)部控制體系建設(shè)工作的重視程度，加大宣傳力度，提高職工參與內(nèi)部控制工作的積極性。行政事業(yè)單位要堅(jiān)持“三權(quán)分立”原則，調(diào)整內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，通過職能、機(jī)制、編制的確定對各個(gè)部門和崗位的職責(zé)、權(quán)限進(jìn)行規(guī)范，為各項(xiàng)工作的順利開展奠定基礎(chǔ)。另一方面，行政事業(yè)單位要優(yōu)化內(nèi)部工作機(jī)制，建立規(guī)范化的議事決策機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。其中，議事決策機(jī)制的具體內(nèi)容包括集體討論、技術(shù)咨詢、分析論證三個(gè)方面，業(yè)務(wù)范圍涉及重要事項(xiàng)、重大決策、領(lǐng)導(dǎo)任免、大額資金支付等。單位要結(jié)合自身實(shí)際情況規(guī)范業(yè)務(wù)內(nèi)容，并建立規(guī)范化的授權(quán)審批制度，結(jié)合管理層級(jí)設(shè)置授權(quán)審批權(quán)限，保證議事決策和授權(quán)審批工作的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制主要是對影響單位戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種因素進(jìn)行識(shí)別和分析，單位要明確風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重點(diǎn)防范領(lǐng)域，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)提出針對性的應(yīng)對策略，避免造成經(jīng)濟(jì)損失。

夯實(shí)會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)

首先，構(gòu)建會(huì)計(jì)管理體系。單位要優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，明確財(cái)務(wù)部門的職能和權(quán)力，約束有關(guān)人員的行為。其次，優(yōu)化賬務(wù)處理制度。單位要結(jié)合自身實(shí)際情況設(shè)計(jì)會(huì)計(jì)科目和處置標(biāo)準(zhǔn)，在憑證填制、工作審核、數(shù)據(jù)遞送等環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)規(guī)范化流程，建立資金收支審批制度、財(cái)產(chǎn)清查制度、固定資產(chǎn)盤點(diǎn)制度、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析制度等，定期編制分析報(bào)告。最后，管理會(huì)計(jì)檔案。行政事業(yè)單位要在會(huì)計(jì)檔案保存、查閱、登記等方面建立規(guī)范化的制度，在財(cái)務(wù)報(bào)表中對檔案進(jìn)行號(hào)碼編制，準(zhǔn)確記錄入檔和經(jīng)手人員信息，為會(huì)計(jì)核查工作的開展奠定基礎(chǔ)。

重視信息系統(tǒng)建設(shè)

首先，單位要應(yīng)用信息技術(shù)建立網(wǎng)絡(luò)辦公資源共享平臺(tái)，積極分享和調(diào)用資源，加快內(nèi)部控制信息的傳遞速度，為內(nèi)部控制數(shù)據(jù)的高效處理和科學(xué)利用奠定基礎(chǔ)。其次，單位要加強(qiáng)對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，在各個(gè)部門系統(tǒng)之間建立數(shù)據(jù)傳遞接口，提高數(shù)據(jù)傳遞過程的標(biāo)準(zhǔn)性，及時(shí)將業(yè)務(wù)活動(dòng)開展中形成的數(shù)據(jù)信息反饋給管理人員，從而為各類決策的制定提供依據(jù)。最后，單位要結(jié)合自身實(shí)際情況創(chuàng)新信息系統(tǒng)應(yīng)用模式，提高信息溝通機(jī)制的多樣性和有效性，建立規(guī)范化的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，節(jié)約單位內(nèi)部的信息溝通成本。

業(yè)務(wù)層面優(yōu)化

預(yù)算管理業(yè)務(wù)控制

第一，行政事業(yè)單位要結(jié)合自身實(shí)際情況優(yōu)化預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一員工的思想觀念，建立科學(xué)完善的預(yù)算管理流程，建立決策、執(zhí)行、管理機(jī)構(gòu)，為預(yù)算管理工作的順利開展奠定基礎(chǔ)。第二，行政事業(yè)單位要確定預(yù)算編制工作的方法和原則，堅(jiān)持量入為出的原則，以此平衡收入和支出結(jié)構(gòu)，拓展預(yù)算編制覆蓋范圍，結(jié)合戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)確定預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算指標(biāo)。第三，行政事業(yè)單位要明確預(yù)算管理歸口部門和批復(fù)控制責(zé)任，將決策工作分配給決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，規(guī)范批復(fù)的具體流程。第四，各個(gè)部門要細(xì)化分解預(yù)算指標(biāo)，明確各個(gè)部門的職責(zé)，為職工工作提供指引。第五，在預(yù)算執(zhí)行過程中，行政事業(yè)單位要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況合理分配資金，通過動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制分析預(yù)算指標(biāo)和實(shí)際情況之間的偏差，并制定針對性的調(diào)整措施。

收入支出業(yè)務(wù)控制

在收入管理方面，行政事業(yè)單位要優(yōu)化財(cái)務(wù)管理制度，確定收入管理人員的職責(zé)和權(quán)力，堅(jiān)持不相容崗位相分離原則，對崗位進(jìn)行調(diào)整，由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)有關(guān)費(fèi)用的核算，未獲得批準(zhǔn)不可辦理收款業(yè)務(wù)，避免出現(xiàn)賬外賬問題。同時(shí)，財(cái)務(wù)人員要對銀行賬戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，保證單位所有收入都能夠及時(shí)入賬。單位要嚴(yán)格落實(shí)收支兩條線的有關(guān)規(guī)定，做好票據(jù)臺(tái)賬記錄，規(guī)范票據(jù)保管和領(lǐng)用登記，保證票據(jù)管理工作的規(guī)范性。在支出管理方面，行政事業(yè)單位要落實(shí)資金支出歸口管理制度，確定有關(guān)崗位的工作職責(zé)，通過事前審批、事中監(jiān)管、事后考核規(guī)范支出業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)對票據(jù)的審核和保存，保證單位資金使用的安全性。

政府采購業(yè)務(wù)控制

政府采購主要是結(jié)合行政事業(yè)單位的實(shí)際需求進(jìn)行物資、服務(wù)、工程的采購，對單位的業(yè)務(wù)開展和社會(huì)公信力具有直接影響，因此，單位要提高對采購工作的重視度，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算、規(guī)劃、采購的工作流程，結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，對采購、驗(yàn)收、財(cái)務(wù)等崗位進(jìn)行調(diào)整，制定規(guī)范化的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)合同內(nèi)容對物資的規(guī)格、數(shù)量等進(jìn)行檢驗(yàn)。在采購重要物資時(shí)，還應(yīng)安排技術(shù)、財(cái)務(wù)、管理等部門的職工共同驗(yàn)收，由專人保管相關(guān)手續(xù)。

資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)控制

行政事業(yè)單位要結(jié)合上級(jí)要求管理貨幣資金，結(jié)合自身實(shí)際情況優(yōu)化實(shí)物資產(chǎn)管理。其中，實(shí)物資產(chǎn)包括固定資產(chǎn)和存貨兩種類型，在開展管理工作的過程中，單位要建立科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部資產(chǎn)管理制度，明確資產(chǎn)管理人員的職責(zé)和權(quán)限，要對有關(guān)人員進(jìn)行管理方法和操作技術(shù)培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的資產(chǎn)管理意識(shí)，通過信息系統(tǒng)的應(yīng)用對單位資產(chǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，按照有關(guān)部門的具體要求優(yōu)化資產(chǎn)配置，避免出現(xiàn)閑置或者浪費(fèi)問題。同時(shí)，單位要定期清點(diǎn)和盤查資產(chǎn)，規(guī)范資產(chǎn)處置和審批流程，避免出現(xiàn)資產(chǎn)流失問題。

合同業(yè)務(wù)控制

科學(xué)規(guī)范的合同業(yè)務(wù)管理機(jī)制是維護(hù)單位權(quán)益、防范風(fēng)險(xiǎn)、提高管理效率的重要保障。行政事業(yè)單位要優(yōu)化合同管理制度，建立規(guī)范化的合同管理規(guī)則，設(shè)立專門的合同管理崗位，明確合同編制、審批、履行等工作的具體流程，加強(qiáng)對印章的管理，結(jié)合合同內(nèi)容和階段確定歸口管理部門，最后嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行合同的保管、登記、入檔。

內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)優(yōu)化

行政事業(yè)單位要構(gòu)建起科學(xué)完善的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，結(jié)合自身實(shí)際情況設(shè)立相應(yīng)的崗位，明確有關(guān)人員的職責(zé)權(quán)限，制定科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)目標(biāo)、工作流程、績效指標(biāo)等，確定內(nèi)部控制監(jiān)督工作的歸口部門。通過個(gè)人訪談、證據(jù)檢驗(yàn)、實(shí)地調(diào)研、穿行測試等方法對內(nèi)部控制各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對工作表現(xiàn)較好的部門進(jìn)行表揚(yáng)，對表現(xiàn)較差的部門進(jìn)行批評(píng)，從而激發(fā)各個(gè)部門職工參與內(nèi)部控制工作的積極性。內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)流程主要包括準(zhǔn)備、實(shí)施、整改三個(gè)階段，其中，準(zhǔn)備階段主要是對工作方案、監(jiān)督評(píng)價(jià)范圍、考核指標(biāo)、工作安排等內(nèi)容進(jìn)行合理規(guī)劃；實(shí)施階段主要是根據(jù)指標(biāo)對各個(gè)部門和職工落實(shí)內(nèi)部控制工作的成效進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)合發(fā)現(xiàn)的問題制定有效的內(nèi)部控制機(jī)制調(diào)整措施；整改階段主要是各個(gè)部門按照評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的整改，并對具體情況進(jìn)行抽查。同時(shí)，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)對外部監(jiān)督力量的應(yīng)用，積極配合財(cái)政部門和紀(jì)檢部門的監(jiān)督，結(jié)合外部機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)意見進(jìn)行整改。此外，事業(yè)單位要重視公眾監(jiān)督的作用，安排專門的職工負(fù)責(zé)處理投訴意見，及時(shí)回復(fù)和處理社會(huì)公眾提出的意見，還要對有關(guān)人員的瀆職行為進(jìn)行處理，從而提高單位整體的服務(wù)效率和質(zhì)量。

科學(xué)完善的內(nèi)部控制體系是行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展的有效路徑，是其充分發(fā)揮公共服務(wù)職能的重要保障。單位管理人員要以內(nèi)部控制的五個(gè)要素為基礎(chǔ)，結(jié)合自身實(shí)際情況，從業(yè)務(wù)和管理層面優(yōu)化內(nèi)部控制機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督評(píng)價(jià)，從而提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制水平，創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。