段存國(guó),倪砂,朱小娟,張濤,邵靜,姜廣輝

(1.山東省公共資源交易中心,山東 濟(jì)南 250014;2.東營(yíng)市自然資源和規(guī)劃局東營(yíng)分局,山東 東營(yíng) 257000;3.東營(yíng)市自然資源和規(guī)劃局,山東 東營(yíng) 257091;4.北京師范大學(xué)自然資源學(xué)院,北京 100875)

0 引言

遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”政策與農(nóng)業(yè)設(shè)施化、現(xiàn)代化發(fā)展用地需求之間的矛盾是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興國(guó)家戰(zhàn)略面臨的重要問(wèn)題[1-3]。這也促使從業(yè)人員不得不著眼于耕地以外的林地、草地等用地類(lèi)型發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)行林業(yè)法律法規(guī)并未對(duì)建設(shè)項(xiàng)目以外產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目占用林地的情況進(jìn)行規(guī)定。設(shè)施農(nóng)業(yè)占用林地在林業(yè)資源管理、保護(hù)方面屬于制度盲區(qū)。相比之下,國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室印發(fā)的《關(guān)于生豬養(yǎng)殖使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》卻開(kāi)放宜林地及其他部分林地類(lèi)型用于生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展。結(jié)合當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、土地供應(yīng)機(jī)制、林地占用類(lèi)型等多方面因素可以看出,設(shè)施農(nóng)業(yè)占用林地政策不明確的關(guān)鍵環(huán)節(jié)集中在設(shè)施農(nóng)業(yè)范圍、設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目性質(zhì)、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理方式等內(nèi)容。合理分析、科學(xué)梳理這些內(nèi)容形成的根源并制定應(yīng)對(duì)策略有助于規(guī)范和統(tǒng)一土地用途管制職責(zé)和產(chǎn)業(yè)管理模式,也為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地政策制定提供清晰、準(zhǔn)確的參考。

1 設(shè)施農(nóng)業(yè)的范圍

在改革開(kāi)放以前,對(duì)于耕地、糧食種植的過(guò)度側(cè)重造成農(nóng)業(yè)與林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例嚴(yán)重失調(diào)。針對(duì)這種情況,1981年中共中央、國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家農(nóng)委《關(guān)于積極發(fā)展農(nóng)村多種經(jīng)營(yíng)的報(bào)告》提出“決不放松糧食生產(chǎn),積極開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。大農(nóng)業(yè)體系內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也由此應(yīng)運(yùn)而生。不同于小麥、玉米、水稻等糧食作物的大田耕種模式及風(fēng)媒授粉特征,通過(guò)工程裝備、生物、環(huán)境等技術(shù)改變溫度、濕度、光照等外部環(huán)境條件,對(duì)林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量、數(shù)量提升有顯著效果[4]。因此,林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)中的設(shè)施農(nóng)業(yè)成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要組成部分。但是受“大農(nóng)業(yè)”認(rèn)知及歸口管理模式不足、部門(mén)管理協(xié)調(diào)性差的大環(huán)境影響,相關(guān)部門(mén)對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)范圍界定與變化的認(rèn)知缺少統(tǒng)一性。1985年,國(guó)家統(tǒng)計(jì)局向國(guó)務(wù)院提交的《關(guān)于建立第三產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)的報(bào)告》中將林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)作為農(nóng)業(yè)的組成部分,納入第一產(chǎn)業(yè)范疇。直到2003年,國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)三次產(chǎn)業(yè)劃分調(diào)整時(shí)才將林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)從傳統(tǒng)“大農(nóng)業(yè)”認(rèn)識(shí)中分離出來(lái),成為第一產(chǎn)業(yè)當(dāng)中與農(nóng)業(yè)并行的國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)類(lèi)型。2008年農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》提出設(shè)施農(nóng)業(yè)是綜合工程裝備、生物和環(huán)境等技術(shù),構(gòu)建動(dòng)植物生長(zhǎng)發(fā)育最佳環(huán)境來(lái)實(shí)現(xiàn)動(dòng)植物生產(chǎn)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。然而,該文件卻依然從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度將設(shè)施養(yǎng)殖技術(shù)納入設(shè)施農(nóng)業(yè)范疇,并未建立設(shè)施農(nóng)業(yè)與林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)及其具體產(chǎn)業(yè)的對(duì)應(yīng)關(guān)系。按照當(dāng)時(shí)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》(GB/T 4754-2002)對(duì)行業(yè)的劃分,設(shè)施養(yǎng)殖技術(shù)應(yīng)屬于畜牧業(yè)的次級(jí)類(lèi)型,而非屬于農(nóng)業(yè)范圍。在自然資源領(lǐng)域,2019年修正的《土地管理法》也沿用“大農(nóng)業(yè)”理念,將耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面都作為服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)用地,忽視農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)各自的獨(dú)立性,造成農(nóng)用地類(lèi)型與國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)缺乏一致性和對(duì)應(yīng)性。因此,基于自然資源部門(mén)的管理視角,設(shè)施農(nóng)業(yè)占用林地屬于“大農(nóng)業(yè)”內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的農(nóng)用地類(lèi)型內(nèi)部變化,可以按照現(xiàn)行《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》及各省具體實(shí)施辦法辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地手續(xù)。

從分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的效力上看,按照現(xiàn)行三次產(chǎn)業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)及《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》(GB/T 4754—2017),農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋硎鰬?yīng)為第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)設(shè)施化發(fā)展也屬于對(duì)應(yīng)行業(yè)用地的集約、高效利用。參照《農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 51429—2022),《森林法》中不需要辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)工程設(shè)施可以歸為設(shè)施林業(yè)建筑工程及林業(yè)基礎(chǔ)配套工程[5-7]。因此,林地上可以發(fā)展設(shè)施林業(yè),但不能發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)。由此可以判斷,黑龍江省林業(yè)和草原局下發(fā)的通知對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)占用林地法律政策的解讀,符合《森林法》的相關(guān)規(guī)定。國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室印發(fā)《關(guān)于生豬養(yǎng)殖使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》允許占用林地發(fā)展畜牧業(yè)則超出了林業(yè)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)范圍,也與服務(wù)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)必然聯(lián)系。而按照《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》(GB/T21010-2017)與《土地管理法》“三大類(lèi)”對(duì)應(yīng)關(guān)系,《森林法》列舉的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)工程中的“林業(yè)科研、科普教育設(shè)施”等類(lèi)型屬于建設(shè)用地,應(yīng)當(dāng)由有權(quán)的自然資源部門(mén)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

2 設(shè)施農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目性質(zhì)

《森林法》規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)縣級(jí)以上林業(yè)主管部門(mén)審核同意后,可以辦理占用林地手續(xù)。換言之,假設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目屬于建設(shè)項(xiàng)目,就符合《森林法》《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理規(guī)范》等法律政策的林地占用規(guī)定。在工程建設(shè)領(lǐng)域,農(nóng)業(yè)工程是按照自然屬性劃分的建設(shè)工程類(lèi)型?！掇r(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 51429—2022)把與設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、服務(wù)相關(guān)的管理用房、種質(zhì)庫(kù)、溫室、網(wǎng)室、畜禽圈舍及防疫用房等都定義為農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目方面的建筑工程。同時(shí),按照《土地管理法》對(duì)建設(shè)用地概念的定義,修建農(nóng)業(yè)建筑物、構(gòu)筑物的土地也應(yīng)屬于建設(shè)用地。因此,依據(jù)工程建設(shè)領(lǐng)域的對(duì)農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的劃分標(biāo)準(zhǔn)及建設(shè)用地概念,設(shè)施農(nóng)業(yè)可以以建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)辦理占用林地手續(xù)。但是,這種做法又違背了《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不按照建設(shè)用地管理的要求,以及《土地管理法》“三大類(lèi)”中設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)用地類(lèi)型劃分。

2021年,國(guó)家林業(yè)和草原局印發(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理規(guī)范》在“建設(shè)項(xiàng)目使用林地申請(qǐng)材料部分”對(duì)建設(shè)項(xiàng)目使用林地情況進(jìn)行分類(lèi),但是建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件卻體現(xiàn)了審批類(lèi)型、供地模式、行業(yè)用途等不同口徑。而且,該規(guī)范在“有關(guān)概念釋義”部分又對(duì)建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)別進(jìn)行劃分。除常規(guī)性生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目外,該規(guī)范增加了國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類(lèi)》確定的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。根據(jù)最新《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類(lèi)(2018)》顯示,林木育種和育苗、種子種苗培育活動(dòng)、畜牧良種繁殖活動(dòng)、魚(yú)苗及魚(yú)種場(chǎng)活動(dòng)等都屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。其中,只有林木育種和育苗屬于《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》(GB/T 4754-2017)中“林業(yè)專(zhuān)業(yè)及輔助性活動(dòng)”,可歸于設(shè)施林業(yè)。種子種苗培育活動(dòng)屬于“農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)及輔助性活動(dòng)”,畜牧良種繁殖活動(dòng)、魚(yú)苗及魚(yú)種場(chǎng)活動(dòng)屬于“畜牧專(zhuān)業(yè)及輔助性活動(dòng)”。因此,符合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的設(shè)施農(nóng)業(yè)、設(shè)施畜牧業(yè)可以依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理規(guī)范》申請(qǐng)林地占用。但是相關(guān)手續(xù)辦理同樣也面臨項(xiàng)目用地性質(zhì)與當(dāng)前設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策不一致問(wèn)題。而且與建設(shè)項(xiàng)目占用林地相比,可以占用林地的設(shè)施農(nóng)業(yè)具有范圍有限、動(dòng)態(tài)變化等局限性。同時(shí),通過(guò)梳理《森林法》和《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理規(guī)范》也可以看出,林草領(lǐng)域的法律法規(guī)對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目、設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目缺少科學(xué)合理的劃分標(biāo)準(zhǔn)和判斷依據(jù)。

3 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理模式

新中國(guó)成立以后,我國(guó)逐漸建立了服務(wù)國(guó)家建設(shè)的征收、劃撥的計(jì)劃供地模式。土地供應(yīng)范圍涵蓋經(jīng)濟(jì)、文化及公共事業(yè)等二三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)主要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)等單位負(fù)責(zé)。在國(guó)家建設(shè)發(fā)展模式下,農(nóng)、林、牧、漁業(yè)用地不僅缺少類(lèi)似二三產(chǎn)業(yè)的土地供應(yīng)模式,還是土地征收的主要對(duì)象。在“以糧為綱”的特殊時(shí)期,林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)及其設(shè)施化發(fā)展的空間更是受到嚴(yán)重制約。改革開(kāi)放以后,林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)及其設(shè)施化才從小到大、由簡(jiǎn)單到復(fù)雜地發(fā)展起來(lái)。1984年《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》僅將溫室、塑料大棚用地作為耕地中菜地的特殊類(lèi)型,并未對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地單獨(dú)分類(lèi)。因?qū)儆诟丶s度改變、未發(fā)生地類(lèi)變更,那個(gè)時(shí)期的政府部門(mén)并未制定相應(yīng)的土地管控政策和用地保障措施。隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展,耕地向園地、林地及高端溫室大棚、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖用地轉(zhuǎn)變的規(guī)模不斷擴(kuò)大。為保證糧食安全所需的耕地?cái)?shù)量,1999年,國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》,開(kāi)始要求建造溫室大棚和臨時(shí)性畜牧場(chǎng)、飼養(yǎng)場(chǎng)及塘底未經(jīng)固化的簡(jiǎn)易水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)需向縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)備案,并做好耕地占用補(bǔ)劃、土壤耕作層破壞程度認(rèn)定及恢復(fù)治理工作。至此,設(shè)施農(nóng)業(yè)用地正式作為專(zhuān)門(mén)用于發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的獨(dú)立性事物納入土地管理當(dāng)中。而且,該通知允許利用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以外農(nóng)用地挖塘養(yǎng)魚(yú)和發(fā)展林果業(yè),說(shuō)明可以占用林地、草地等發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)。雖然該通知旨在提高耕地保護(hù)力度,卻并非根據(jù)人口數(shù)量變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等對(duì)糧食安全需求來(lái)確定耕地維持的最低數(shù)量,而是偏重土壤耕作層的資源屬性,忽視耕地的實(shí)際用途和有效糧食供應(yīng)。另外,該通知把造成土壤耕作層破壞的永久性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和配套設(shè)施按照建設(shè)用地進(jìn)行管理的做法,與設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策存在矛盾性。

2001年,國(guó)土資源部采用的《全國(guó)土地分類(lèi)》在其他農(nóng)用地二級(jí)地類(lèi)中增加了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地類(lèi)型,其范圍包括工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地。通過(guò)對(duì)比菜地中的大棚用地可以看出,該分類(lèi)體系的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地屬于造成耕作層破壞的農(nóng)用地類(lèi)型。同時(shí),該分類(lèi)體系把畜禽飼養(yǎng)地、養(yǎng)殖水面、曬谷場(chǎng)用地等作為單獨(dú)的三級(jí)分類(lèi),不在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范疇。直到《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》(GB/T 21010—2007)才將這些地類(lèi)進(jìn)行整合,全部作為設(shè)施農(nóng)用地類(lèi)型。2010年,國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》改變以往備案模式,采取經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)、縣級(jí)審核的兩級(jí)管理模式,并對(duì)附屬設(shè)施用地做出規(guī)模限制及補(bǔ)充耕地要求。雖然設(shè)施用地按照農(nóng)用地管理,但是該通知也規(guī)定,在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè),可按建設(shè)用地辦理相關(guān)手續(xù)。這種做法不僅違反了《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》(GB/T 21010—2007)中設(shè)施農(nóng)用地的農(nóng)用地性質(zhì)劃分,也不符合設(shè)施農(nóng)用地的報(bào)批流程。而且,荒山荒坡是根據(jù)人們從開(kāi)發(fā)利用角度對(duì)自然資源的定義,并不能反映具體的土地利用類(lèi)型。該通知鼓勵(lì)利用荒山荒坡等土地發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè),容易存在設(shè)施農(nóng)業(yè)占用林地的情況,增加資源開(kāi)發(fā)與林業(yè)保護(hù)之間法律政策的沖突性。2014年的《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》刪除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)環(huán)節(jié),改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營(yíng)者簽訂用地協(xié)議,并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將相關(guān)材料報(bào)縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)和農(nóng)業(yè)部門(mén)備案。從政府行為的內(nèi)部性、外部性來(lái)看,經(jīng)營(yíng)者只要簽訂協(xié)議即可開(kāi)展設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向縣級(jí)職能部門(mén)備案屬于政府內(nèi)部行為。2019年的《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》又將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供應(yīng)方式改為由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營(yíng)者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只需定期將匯總材料交至縣級(jí)自然資源部門(mén)。雖然該通知根據(jù)土壤耕作層破壞情況對(duì)不同類(lèi)型設(shè)施農(nóng)業(yè)占用永久基本農(nóng)田的管理措施進(jìn)行區(qū)分,但是《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南(試行)》把直接利用地表耕作層種植的溫室、大棚、地膜等保溫、保濕設(shè)施用地歸為耕地,只把造成耕作層破壞的鄉(xiāng)村道路用地以及種植設(shè)施、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施作為農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。在用地管理層面,未造成土壤耕作層破壞的設(shè)施農(nóng)業(yè)并不需要納入自然資源部門(mén)的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理,只需從產(chǎn)業(yè)角度符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)相關(guān)政策。受自然資源資產(chǎn)保護(hù)修復(fù)職責(zé)影響,該通知不再鼓勵(lì)利用荒山荒坡、灘涂等發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè),但也沒(méi)有明確說(shuō)明設(shè)施農(nóng)業(yè)占用林地、草地要與林業(yè)部門(mén)的法律法規(guī)銜接。而且,該通知依然將設(shè)施農(nóng)業(yè)定性為農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整,與《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》(GB/T 4754—2017)中農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)的劃分存在矛盾性。通過(guò)調(diào)整農(nóng)業(yè)行業(yè)用地建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施,不僅超出農(nóng)業(yè)行業(yè)的用地范圍,也容易違背嚴(yán)格耕地用途管制的有關(guān)政策[8-20]。

4 對(duì)策建議

4.1 規(guī)范設(shè)施產(chǎn)業(yè)類(lèi)型

除自然資源部門(mén)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)外,其他產(chǎn)業(yè)部門(mén)也存在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)分類(lèi)不清的問(wèn)題。2021年,國(guó)家發(fā)展改革委修改的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2019年本)》對(duì)于鼓勵(lì)類(lèi)農(nóng)林業(yè)的劃定范圍突破了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》(GB/T 4754—2017)中農(nóng)業(yè)、林業(yè)范圍,并延伸至畜牧業(yè)、漁業(yè)及制造業(yè)、旅游業(yè)等領(lǐng)域。依據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委的產(chǎn)業(yè)分類(lèi),國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)的《限制用地項(xiàng)目目錄(2012年本)》《禁止用地項(xiàng)目目錄(2012年本)》中的農(nóng)林業(yè)項(xiàng)目所包含普通刨花板、松香生產(chǎn)、膠合板、松脂初加工等,更是與農(nóng)業(yè)、林業(yè)相距甚遠(yuǎn)。因此,加大國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)的跨部門(mén)、跨領(lǐng)域應(yīng)用有助于促進(jìn)部門(mén)之間依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)為基準(zhǔn)建立統(tǒng)一的管理制度。尤其是發(fā)展改革部門(mén)由之前注重二三產(chǎn)業(yè)向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合領(lǐng)域拓展的轉(zhuǎn)變,更需要建立政府層面產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、助推機(jī)制與社會(huì)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)的內(nèi)在聯(lián)系,優(yōu)化政府調(diào)控與市場(chǎng)配置的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上,設(shè)施產(chǎn)業(yè)的分類(lèi)不僅需要去除以往“大農(nóng)業(yè)”認(rèn)知的影響,建立與國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)中“農(nóng)、林、牧、漁業(yè)”門(mén)類(lèi)及次級(jí)分類(lèi)的對(duì)應(yīng)關(guān)系,并以此與有關(guān)管理部門(mén)的扶持政策、管制措施等相銜接。

4.2 定位設(shè)施產(chǎn)業(yè)性質(zhì)

建設(shè)項(xiàng)目一詞最早源于1953年《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》,泛指一切與國(guó)家建設(shè)發(fā)展有關(guān)的國(guó)防、廠礦、交通、水利、市政、文化、經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。不同于直接利用土壤耕作層的種植業(yè),這些項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)需要依托符合行業(yè)特點(diǎn)的建筑物、構(gòu)筑物。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的土地 “征收—?jiǎng)潛堋彼?wù)的各類(lèi)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目也因此被定義為建設(shè)項(xiàng)目。隨著第一產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,即使部分農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)也需要建設(shè)生產(chǎn)設(shè)施、附屬設(shè)施或配套設(shè)施實(shí)現(xiàn)設(shè)施化發(fā)展,“建設(shè)項(xiàng)目”的應(yīng)用范圍也并未因此進(jìn)行擴(kuò)展,成為了通過(guò)有償或劃撥方式獲取土地的二三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的專(zhuān)屬名詞。但是在產(chǎn)業(yè)管理和行業(yè)分類(lèi)領(lǐng)域,項(xiàng)目類(lèi)型劃分主要是依據(jù)其服務(wù)類(lèi)型、社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能進(jìn)行劃分,是否修建建筑設(shè)施并非為確定產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的因素。無(wú)論《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》(GB/T 4754—2017)或修改后的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2019年本)》均沒(méi)有對(duì)其所列舉產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是否為建設(shè)項(xiàng)目做出規(guī)定。因此,建議改變《土地管理法》《森林法》等法律法規(guī)中“建設(shè)項(xiàng)目”為“產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”,以此統(tǒng)一設(shè)施產(chǎn)業(yè)占用各類(lèi)土地的管理口徑。在根據(jù)糧食需求確定耕地安全保護(hù)面積的基礎(chǔ)上,量化設(shè)施產(chǎn)業(yè)在提升和改善人們生活水平方面的總量和建設(shè)規(guī)模,并作為國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容加以細(xì)化和具體,以明確規(guī)劃期內(nèi)設(shè)施產(chǎn)業(yè)占用各類(lèi)用地?cái)?shù)量和布局。相關(guān)設(shè)施占用耕地、園地、林地、草地等的表土(包括耕作層)問(wèn)題,可通過(guò)嚴(yán)格表土剝離、存儲(chǔ)、回填機(jī)制,落實(shí)好土壤資源保護(hù)與再利用。

4.3 優(yōu)化用途管制制度

與臨時(shí)用地審批類(lèi)似,設(shè)施產(chǎn)業(yè)用地的獲取途徑也是通過(guò)與土地產(chǎn)權(quán)主體簽訂用地協(xié)議。自然資源部門(mén)只是從用途管制的角度允許地塊用途變更?！渡址ā芬?guī)定的林業(yè)部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目占用林地辦理建設(shè)用地審批手續(xù),本質(zhì)上是根據(jù)林地資源的種類(lèi)和重要性對(duì)林地變更的做出行政許可。在此情況下,即使通過(guò)修改《森林法》允許設(shè)施產(chǎn)業(yè)占用林地,《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中負(fù)責(zé)備案的自然資源部門(mén)也是特指加掛林草部門(mén)牌子的自然資源部門(mén)。在保留林草部門(mén)的地區(qū),設(shè)施產(chǎn)業(yè)占用林地的主管部門(mén)則應(yīng)當(dāng)是林草部門(mén)。這雖然符合《森林法》賦予的部門(mén)職能,卻違反了機(jī)構(gòu)改革對(duì)自然資源部門(mén)統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)的要求。因此,建議按照機(jī)構(gòu)改革的頂層設(shè)計(jì),通過(guò)修改《森林法》等法律法規(guī)及整合林草部門(mén)林地變更權(quán)限,繼續(xù)深入落實(shí)自然資源部門(mén)用途管制的主體責(zé)任和實(shí)現(xiàn)形式。加掛林草部門(mén)牌子的自然資源部門(mén)也應(yīng)將地類(lèi)管制、變更權(quán)限統(tǒng)一到用途管制處室。林草部門(mén)或自然資源部門(mén)內(nèi)部林草處室則在國(guó)土空間規(guī)劃劃定的范圍內(nèi)開(kāi)展林草、野生動(dòng)植物專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、保護(hù)等管理工作。在政府審批、監(jiān)管方面,國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力的通知》要求原則上實(shí)行事后備案。沒(méi)有明確要求事前備案的情況下,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營(yíng)者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案屬于事后備案。選址不當(dāng)、配套設(shè)施和附屬設(shè)施用地超標(biāo)等涉及空間規(guī)劃、用地管制的公共政策,應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)授權(quán)情況進(jìn)行審查或由縣級(jí)職能部門(mén)依職能審核,不應(yīng)為落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)、行政審批制度等改革任務(wù)而盲目采取備案方式。

5 結(jié)論

隨著土地產(chǎn)權(quán)制度改革及土地有償使用范圍擴(kuò)大、農(nóng)村土地入市推進(jìn),政府層面的用地調(diào)控、管理更多體現(xiàn)了國(guó)土空間規(guī)劃和土地用途管制行政權(quán)力。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于各類(lèi)地類(lèi)的占用應(yīng)在側(cè)重自然資源保護(hù)的基礎(chǔ)上,構(gòu)建更加合理、更加科學(xué)的土地用途管制、變更機(jī)制,消除機(jī)構(gòu)改革以前部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的管理認(rèn)知,實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革從形式整合到權(quán)力整合的有效轉(zhuǎn)變。政府管理體制改革的目的就是為了去繁就簡(jiǎn),改變以往相同權(quán)力、相同事物的管理部門(mén)不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)問(wèn)題。為此,圍繞當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的特殊形勢(shì),應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)機(jī)構(gòu)改革理念、深入推進(jìn)管理體制優(yōu)化,并對(duì)不合理的法律法規(guī)進(jìn)行修改完善,對(duì)減少行政障礙,優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境依然具有重要意義。