段存國,倪砂,朱小娟,張濤,邵靜,姜廣輝

(1.山東省公共資源交易中心,山東 濟南 250014;2.東營市自然資源和規(guī)劃局東營分局,山東 東營 257000;3.東營市自然資源和規(guī)劃局,山東 東營 257091;4.北京師范大學自然資源學院,北京 100875)

0 引言

遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”政策與農(nóng)業(yè)設施化、現(xiàn)代化發(fā)展用地需求之間的矛盾是當前鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略面臨的重要問題[1-3]。這也促使從業(yè)人員不得不著眼于耕地以外的林地、草地等用地類型發(fā)展設施農(nóng)業(yè)。現(xiàn)行林業(yè)法律法規(guī)并未對建設項目以外產(chǎn)業(yè)項目占用林地的情況進行規(guī)定。設施農(nóng)業(yè)占用林地在林業(yè)資源管理、保護方面屬于制度盲區(qū)。相比之下,國家林業(yè)和草原局辦公室印發(fā)的《關于生豬養(yǎng)殖使用林地有關問題的通知》卻開放宜林地及其他部分林地類型用于生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展。結(jié)合當前產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、土地供應機制、林地占用類型等多方面因素可以看出,設施農(nóng)業(yè)占用林地政策不明確的關鍵環(huán)節(jié)集中在設施農(nóng)業(yè)范圍、設施農(nóng)業(yè)項目性質(zhì)、設施農(nóng)業(yè)用地管理方式等內(nèi)容。合理分析、科學梳理這些內(nèi)容形成的根源并制定應對策略有助于規(guī)范和統(tǒng)一土地用途管制職責和產(chǎn)業(yè)管理模式,也為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地政策制定提供清晰、準確的參考。

1 設施農(nóng)業(yè)的范圍

在改革開放以前,對于耕地、糧食種植的過度側(cè)重造成農(nóng)業(yè)與林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例嚴重失調(diào)。針對這種情況,1981年中共中央、國務院轉(zhuǎn)發(fā)國家農(nóng)委《關于積極發(fā)展農(nóng)村多種經(jīng)營的報告》提出“決不放松糧食生產(chǎn),積極開展多種經(jīng)營”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。大農(nóng)業(yè)體系內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也由此應運而生。不同于小麥、玉米、水稻等糧食作物的大田耕種模式及風媒授粉特征,通過工程裝備、生物、環(huán)境等技術(shù)改變溫度、濕度、光照等外部環(huán)境條件,對林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量、數(shù)量提升有顯著效果[4]。因此,林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)中的設施農(nóng)業(yè)成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要組成部分。但是受“大農(nóng)業(yè)”認知及歸口管理模式不足、部門管理協(xié)調(diào)性差的大環(huán)境影響,相關部門對設施農(nóng)業(yè)范圍界定與變化的認知缺少統(tǒng)一性。1985年,國家統(tǒng)計局向國務院提交的《關于建立第三產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計的報告》中將林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)作為農(nóng)業(yè)的組成部分,納入第一產(chǎn)業(yè)范疇。直到2003年,國家統(tǒng)計局對三次產(chǎn)業(yè)劃分調(diào)整時才將林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)從傳統(tǒng)“大農(nóng)業(yè)”認識中分離出來,成為第一產(chǎn)業(yè)當中與農(nóng)業(yè)并行的國民經(jīng)濟行業(yè)類型。2008年農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關于促進設施農(nóng)業(yè)發(fā)展的意見》提出設施農(nóng)業(yè)是綜合工程裝備、生物和環(huán)境等技術(shù),構(gòu)建動植物生長發(fā)育最佳環(huán)境來實現(xiàn)動植物生產(chǎn)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。然而,該文件卻依然從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度將設施養(yǎng)殖技術(shù)納入設施農(nóng)業(yè)范疇,并未建立設施農(nóng)業(yè)與林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)及其具體產(chǎn)業(yè)的對應關系。按照當時《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》(GB/T 4754-2002)對行業(yè)的劃分,設施養(yǎng)殖技術(shù)應屬于畜牧業(yè)的次級類型,而非屬于農(nóng)業(yè)范圍。在自然資源領域,2019年修正的《土地管理法》也沿用“大農(nóng)業(yè)”理念,將耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面都作為服務農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)用地,忽視農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)各自的獨立性,造成農(nóng)用地類型與國民經(jīng)濟行業(yè)分類缺乏一致性和對應性。因此,基于自然資源部門的管理視角,設施農(nóng)業(yè)占用林地屬于“大農(nóng)業(yè)”內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的農(nóng)用地類型內(nèi)部變化,可以按照現(xiàn)行《關于設施農(nóng)業(yè)用地管理有關問題的通知》及各省具體實施辦法辦理設施農(nóng)業(yè)用地手續(xù)。

從分類標準的效力上看,按照現(xiàn)行三次產(chǎn)業(yè)劃分標準及《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》(GB/T 4754—2017),農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整更為嚴謹?shù)谋硎鰬獮榈谝划a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)設施化發(fā)展也屬于對應行業(yè)用地的集約、高效利用。參照《農(nóng)業(yè)建設項目驗收技術(shù)標準》(GB/T 51429—2022),《森林法》中不需要辦理建設用地審批手續(xù)的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務工程設施可以歸為設施林業(yè)建筑工程及林業(yè)基礎配套工程[5-7]。因此,林地上可以發(fā)展設施林業(yè),但不能發(fā)展設施農(nóng)業(yè)。由此可以判斷,黑龍江省林業(yè)和草原局下發(fā)的通知對設施農(nóng)業(yè)占用林地法律政策的解讀,符合《森林法》的相關規(guī)定。國家林業(yè)和草原局辦公室印發(fā)《關于生豬養(yǎng)殖使用林地有關問題的通知》允許占用林地發(fā)展畜牧業(yè)則超出了林業(yè)的國民經(jīng)濟行業(yè)范圍,也與服務林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營無必然聯(lián)系。而按照《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)與《土地管理法》“三大類”對應關系,《森林法》列舉的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務工程中的“林業(yè)科研、科普教育設施”等類型屬于建設用地,應當由有權(quán)的自然資源部門辦理建設用地審批手續(xù)。

2 設施農(nóng)業(yè)的項目性質(zhì)

《森林法》規(guī)定,建設項目經(jīng)縣級以上林業(yè)主管部門審核同意后,可以辦理占用林地手續(xù)。換言之,假設設施農(nóng)業(yè)項目屬于建設項目,就符合《森林法》《建設項目使用林地審核審批管理規(guī)范》等法律政策的林地占用規(guī)定。在工程建設領域,農(nóng)業(yè)工程是按照自然屬性劃分的建設工程類型。《農(nóng)業(yè)建設項目驗收技術(shù)標準》(GB/T 51429—2022)把與設施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、服務相關的管理用房、種質(zhì)庫、溫室、網(wǎng)室、畜禽圈舍及防疫用房等都定義為農(nóng)業(yè)建設項目方面的建筑工程。同時,按照《土地管理法》對建設用地概念的定義,修建農(nóng)業(yè)建筑物、構(gòu)筑物的土地也應屬于建設用地。因此,依據(jù)工程建設領域的對農(nóng)業(yè)建設項目的劃分標準及建設用地概念,設施農(nóng)業(yè)可以以建設項目性質(zhì)辦理占用林地手續(xù)。但是,這種做法又違背了《關于設施農(nóng)業(yè)用地管理有關問題的通知》中設施農(nóng)業(yè)用地不按照建設用地管理的要求,以及《土地管理法》“三大類”中設施農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)用地類型劃分。

2021年,國家林業(yè)和草原局印發(fā)的《建設項目使用林地審核審批管理規(guī)范》在“建設項目使用林地申請材料部分”對建設項目使用林地情況進行分類,但是建設項目批準文件卻體現(xiàn)了審批類型、供地模式、行業(yè)用途等不同口徑。而且,該規(guī)范在“有關概念釋義”部分又對建設項目類別進行劃分。除常規(guī)性生產(chǎn)建設項目外,該規(guī)范增加了國家統(tǒng)計局發(fā)布的《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類》確定的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目。根據(jù)最新《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類(2018)》顯示,林木育種和育苗、種子種苗培育活動、畜牧良種繁殖活動、魚苗及魚種場活動等都屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目。其中,只有林木育種和育苗屬于《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》(GB/T 4754-2017)中“林業(yè)專業(yè)及輔助性活動”,可歸于設施林業(yè)。種子種苗培育活動屬于“農(nóng)業(yè)專業(yè)及輔助性活動”,畜牧良種繁殖活動、魚苗及魚種場活動屬于“畜牧專業(yè)及輔助性活動”。因此,符合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目的設施農(nóng)業(yè)、設施畜牧業(yè)可以依據(jù)《建設項目使用林地審核審批管理規(guī)范》申請林地占用。但是相關手續(xù)辦理同樣也面臨項目用地性質(zhì)與當前設施農(nóng)業(yè)用地政策不一致問題。而且與建設項目占用林地相比,可以占用林地的設施農(nóng)業(yè)具有范圍有限、動態(tài)變化等局限性。同時,通過梳理《森林法》和《建設項目使用林地審核審批管理規(guī)范》也可以看出,林草領域的法律法規(guī)對于建設項目、設施農(nóng)業(yè)項目缺少科學合理的劃分標準和判斷依據(jù)。

3 設施農(nóng)業(yè)用地管理模式

新中國成立以后,我國逐漸建立了服務國家建設的征收、劃撥的計劃供地模式。土地供應范圍涵蓋經(jīng)濟、文化及公共事業(yè)等二三產(chǎn)業(yè)領域。農(nóng)業(yè)主要由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、國營農(nóng)場等單位負責。在國家建設發(fā)展模式下,農(nóng)、林、牧、漁業(yè)用地不僅缺少類似二三產(chǎn)業(yè)的土地供應模式,還是土地征收的主要對象。在“以糧為綱”的特殊時期,林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)及其設施化發(fā)展的空間更是受到嚴重制約。改革開放以后,林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)及其設施化才從小到大、由簡單到復雜地發(fā)展起來。1984年《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》僅將溫室、塑料大棚用地作為耕地中菜地的特殊類型,并未對設施農(nóng)業(yè)用地單獨分類。因?qū)儆诟丶s度改變、未發(fā)生地類變更,那個時期的政府部門并未制定相應的土地管控政策和用地保障措施。隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展,耕地向園地、林地及高端溫室大棚、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖用地轉(zhuǎn)變的規(guī)模不斷擴大。為保證糧食安全所需的耕地數(shù)量,1999年,國土資源部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《關于搞好農(nóng)用地管理促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》,開始要求建造溫室大棚和臨時性畜牧場、飼養(yǎng)場及塘底未經(jīng)固化的簡易水產(chǎn)養(yǎng)殖場需向縣級國土資源部門備案,并做好耕地占用補劃、土壤耕作層破壞程度認定及恢復治理工作。至此,設施農(nóng)業(yè)用地正式作為專門用于發(fā)展設施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的獨立性事物納入土地管理當中。而且,該通知允許利用基本農(nóng)田保護區(qū)以外農(nóng)用地挖塘養(yǎng)魚和發(fā)展林果業(yè),說明可以占用林地、草地等發(fā)展設施農(nóng)業(yè)。雖然該通知旨在提高耕地保護力度,卻并非根據(jù)人口數(shù)量變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等對糧食安全需求來確定耕地維持的最低數(shù)量,而是偏重土壤耕作層的資源屬性,忽視耕地的實際用途和有效糧食供應。另外,該通知把造成土壤耕作層破壞的永久性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施和配套設施按照建設用地進行管理的做法,與設施農(nóng)業(yè)用地政策存在矛盾性。

2001年,國土資源部采用的《全國土地分類》在其他農(nóng)用地二級地類中增加了設施農(nóng)業(yè)用地類型,其范圍包括工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設施用地。通過對比菜地中的大棚用地可以看出,該分類體系的設施農(nóng)業(yè)用地屬于造成耕作層破壞的農(nóng)用地類型。同時,該分類體系把畜禽飼養(yǎng)地、養(yǎng)殖水面、曬谷場用地等作為單獨的三級分類,不在設施農(nóng)業(yè)用地范疇。直到《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010—2007)才將這些地類進行整合,全部作為設施農(nóng)用地類型。2010年,國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)的《關于搞好農(nóng)用地管理促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》改變以往備案模式,采取經(jīng)營者申請、鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報、縣級審核的兩級管理模式,并對附屬設施用地做出規(guī)模限制及補充耕地要求。雖然設施用地按照農(nóng)用地管理,但是該通知也規(guī)定,在土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地范圍內(nèi)發(fā)展設施農(nóng)業(yè),可按建設用地辦理相關手續(xù)。這種做法不僅違反了《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010—2007)中設施農(nóng)用地的農(nóng)用地性質(zhì)劃分,也不符合設施農(nóng)用地的報批流程。而且,荒山荒坡是根據(jù)人們從開發(fā)利用角度對自然資源的定義,并不能反映具體的土地利用類型。該通知鼓勵利用荒山荒坡等土地發(fā)展設施農(nóng)業(yè),容易存在設施農(nóng)業(yè)占用林地的情況,增加資源開發(fā)與林業(yè)保護之間法律政策的沖突性。2014年的《關于進一步支持設施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》刪除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報環(huán)節(jié),改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和經(jīng)營者簽訂用地協(xié)議,并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將相關材料報縣級國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門備案。從政府行為的內(nèi)部性、外部性來看,經(jīng)營者只要簽訂協(xié)議即可開展設施農(nóng)業(yè)建設工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向縣級職能部門備案屬于政府內(nèi)部行為。2019年的《關于設施農(nóng)業(yè)用地管理有關問題的通知》又將設施農(nóng)業(yè)用地供應方式改為由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只需定期將匯總材料交至縣級自然資源部門。雖然該通知根據(jù)土壤耕作層破壞情況對不同類型設施農(nóng)業(yè)占用永久基本農(nóng)田的管理措施進行區(qū)分,但是《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》把直接利用地表耕作層種植的溫室、大棚、地膜等保溫、保濕設施用地歸為耕地,只把造成耕作層破壞的鄉(xiāng)村道路用地以及種植設施、畜禽養(yǎng)殖設施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設施作為農(nóng)業(yè)設施建設用地。在用地管理層面,未造成土壤耕作層破壞的設施農(nóng)業(yè)并不需要納入自然資源部門的設施農(nóng)業(yè)用地管理,只需從產(chǎn)業(yè)角度符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門相關政策。受自然資源資產(chǎn)保護修復職責影響,該通知不再鼓勵利用荒山荒坡、灘涂等發(fā)展設施農(nóng)業(yè),但也沒有明確說明設施農(nóng)業(yè)占用林地、草地要與林業(yè)部門的法律法規(guī)銜接。而且,該通知依然將設施農(nóng)業(yè)定性為農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整,與《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》(GB/T 4754—2017)中農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)的劃分存在矛盾性。通過調(diào)整農(nóng)業(yè)行業(yè)用地建設畜禽養(yǎng)殖設施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設施,不僅超出農(nóng)業(yè)行業(yè)的用地范圍,也容易違背嚴格耕地用途管制的有關政策[8-20]。

4 對策建議

4.1 規(guī)范設施產(chǎn)業(yè)類型

除自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門外,其他產(chǎn)業(yè)部門也存在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、設施農(nóng)業(yè)分類不清的問題。2021年,國家發(fā)展改革委修改的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄(2019年本)》對于鼓勵類農(nóng)林業(yè)的劃定范圍突破了《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》(GB/T 4754—2017)中農(nóng)業(yè)、林業(yè)范圍,并延伸至畜牧業(yè)、漁業(yè)及制造業(yè)、旅游業(yè)等領域。依據(jù)國家發(fā)展改革委的產(chǎn)業(yè)分類,國土資源部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)的《限制用地項目目錄(2012年本)》《禁止用地項目目錄(2012年本)》中的農(nóng)林業(yè)項目所包含普通刨花板、松香生產(chǎn)、膠合板、松脂初加工等,更是與農(nóng)業(yè)、林業(yè)相距甚遠。因此,加大國民經(jīng)濟行業(yè)分類的跨部門、跨領域應用有助于促進部門之間依據(jù)國民經(jīng)濟行業(yè)分類為基準建立統(tǒng)一的管理制度。尤其是發(fā)展改革部門由之前注重二三產(chǎn)業(yè)向社會、經(jīng)濟、生態(tài)綜合領域拓展的轉(zhuǎn)變,更需要建立政府層面產(chǎn)業(yè)引導、助推機制與社會化國民經(jīng)濟行業(yè)分類的內(nèi)在聯(lián)系,優(yōu)化政府調(diào)控與市場配置的關系。在此基礎上,設施產(chǎn)業(yè)的分類不僅需要去除以往“大農(nóng)業(yè)”認知的影響,建立與國民經(jīng)濟行業(yè)分類中“農(nóng)、林、牧、漁業(yè)”門類及次級分類的對應關系,并以此與有關管理部門的扶持政策、管制措施等相銜接。

4.2 定位設施產(chǎn)業(yè)性質(zhì)

建設項目一詞最早源于1953年《關于國家建設征用土地辦法》,泛指一切與國家建設發(fā)展有關的國防、廠礦、交通、水利、市政、文化、經(jīng)濟等產(chǎn)業(yè)項目。不同于直接利用土壤耕作層的種植業(yè),這些項目的運營需要依托符合行業(yè)特點的建筑物、構(gòu)筑物。計劃經(jīng)濟模式下的土地 “征收—劃撥”所服務的各類非農(nóng)產(chǎn)業(yè)項目也因此被定義為建設項目。隨著第一產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,即使部分農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)也需要建設生產(chǎn)設施、附屬設施或配套設施實現(xiàn)設施化發(fā)展,“建設項目”的應用范圍也并未因此進行擴展,成為了通過有償或劃撥方式獲取土地的二三產(chǎn)業(yè)項目的專屬名詞。但是在產(chǎn)業(yè)管理和行業(yè)分類領域,項目類型劃分主要是依據(jù)其服務類型、社會經(jīng)濟功能進行劃分,是否修建建筑設施并非為確定產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的因素。無論《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》(GB/T 4754—2017)或修改后的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄(2019年本)》均沒有對其所列舉產(chǎn)業(yè)項目是否為建設項目做出規(guī)定。因此,建議改變《土地管理法》《森林法》等法律法規(guī)中“建設項目”為“產(chǎn)業(yè)項目”,以此統(tǒng)一設施產(chǎn)業(yè)占用各類土地的管理口徑。在根據(jù)糧食需求確定耕地安全保護面積的基礎上,量化設施產(chǎn)業(yè)在提升和改善人們生活水平方面的總量和建設規(guī)模,并作為國土空間規(guī)劃的內(nèi)容加以細化和具體,以明確規(guī)劃期內(nèi)設施產(chǎn)業(yè)占用各類用地數(shù)量和布局。相關設施占用耕地、園地、林地、草地等的表土(包括耕作層)問題,可通過嚴格表土剝離、存儲、回填機制,落實好土壤資源保護與再利用。

4.3 優(yōu)化用途管制制度

與臨時用地審批類似,設施產(chǎn)業(yè)用地的獲取途徑也是通過與土地產(chǎn)權(quán)主體簽訂用地協(xié)議。自然資源部門只是從用途管制的角度允許地塊用途變更?！渡址ā芬?guī)定的林業(yè)部門對建設項目占用林地辦理建設用地審批手續(xù),本質(zhì)上是根據(jù)林地資源的種類和重要性對林地變更的做出行政許可。在此情況下,即使通過修改《森林法》允許設施產(chǎn)業(yè)占用林地,《關于設施農(nóng)業(yè)用地管理有關問題的通知》中負責備案的自然資源部門也是特指加掛林草部門牌子的自然資源部門。在保留林草部門的地區(qū),設施產(chǎn)業(yè)占用林地的主管部門則應當是林草部門。這雖然符合《森林法》賦予的部門職能,卻違反了機構(gòu)改革對自然資源部門統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責的要求。因此,建議按照機構(gòu)改革的頂層設計,通過修改《森林法》等法律法規(guī)及整合林草部門林地變更權(quán)限,繼續(xù)深入落實自然資源部門用途管制的主體責任和實現(xiàn)形式。加掛林草部門牌子的自然資源部門也應將地類管制、變更權(quán)限統(tǒng)一到用途管制處室。林草部門或自然資源部門內(nèi)部林草處室則在國土空間規(guī)劃劃定的范圍內(nèi)開展林草、野生動植物專項規(guī)劃、保護等管理工作。在政府審批、監(jiān)管方面,國務院《關于深化“證照分離”改革進一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知》要求原則上實行事后備案。沒有明確要求事前備案的情況下,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案屬于事后備案。選址不當、配套設施和附屬設施用地超標等涉及空間規(guī)劃、用地管制的公共政策,應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)授權(quán)情況進行審查或由縣級職能部門依職能審核,不應為落實簡政放權(quán)、行政審批制度等改革任務而盲目采取備案方式。

5 結(jié)論

隨著土地產(chǎn)權(quán)制度改革及土地有償使用范圍擴大、農(nóng)村土地入市推進,政府層面的用地調(diào)控、管理更多體現(xiàn)了國土空間規(guī)劃和土地用途管制行政權(quán)力。社會經(jīng)濟發(fā)展對于各類地類的占用應在側(cè)重自然資源保護的基礎上,構(gòu)建更加合理、更加科學的土地用途管制、變更機制,消除機構(gòu)改革以前部門之間缺乏協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的管理認知,實現(xiàn)機構(gòu)改革從形式整合到權(quán)力整合的有效轉(zhuǎn)變。政府管理體制改革的目的就是為了去繁就簡,改變以往相同權(quán)力、相同事物的管理部門不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)問題。為此,圍繞當前經(jīng)濟下行的特殊形勢,應進一步嚴格落實機構(gòu)改革理念、深入推進管理體制優(yōu)化,并對不合理的法律法規(guī)進行修改完善,對減少行政障礙,優(yōu)化營商環(huán)境依然具有重要意義。