彭洪兵,李曉冬,張鳳成

(國家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

0 引言

海島作為“三生”空間的重要載體,是保護海洋生態(tài)環(huán)境的重要平臺,是捍衛(wèi)國家權(quán)益、保障國防安全的戰(zhàn)略前沿[1],具有重要的生態(tài)價值、資源價值、科研價值和國防戰(zhàn)略價值[2]。以2010年3月正式實施的《中華人民共和國海島保護法》(以下簡稱《海島保護法》)為標志,我國海島管理進入“有法可依”的發(fā)展階段,逐步建立我國現(xiàn)行海島管理基本框架,對于規(guī)范和強化我國海島管理具有里程碑意義?！逗u保護法》規(guī)定“國務(wù)院海洋主管部門負責全國無居民海島保護和開發(fā)利用的管理工作”,首次通過立法明確無居民海島管理部門,推動無居民海島管理配套制度的不斷完善,但法前歷史遺留問題隨之產(chǎn)生且日益凸顯,影響無居民海島的規(guī)范管理,因此有必要加快推進歷史遺留用島問題的研究與處置。目前管理層和學術(shù)界對于歷史遺留用島的定義基本達成共識,即在《海島保護法》實施之前已經(jīng)發(fā)生開發(fā)利用活動,但未有效納入當前合法且正當管理范疇的無居民海島[3],在一定時期內(nèi)也被稱為“法前用島”。

1 我國歷史遺留用島開發(fā)利用和管理現(xiàn)狀

1.1 開發(fā)利用現(xiàn)狀

我國無居民海島數(shù)量約占海島總數(shù)的96%[4]。無居民海島大多遠離大陸,整體開發(fā)利用程度不高,且基礎(chǔ)設(shè)施條件較差。根據(jù)《2017年海島統(tǒng)計調(diào)查公報》,實現(xiàn)電力供應(yīng)和淡水供應(yīng)的無居民海島數(shù)量分別僅占無居民海島總數(shù)的3.2%和1.9%。據(jù)統(tǒng)計,《海島保護法》實施之前全國約有3 000余個歷史遺留用島,開發(fā)利用活動涉及旅游娛樂、農(nóng)牧漁業(yè)、造船、倉儲、采石取土、交通運輸?shù)萚5],部分海島同時存在多種開發(fā)利用類型,還有部分海島屬于特殊用途類型(領(lǐng)?；c、國防用途等)。歷史遺留用島的開發(fā)利用層級一般不高,以漁業(yè)用島和公共服務(wù)用島為主。

1.2 管理現(xiàn)狀

我國海洋主管部門高度重視歷史遺留用島問題,通過制定相關(guān)規(guī)劃、開展專項調(diào)查、建立數(shù)據(jù)填報機制、探索開展試點、開展專題研究等工作,為推動歷史遺留用島依法納入管理奠定工作基礎(chǔ)。

在制定相關(guān)規(guī)劃方面,2012年《全國海島保護規(guī)劃》提出開展海島資源和生態(tài)調(diào)查評估并適時開展海島地名普查和無居民海島使用情況普查等專項調(diào)查,2017年《全國海島保護工作“十三五”規(guī)劃》提出實施歷史遺留用島調(diào)查與管理工程[6],為歷史遺留用島問題的調(diào)查研究提供規(guī)劃依據(jù)。

在開展專項調(diào)查方面,我國于1988—1996年首次開展全國海島資源綜合調(diào)查,2005年開展近海海洋綜合調(diào)查與評價(“908”專項),2009—2012年開展全國海域海島地名普查,2017年開展無居民海島“四要素”(數(shù)量、岸線、開發(fā)利用和植被覆蓋)業(yè)務(wù)化監(jiān)測監(jiān)視及相關(guān)評價,獲取了大量寶貴的海島調(diào)查數(shù)據(jù)和部分歷史遺留用島基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

在建立數(shù)據(jù)填報機制方面,自然資源部于2018年印發(fā)《關(guān)于填報無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀的通知》,2020年印發(fā)《關(guān)于開展無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀補充填報的通知》,2022年印發(fā)《自然資源統(tǒng)計調(diào)查制度》對2019年版進行修訂,建立由省級自然資源(海洋)主管部門填報無居民海島使用及審批出讓情況的機制,基本摸清我國歷史遺留用島的使用及行政審批情況。

在探索開展試點方面,2011年國家海洋局印發(fā)《關(guān)于推進<海島保護法>生效前已用島活動確權(quán)登記工作的意見》,2022年自然資源部印發(fā)《無居民海島歷史遺留問題處置試點工作方案》,雖然試點工作前期進展緩慢且成效不明顯,但已對相關(guān)工作做出部署。

在開展專題研究方面,國家海洋局和自然資源部通過財政預算設(shè)立歷史遺留用島管理相關(guān)業(yè)務(wù)化項目,組織相關(guān)單位針對歷史遺留用島問題的處置原則、分類方案等開展政策研究,并形成初步對策建議。

通過上述工作,我國已積累大量歷史遺留用島的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和調(diào)查成果,但歷史遺留用島問題處置尚處于政策研究階段,與全面推進歷史遺留用島問題處置仍有距離。

2 產(chǎn)生歷史遺留用島問題的根本原因

2.1 管理權(quán)責不清,導致多頭管理、管理效率低下

《海島保護法》實施以前,我國沒有明確規(guī)定無居民海島的部門管理職責。由于法定管理權(quán)責不清,我國無居民海島管理呈現(xiàn)“政出多門”的多頭管理局面,管理效率低下,最終導致產(chǎn)生歷史遺留用島以及海島資源受損、生態(tài)環(huán)境破壞等問題。無居民海島開發(fā)利用涉及國土、海洋、林業(yè)、能源、交通、海事、發(fā)改等眾多領(lǐng)域,地方管理部門依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國森林法》等法律法規(guī)開展用島活動行政審批,導致用島權(quán)屬復雜多樣,同時存在土地證、林權(quán)證、房產(chǎn)證、海域使用權(quán)證等產(chǎn)權(quán)證,行政批文以及租賃、承包合同(協(xié)議),甚至有無居民海島的開發(fā)利用未辦理任何手續(xù)。

2003年國家海洋局聯(lián)合有關(guān)部門出臺《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》,其作為我國首個無居民海島管理制度,強調(diào)無居民海島的國有屬性,規(guī)定單位和個人利用無居民海島應(yīng)當向縣級以上海洋行政主管部門提出申請。但受制于層級較低以及無上位法支撐,地方政府并未嚴格執(zhí)行該項制度,在實際管理中存在職能交叉、政策“打架”等問題,造成超權(quán)審批、違法審批、無審批等審批亂象[7]。有些地方將海島納入土地或林地管理,為用島者發(fā)放土地證或林權(quán)證,并允許將海島作為土地進行出讓;有些地方的村集體將海島視為集體所有,擅自對外承包或租賃;有些海島成為用島主體的“私有領(lǐng)地”[8]被私自占用。

2.2 發(fā)展方式粗放,忽視無居民海島的生態(tài)價值

無居民海島生態(tài)環(huán)境脆弱,極易遭到損害,自我調(diào)節(jié)和恢復能力很差[9],這也是《海島保護法》將無居民海島生態(tài)保護作為首要價值取向的原因所在。在《海島保護法》實施前,GDP被視為地方發(fā)展水平的主要衡量標準,加之社會公眾普遍對無居民海島生態(tài)屬性和價值的認識不足,沿海地方政府不顧海島資源環(huán)境條件,盲目通過招商引資吸引項目和資金“上島”;由于缺少規(guī)劃論證、項目品質(zhì)低、忽視生態(tài)保護修復以及生態(tài)賠償不到位,在海島上開采取石、隨意改變海島海岸線、填海連島、建造海岸工程和挖砂、隨意排放“三廢”以及濫捕濫獵等粗放用島活動時有發(fā)生,致使海島生態(tài)破壞、環(huán)境污染和資源無償使用。

2.3 監(jiān)管不到位,法律執(zhí)行大打折扣

《海島保護法》實施前,國家雖然沒有針對無居民海島管理專門立法,但從法理上看,我國多部相關(guān)法律都能適用于海島,如《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》可從不同角度約束海島開發(fā)利用和保護[10]。然而由于管理理念不統(tǒng)一、重審批輕監(jiān)管,加之無居民海島通常遠離大陸,地方政府監(jiān)管難度大且監(jiān)管效率不高,對于海島開發(fā)建設(shè)和運營等事中、事后監(jiān)管不到位,造成相關(guān)法律執(zhí)行不到位,在一定程度上“縱容”部分歷史遺留用島的產(chǎn)生,加劇海島資源環(huán)境破壞。

3 推動歷史遺留用島依法納入管理的制約因素

《海島保護法》的實施對于強化我國無居民海島管理具有重要意義,但《海島保護法》并沒有對解決歷史遺留用島問題提出明確舉措。受制于慣性影響,推進歷史遺留用島問題處置仍面臨制約因素。

3.1 缺少法律依據(jù),未建立部門協(xié)調(diào)機制

《海島保護法》未就歷史遺留用島問題處置提供法律依據(jù),由于缺少明確的法律依據(jù),歷史遺留用島問題處置及相關(guān)制度尚處于研究論證階段。鑒于歷史遺留用島的國有屬性,在國家政策導向不明確的情況下,地方政府顧慮較多,處于謹慎觀望狀態(tài)。此外,歷史遺留用島問題處置涉及眾多部門,制定相關(guān)制度的前提是各部門達成一致意見,由于缺少部門協(xié)調(diào)機制,各部門出于部門職責和部門利益,協(xié)調(diào)難度較大且周期較長。

3.2 基礎(chǔ)信息更新滯后,數(shù)據(jù)共享不充分

雖然我國通過全國海島資源綜合調(diào)查、“908”專項、海島航空監(jiān)視監(jiān)測、無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀填報、海域海島地名普查等工作積累了大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),為推動歷史遺留用島問題處置提供較有力的支撐。但現(xiàn)有無居民海島基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以地理空間信息為主,海島資源狀況、生態(tài)環(huán)境條件等方面的數(shù)據(jù)較零散,制約海島資源、生態(tài)、環(huán)境的綜合評估工作[11],對歷史遺留用島問題處置管理決策的支撐不足。此外,數(shù)據(jù)動態(tài)更新機制尚不完善,部分數(shù)據(jù)信息更新滯后,如在實際海島管理工作中發(fā)現(xiàn)海島名錄中存在信息遺漏、錯錄和老舊等問題。

3.3 尚未完成全國試點工作

解決歷史遺留用島問題必須遵循分類施策、穩(wěn)步推進的原則,開展試點工作不可或缺。通過試點可以驗證處置政策的可行性和合理性,避免產(chǎn)生新問題。在海洋主管部門的重視和組織下,相關(guān)單位開展相關(guān)專題研究,并形成初步處置對策,但尚沒有完成全國范圍的試點工作。因此,現(xiàn)有研究對策的科學性、合理性以及可操作性有待進一步驗證。

4 對策建議

推進歷史遺留用島依法納入管理需堅持問題導向和目標導向,多措并舉,從制度層面保證“有法可依”,從技術(shù)層面保證“切實可行”。同時,解決歷史遺留用島問題不是最終目的,應(yīng)以其為契機,從監(jiān)管層面加強監(jiān)督執(zhí)法,進一步規(guī)范無居民海島管理。

4.1 制度層面:修訂《海島保護法》,建立無居民海島“集中統(tǒng)一管理+部門協(xié)調(diào)機制”管理模式

《海島保護法》已實施10余年,在規(guī)范海島管理方面發(fā)揮巨大作用,但隨著自然資源管理新形勢和新要求的變化,部分學者從不同角度呼吁修訂《海島保護法》[12-14]。可以修訂《海島保護法》為契機,通過立法進一步明確解決歷史遺留用島問題的方法。重點解決3個方面的問題:①建立“集中統(tǒng)一管理+部門協(xié)調(diào)機制”管理模式,建立多部門高效聯(lián)動的無居民海島管理協(xié)調(diào)或會商機制,在遇到歷史遺留用島等無居民海島管理難題時,由海洋主管部門牽頭相關(guān)部門共同研究處置對策;②根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導小組《海域、無居民海島有償使用的意見》,結(jié)合嚴管嚴控無居民海島的管理新要求,健全有償使用制度,明確無居民海島使用權(quán)的“合法”身份,為歷史遺留用島問題處置過程中的無居民海島使用權(quán)招標、拍賣、掛牌等流轉(zhuǎn)提供法律依據(jù);③建立無居民海島生態(tài)保護補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,將生態(tài)價值納入無居民海島使用評估價格,顯著提高用島生態(tài)門檻,用價格杠桿倒逼用島主體加大生態(tài)保護修復投入。

4.2 技術(shù)層面:實質(zhì)性開展歷史遺留用島納入管理試點工作,明確歷史遺留用島管理政策

制定并出臺歷史遺留用島問題處置工作方案,選擇有代表性的沿海地區(qū)開展歷史遺留用島問題處置試點工作,通過試點全面、準確掌握歷史遺留用島的現(xiàn)狀信息和問題清單,針對用島活動開展生態(tài)評估,制定初步處置方案。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,海洋主管部門牽頭相關(guān)部門共同商討推動歷史遺留用島依法納入管理的政策,聯(lián)合地方共同推動歷史遺留用島問題處置工作。在處置過程中體現(xiàn)依法依規(guī)、分類處置原則,根據(jù)有用島手續(xù)、無用島手續(xù)但有其他有效手續(xù)、無手續(xù)但有部門項目建設(shè)手續(xù)、無手續(xù)等不同權(quán)屬類型,一類一策。

4.3 監(jiān)管層面:依托現(xiàn)有信息系統(tǒng)建立動態(tài)監(jiān)管模塊,優(yōu)化無居民海島開發(fā)利用審批和用途管制制度

實踐證明,缺乏有效監(jiān)管是產(chǎn)生歷史遺留用島的重要原因之一。應(yīng)進一步完善無居民海島用途管制制度,加強常態(tài)化監(jiān)管。目前自然資源部正在牽頭建立國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng),可將無居民海島用途管制監(jiān)管子系統(tǒng)嵌入國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng),實現(xiàn)部地四級系統(tǒng)互聯(lián)互通,建立“無居民海島用途管制監(jiān)管系統(tǒng)+海洋督察+地方常態(tài)化監(jiān)管”的綜合監(jiān)管和預警體系,防止出現(xiàn)新問題。與此同時,通過歷史遺留用島問題處置,根據(jù)不同用島類型,制定差異化審批流程,適當簡化開發(fā)利用具體方案、論證報告等審批手續(xù),提高用島審批效率,在保護無居民海島生態(tài)的同時,體現(xiàn)海島資源對社會經(jīng)濟發(fā)展的要素保障作用。探索由行政審批為主向經(jīng)濟手段干預為主的審批流程,但優(yōu)化審批流程不等于減弱監(jiān)管,要同步加強事中、事后監(jiān)管,強化執(zhí)法監(jiān)察,嚴肅處理各類違法用島行為。此外,進一步完善無居民海島管理標準體系建設(shè),為相關(guān)監(jiān)管提供管理技術(shù)支撐。