耿 浩

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限責任公司 廣東 廣州 510290

1 引言

廣東省作為改革開放的前沿地區(qū)，在三十多年的快速城鎮(zhèn)化過程中不斷完善以控規(guī)為核心的規(guī)劃許可制度，形成了較為完善的依法規(guī)劃、依法許可的規(guī)劃管理秩序。目前，廣東面臨控規(guī)管理及編制體系與當下城市發(fā)展的客觀需求不適應的突出矛盾，為做好國家詳細規(guī)劃管理要求出臺前的過渡期工作，廣東自然資源廳印發(fā)了《廣東省自然資源廳印發(fā)關于加強和改進控制性詳細規(guī)劃管理若干指導意見（暫行）的通知》（粵自然資發(fā)〔2021〕3號），要求各地結合自身控規(guī)管理實際制定本市實施細則。本文以“提高茂名市控規(guī)管理效能促進功能布局正向優(yōu)化”為中心，梳理了廣東省控制性詳細規(guī)劃運行的現(xiàn)實難題，在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下，結合茂名控規(guī)管理實際，探討茂名市控規(guī)實施細則制定要點，以期為廣東省控規(guī)管理改革提供新思路。

2 廣東省控制性詳細規(guī)劃管理體系面臨現(xiàn)實困境

2.1 控制性詳細規(guī)劃管控內容過于全面和剛性，與開發(fā)需求脫節(jié)

傳統(tǒng)控規(guī)的編制內容包括精細全面的專項內容控制和地塊建設控制，對經(jīng)營性用地和公益性用地管控一視同仁[1]，未區(qū)分控制，在土地出讓前、出讓后不同階段無差別管控，導致公益性設施落地難、經(jīng)營性用地供求不匹配，與后續(xù)開發(fā)需求脫節(jié)。

2.2 編審程序嚴格且審批周期長導致時效性差

圖1 當前控規(guī)審批流程示意圖

控規(guī)編制調整周期長，導致控規(guī)管理時效性差。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，控規(guī)必須由市縣級以上人民政府審批。根據(jù)《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》，對控規(guī)確定的建設用地性質、建設用地使用強度和公共配套設施的規(guī)劃要求進行調整的，需要由原組織編制控制性詳細規(guī)劃的城市規(guī)劃行政主管部門或鎮(zhèn)人民政府提出建議，并經(jīng)縣（市）城市規(guī)劃委員會審議通過報原批準的人民政府同意。按照現(xiàn)有控規(guī)編審流程，控規(guī)編制和修改平均周期需要1-2年左右的時間，不能適應市場的不確定性。

2.3 管理審批力量有限，信息化建設和管理相對滯后

廣東多數(shù)城市未能建立統(tǒng)一的控規(guī)管理平臺。隨著控規(guī)管理不斷完善，控規(guī)技術審查工作成倍增長，難度和復雜程度日益增加，同時控規(guī)信息化建設和管理相對滯后，增加自然資源主部門日常管理難度和廉政風險。

3 粵港澳大灣區(qū)城市控規(guī)改革實踐經(jīng)驗

3.1 佛山探索控規(guī)分層編制、分級管理的動態(tài)編制制度

（1）分層編制，建立控規(guī)動態(tài)編制制度

佛山針對原控規(guī)事前編制、全覆蓋、靜態(tài)藍圖式導致的問題，將控規(guī)分為單元控規(guī)和地塊控規(guī)兩個層次[2]。單元控規(guī)作為多規(guī)合一的技術協(xié)調平臺，制定城市的發(fā)展底線和公共利益等剛性要求，實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設用地全覆蓋。地塊控規(guī)在不降低控規(guī)強制性管控內容的前提下，根據(jù)項目實際需求制定建設地塊的各項控制指標和管理要求。

（2）分級管理，保障規(guī)劃的嚴肅性和靈活性

佛山針對自身“強鎮(zhèn)弱市”的管理實際，建立“市政府-區(qū)政府”兩級統(tǒng)籌管理主體體制。以市政府為統(tǒng)籌主體，市自然資源主管部門組織編制單元控規(guī)和特定地區(qū)地塊開發(fā)細則，并統(tǒng)一由市政府審批；以區(qū)政府為實施主體，區(qū)自然資源主管部門組織編制一般地區(qū)地塊細則，并由區(qū)政府自行審批。既從上向下保障了控規(guī)實施的底線，又給予了各區(qū)政府根據(jù)自身發(fā)展需要實施控規(guī)的靈活性。

3.2 東莞探索建立控規(guī)調整分類管理機制

（1）保障底線：分類管理控規(guī)內容，明確調整的“負面清單”

東莞確定了“公共優(yōu)先、促進實施”的總體原則，將控規(guī)內容劃分為一類管控內容、二類管控內容和指導性內容進行分類管理，以規(guī)劃修改涉及管控等級及具體情形界定調整級別。同時堅守底線思維，明確不予調整的負面情形清單，一方面保障控規(guī)調整合法依規(guī)，另一方面打消市場不合理的預期，有效捍衛(wèi)發(fā)展底線[3]。

（2）強化導向：保護生態(tài)環(huán)境、完善公共配套及支持產業(yè)發(fā)展

東莞控規(guī)局部調整遵循了“保障公益設施、支持產業(yè)發(fā)展、平衡建設總量”的原則。對公共服務設施建設落地加強支撐，增加公共服務設施用地及調整公共服務設施布局，按照控制性詳細規(guī)劃局部調整執(zhí)行，縮短公服類項目落地建設時限。加強對產業(yè)發(fā)展支撐，工業(yè)控制線內的工業(yè)、倉儲等產業(yè)用地增容也按照控制性詳細規(guī)劃局部調整執(zhí)行。

（3）高效審批：不同修改情況調整對應的審批流程適當簡化整合，提高審批效率

結合控規(guī)內容分類，將控規(guī)調整劃分為重大調整、一般修改、局部調整三類，并實施差異化的審批流程。在符合上位規(guī)劃和技術標準的前提下，局部調整無需進行必要性論證和規(guī)委會審議程序，審批時間可縮短至一個月內；一般修改可同時進行控規(guī)調整必要性論證和編制控規(guī)調整草案程序，審批時間可縮短至三個月內。同時結合實際情況和地方需求，適度進行事權下放。其中，局部調整由市政府授權市自然資源主管部門（功能區(qū)管委會）審批；特定地區(qū)的控規(guī)修改草案和必要性論證報告審查職能下放至功能區(qū)自然資源主管部門[4]。

4 茂名市控制性詳細規(guī)劃管理實施細則制定要點

根據(jù)《廣東省自然資源廳印發(fā)關于加強和改進控制性詳細規(guī)劃管理若干指導意見（暫行）的通知》（粵自然資發(fā)〔2021〕3號），指導意見嚴守保障公共利益的底線思維，以提升控規(guī)修改審批工作效率為突破口，聚焦改進控規(guī)編制方法、優(yōu)化控規(guī)動態(tài)維護、提升控規(guī)審批效率、強化控規(guī)管理四個方面明確工作重點。結合茂名控規(guī)管理實際，本次控規(guī)實施細則制定主要圍繞分層管控、規(guī)范調整、優(yōu)化審批、廉政防范四個層面的核心任務開展工作。

4.1 分層級明確管控要求

構建以控規(guī)單元為主體的編制、管理、調整機制。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內結合行政管理界線、自然地理界限、城鎮(zhèn)功能完整性等劃分用地面積合理、相對穩(wěn)定的控規(guī)單元。控規(guī)的編制主要根據(jù)國土空間總體規(guī)劃的要求，確定單元主導功能、總建筑面積及住宅建筑面積、公共服務配套設施、道路交通等市政基礎設施和空間環(huán)境等控制要求，將發(fā)展底線與公共利益落實至空間，指導地塊開發(fā)細則編制。在滿足生活圈設施服務半徑要求的基礎上，地塊的總建筑面積、容積率、綠地面積、公共服務配套設施、市政基礎設施等規(guī)劃指標可在控規(guī)單元內進行綜合平衡。

4.2 規(guī)范實施局部調整和技術修正

規(guī)范制定控規(guī)局部調整、技術修正情形，降低控規(guī)修改的程序門檻，提升控規(guī)修改審批工作效率。列入控規(guī)局部調整情形的，原則上應限定在：經(jīng)營性用地調整為公益性用地，公益性用地之間性質調整（對社會民生影響較大的鄰避型、厭惡型設施除外，下同），工業(yè)、物流倉儲用地之間性質調整，同一控規(guī)單元內公益性用地位置調整或置換，以及適當調整公益性用地使用強度，適當提高工業(yè)、物流倉儲用地使用強度等情形。列入控規(guī)技術修正情形的，原則上應限定在：因地形圖、土地權屬、建設現(xiàn)狀等信息錯漏需要更正，以及因道路交通、市政、水利等工程實施需對藍線（總量不減少）、綠線（總量不減少）等規(guī)劃控制線或地塊邊界進行微調等情形。

4.3 優(yōu)化控規(guī)審批流程

適當下放審批權，適當采用更為簡潔的審批程序?？匾?guī)的局部調整，可經(jīng)市縣自然資源主管部門審查同意后，報原審批機關或其委托機關審批?？匾?guī)的技術修正，可由市縣自然資源主管部門審批。

4.4 有效防范廉政風險

提前預判主要廉政風險點，落實防控措施?！稄V東省自然資源廳關于加強控制性詳細規(guī)劃管理廉政風險防范的通知》就詳規(guī)單元劃分、局部調整和技術修正情形及調整次數(shù)、局部調整及技術修正必要程序等方面明確了廉政風險點，并提供相應防控措施及建議。結合茂名實際，提前界定不得列入局部調整和技術修正情形的情形，并明確同一控規(guī)單元內的近期歷次局部調整情況應在每次局部調整報告中匯總整理并上報規(guī)委會審議。

5 茂名控規(guī)實施細則制定實踐

5.1 分層編制，理清控規(guī)編制層級

（1）建立分層管控制度

茂名采用分層管控模式，以控規(guī)單元和地塊兩個層級進行編制?？匾?guī)單元作為國土空間總體規(guī)劃傳導的基本單元和地塊開發(fā)細則編制、調整的依據(jù)，確定單元主導功能、總建筑面積及住宅建筑面積、人口規(guī)模、公共服務配套設施、道路交通等市政基礎設施和空間環(huán)境等控制要求；地塊開發(fā)細則指導具體地塊開發(fā)建設，依據(jù)控規(guī)單元的管控要求，確定地塊的土地使用性質、用地兼容性、建設用地面積、容積率等內容。

（2）明確單元劃定原則

為防止控規(guī)單元劃分過大，出現(xiàn)以“在控規(guī)單元內進行綜合平衡”為由，隨意調整容積率、綠地面積、公共服務配套設施等關鍵指標，提出單元面積劃定要求，對于以居住、商業(yè)、公共服務等功能為主的生活區(qū)，建成區(qū)單元面積以0.3-1平方公里為宜，新區(qū)單元面積以1-3平方公里為宜；對于以物流倉儲、工業(yè)用地為主導的產業(yè)區(qū)，單元面積以3-6平方公里為宜。

5.2 強化公共優(yōu)先和產業(yè)支撐導向，創(chuàng)新控制性詳細規(guī)劃局部調整和技術修正情形

5.2.1 優(yōu)先保障并支持各類公共設施、基礎設施落地

突出對公益設施建設的支持，新增公益性設施用地及優(yōu)化公益性設施布局、公益性設施用地容積率調整，均按控規(guī)局部調整執(zhí)行，加快公益性項目落地建設。

5.2.2 提高產業(yè)用地集約節(jié)約利用水平

強化對產業(yè)發(fā)展的支持，茂名市工業(yè)控制線內的工業(yè)、倉儲用地容積率調整不超過3.0和線外不超過2.5的調整、新型產業(yè)用地容積率不超過4.0的調整、工業(yè)用地和倉儲用地之間相互調整、非公益性用地調整為工業(yè)倉儲用地等情形，執(zhí)行控規(guī)局部調整程序，大幅降低企業(yè)增資擴產需要進行規(guī)劃調整的時間成本和資金成本。

5.2.3 促進公共設施、基礎設施與經(jīng)營性用地的同步實施

公益性用地位置的置換、地塊邊界的微調、附設設施位置調整、道路線形和豎向調整等情形，按照控規(guī)局部調整執(zhí)行，促進公共設施與經(jīng)營性用地同步落地。

5.3 嚴守底線，明確調整“負面清單”

明確不予調整的“負面清單”。對于突破強制性標準要求、涉及控規(guī)單元主導功能及建設總量調整、涉及各類紅線等強制性內容、涉及降低設施服務水平、涉及社會民生影響較大的鄰避型設施調整、涉及公益性用地調整為非公益性用地等七類情形，明確不得執(zhí)行局部調整、技術修正簡易程序，必須嚴格執(zhí)行修編程序。

5.4 分級調整，依據(jù)控規(guī)調整內容，制定差異化審批管理流程

5.4.1 針對修編、局部調整實施差異化審批

控規(guī)修編主要針對控規(guī)單元。修編程序落實相關法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)定的審批程序，包括修編必要性性論證、市政府同意啟動修編、組織編制、草案審查、專家評審、規(guī)委會審議、市政府審批、入庫備案等環(huán)節(jié)。

局部調整包括單元控規(guī)局部調整和地塊控規(guī)局部調整[4]。相比控規(guī)修編程序，局部調整減少了調整必要性論證程序，并可根據(jù)具體情況減少規(guī)委會審議環(huán)節(jié)，大大節(jié)省了審批時間。

5.4.2 探索審批權適當下放，加快技術修正審批程序

探索技術修正審批權下放。將技術修正審批下放至市自然資源主管部門，并強化技術審查。技術修正程序包括提出建議、編制修正方案、方案審查和征求意見、市自然資源主管部門審批、入庫備案等環(huán)節(jié)。

5.5 加強信息化管理，落實人工留痕制度

加強規(guī)劃管理信息化建設。統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式，完善入庫標準體系，建立全市統(tǒng)一的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)。形成成熟的管理辦法，構建平臺及時反饋和動態(tài)更新機制。構建信息預留接口，做好與正在建設的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)、工程建設項目審批管理系統(tǒng)的銜接。

落實人工留痕制度?？匾?guī)修改成果納入信息化系統(tǒng)，并建立控規(guī)局部調整和技術修正臺賬，形成人工留痕，避免局部頻繁調整，積累產生負面影響。

5.6 探索第三方審查制度

自然資源主管部門可委托具有相應資質的技術機構進行第三方技術審查。探索建立第三方審查機制，分階段明確審查內容要點。其中，必要性審查階段對規(guī)劃修改、調整的必要性進行審查；草案審查階段對規(guī)劃草案是否落實上層次規(guī)劃要求和規(guī)劃草案是否符合國家、省、市相關標準和規(guī)范要求進行審查；批前成果審查階段對成果內容審查、各方意見落實情況、歷次調整報告、數(shù)據(jù)庫進行審查。第三方技術審查機構對其審查結論依法承擔響應的法律責任，由市自然資源主管部門建立第三方技術審查機構誠信名單。

5.7 建立符合地方需求的技術標準體系

加強技術標準體系建設。在控規(guī)實施細則基礎上，組織制訂《茂名市控制性詳細規(guī)劃編制成果技術導則》、《茂名市國土空間規(guī)劃管理技術規(guī)定》、《茂名市留白用地負面清單》、《茂名市控制性詳細規(guī)劃入庫和維護辦法》、《茂名市控制性詳細規(guī)劃第三方技術審查工作辦法》等管理和技術標準，形成以實施細則和技術導則為核心的“2+X”標準體系，支撐控規(guī)管理全流程工作。

6 結語

廣東省在過渡期引導各地市制定的控規(guī)實施細則，是在國土空間規(guī)劃背景下國家詳細規(guī)劃管理要求出臺前的先行探索。目前廣東省已啟動城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內詳細規(guī)劃評估工作，以“詳細規(guī)劃單元”為抓手，科學劃分詳細單元，并出臺詳細規(guī)劃單元劃定指南、詳細規(guī)劃編制指南等控規(guī)改革的相關技術管理文件，將進一步推動包括茂名在內的廣東各地市實現(xiàn)控規(guī)的有效管理和實施。