陳玉宇

韶關(guān)市曲江區(qū)規(guī)劃技術(shù)中心 廣東 韶關(guān) 512100

中國經(jīng)歷了飛速發(fā)展的四十幾年，社會(huì)的發(fā)展、人口的增加推動(dòng)了城鎮(zhèn)的迅速蔓延，在極大地提升了人民生活水平與國家和城市競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)也帶來了城市攤大餅式發(fā)展、建設(shè)用地不節(jié)約集約、土地開發(fā)利用不充分、低效閑置土地較多等現(xiàn)實(shí)問題?；诂F(xiàn)實(shí)困境，廣東提出推進(jìn)“三舊”改造 促進(jìn)節(jié)約集約用地，推進(jìn)存量開發(fā)、拓展建設(shè)空間、保障發(fā)展用地。隨著大部制改革以及國土空間規(guī)劃的推進(jìn)，土地節(jié)約集約利用成為了事關(guān)生態(tài)文明戰(zhàn)略有效實(shí)施和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要工作[1]。

廣東省，作為改革開放的先行地，其在存量建設(shè)用地挖潛、低效用地改造等各個(gè)方面皆走在全國前列。“三舊改造”就是十分具有代表性的政策措施[2]。2019年12月6日韶關(guān)市自然資源局印發(fā)《韶關(guān)市推進(jìn)“三舊”改造三年行動(dòng)方案（2010-2021年）》，進(jìn)一步健全“三舊”改造體制機(jī)制。近年來，隨著新一輪國土空間規(guī)劃的獲批，低效存量建設(shè)用地的挖潛又成為了新一輪城市更新時(shí)代的重要著力點(diǎn)[3]。本文以韶關(guān)市曲江區(qū)馬壩鎮(zhèn)矮石路片區(qū)“三舊”改造單元為例進(jìn)行研究，為廣東省乃至其他地區(qū)提出相關(guān)優(yōu)化建議。

1 項(xiàng)目情況

1.1 規(guī)劃現(xiàn)狀

韶關(guān)市曲江區(qū)馬壩鎮(zhèn)矮石路片區(qū)“三舊”改造單元項(xiàng)目周邊地塊建設(shè)已相對(duì)成熟，但項(xiàng)目與周邊區(qū)域呈現(xiàn)城鄉(xiāng)割裂狀態(tài)。項(xiàng)目作為曲江城市服務(wù)副中心的重要節(jié)點(diǎn)，更新改造將引入生態(tài)休閑娛樂功能，完善相應(yīng)公服配套設(shè)施，強(qiáng)化區(qū)級(jí)服務(wù)職能，加快促進(jìn)曲江區(qū)城鄉(xiāng)融合進(jìn)程（圖1）。

圖1 中心城區(qū)功能片區(qū)布局圖

1.2 改造必要性分析

盤活利用城鎮(zhèn)低效用地，賦能曲江區(qū)高質(zhì)高效發(fā)展，進(jìn)一步落實(shí)國家、省、市高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略部署，以“三舊”改造推進(jìn)低效用地再開發(fā)；全面提升片區(qū)整體形象，打造韶關(guān)城南門戶“新名片”；強(qiáng)化生活居住功能，補(bǔ)齊社區(qū)生活公共服務(wù)配套短板，需落實(shí)上位規(guī)劃對(duì)城南片區(qū)的發(fā)展要求；加快推進(jìn)城南片區(qū)主次干路網(wǎng)體系建設(shè)，提升區(qū)域道路交通水平；推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，改善人居環(huán)境品質(zhì)，以三舊改造推動(dòng)矮石路片區(qū)城市風(fēng)貌提升，優(yōu)化現(xiàn)有村居、商業(yè)及住宅混雜的格局，高質(zhì)量促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。

1.3 改造成效

該項(xiàng)目在正確的把握了區(qū)位條件的前提下，對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)土地綜合開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)了資源利用與城市活力最大化，并在開發(fā)過程中兼顧了生態(tài)資源保護(hù)與利用。進(jìn)一步編制了詳細(xì)的土地利用總體規(guī)劃方案，并對(duì)用地與規(guī)劃指標(biāo)新進(jìn)行了調(diào)整，增加了相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施與市政基礎(chǔ)設(shè)施，并對(duì)道路與綠化進(jìn)行了進(jìn)一步詳細(xì)的規(guī)劃（圖2），改善了交通條件并解決了困擾居民已久的內(nèi)澇問題。最終建立了生態(tài)宜居的品質(zhì)社區(qū)、配套完善的高端社區(qū)、活力共享的人才社區(qū)。

圖2 項(xiàng)目周邊廊道分析圖

圖3 省級(jí)政策時(shí)間圖

整治解決村居危房、地塊內(nèi)澇等安全隱患問題；改造后幼兒園、商店等配套設(shè)施集中化，提供完善的生活服務(wù)，有效提升村民及周邊居民生活品質(zhì)。通過成片連片開發(fā)整合周邊零星地塊，整體推動(dòng)舊改項(xiàng)目發(fā)展，提高土地利用效率，提升周邊土地價(jià)值。在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、村莊方面實(shí)現(xiàn)了巨大的效益。

由上文可知，通過“三舊改造”原先的破舊村莊已然改頭換面，并從多方面產(chǎn)生了較為客觀的效益，而且通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，韶關(guān)市目前改造項(xiàng)目中存在市政設(shè)施老化或不能滿足當(dāng)前使用需求、配套設(shè)施不完善甚至缺乏、建筑存在質(zhì)量較差等問題，因此進(jìn)一步展開“三舊改造”十分必要。

2 廣東省三舊改造政策導(dǎo)向

2.1 省級(jí)政策

廣東省于2009年出臺(tái)《廣東省人民政府關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》粵府〔2009〕78號(hào)文、2016年出臺(tái)《關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節(jié)約集究約用地的通知》粵府〔2016〕96 號(hào)文、2018 年印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)“三舊”改造工作的實(shí)施意見》粵國土資規(guī)〔2018〕3號(hào)文、2019年出臺(tái)《關(guān)于深化改革加快推動(dòng)“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》粵府〔2019〕71號(hào)文。

2.2 市級(jí)政策

在廣東省整體政策基調(diào)的基礎(chǔ)上，各地市根據(jù)自身?xiàng)l件特征，分別制定了適合本地市相關(guān)政策。

（1）廣州市

廣州市在省政府政策的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《廣州市城市更新辦法》，鼓勵(lì)多渠道融資支持城市更新自主改造、鼓勵(lì)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、倡導(dǎo)政府收儲(chǔ)與自主改造相結(jié)合[4]。

（2）韶關(guān)市

韶關(guān)市在政府政策文件的基礎(chǔ)上，發(fā)布韶關(guān)市失去“三舊”改造實(shí)施細(xì)則（試行），進(jìn)一步細(xì)化年度實(shí)施計(jì)劃編制和審批程序、建立了項(xiàng)目退出機(jī)制、完善了成片改造單元規(guī)劃編制和審批程序、調(diào)整和完善了改造項(xiàng)目申報(bào)審批具體審批程序、明確舊村莊引入合作伙伴改造的程序，并進(jìn)一步調(diào)整完善“三舊”改造地塊數(shù)據(jù)庫。

3 存在問題

為解決當(dāng)前城市轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展中所遇的土地瓶頸問題，在“自上而下”的推動(dòng)力與政策優(yōu)惠的拉力下，“三舊”改造在廣東省的推進(jìn)成為必然。然而在追求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)和高效率發(fā)展的雙重目標(biāo)驅(qū)動(dòng)、GDP 政績(jī)考核掛帥的情況下，廣東省“三舊”改造的任務(wù)路長(zhǎng)且艱，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

3.1 改造用途單一

從當(dāng)前“三舊”改造項(xiàng)目的改造結(jié)果來看，呈現(xiàn)出了明顯的房產(chǎn)項(xiàng)目集聚趨勢(shì)，所改造的低效用地用途相對(duì)單一，所改造用途多為房產(chǎn)項(xiàng)目[5]。所改造的地塊存在眾多開天窗現(xiàn)象，并未形成連片的面積較大的區(qū)域，對(duì)于城市更新改造整體作用不大。

3.2 宏觀統(tǒng)籌與公民參與度不高

在整體的“三舊”改造實(shí)施工作中，舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊所改造的比例處于明顯的不平衡狀態(tài)，眾多的項(xiàng)目明顯集中于舊城鎮(zhèn)的改造，而其他兩種項(xiàng)目則相對(duì)沒有得到應(yīng)有的關(guān)注[5]。且改造項(xiàng)目過多的集中于舊城鎮(zhèn)，使得公眾整體的認(rèn)識(shí)不足，社會(huì)公眾等利益主體可表達(dá)自己意見的途徑并不多，導(dǎo)致他們積極性必然不會(huì)太高。

3.3 改造資金來源渠道狹隘

政府極力推行“三舊”改造等城市低效用地再開發(fā)無疑是對(duì)城市更新有著重要的作用，但由于種種原因?qū)е履承┑貐^(qū)公眾參與度不高、實(shí)施較為混亂，導(dǎo)致作為改造資金來源的政府與房地產(chǎn)開發(fā)商較難順利開展工作，再加上韶關(guān)部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高、復(fù)雜程度高、回報(bào)周期長(zhǎng)且回報(bào)較少等問題，使眾多的開發(fā)商更是不愿涉足[6]。

4 成因分析

4.1 “三舊”改造相關(guān)政策不完善，脫離現(xiàn)實(shí)需求

在實(shí)際工作中缺乏基層政策的支持?！吨腥A人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國建筑法》等法律，對(duì)于住房用地、建設(shè)用地以及商業(yè)用地都有相應(yīng)的面積入庫規(guī)劃要求，但相關(guān)法律所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于區(qū)縣來說實(shí)現(xiàn)較為困難，雖然根據(jù)實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行了略微調(diào)整，但在連片改造方面仍然是困難重重，極大的延緩了城市更新工作的開展[7]。

4.2 公民參與機(jī)制不健全

由于目前眾多地市仍然處于更新改造的初級(jí)階段且發(fā)展頗緩，因此缺乏相應(yīng)的制度保障，單一的政府決策，造成了消息的閉塞，阻礙了公眾的進(jìn)一步參與。更有甚者，會(huì)強(qiáng)硬地將作為改造主體的公民排斥在外，極大的引起了改造主體的不滿，進(jìn)一步加劇了城中村、破舊鄉(xiāng)村的改造難度。此外，政府還缺乏科學(xué)的引導(dǎo)，眾多公民主體普遍對(duì)公眾參與的觀念、內(nèi)涵、價(jià)值觀和行動(dòng)力等缺乏正確認(rèn)識(shí)。

4.3 改造規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足，運(yùn)行模式不適宜

城市更新規(guī)劃利益驅(qū)動(dòng)現(xiàn)象明顯，對(duì)人文生態(tài)缺乏關(guān)注。城市更新改造自引進(jìn)多元力量之后，傳統(tǒng)的追求人地和諧的理念模式逐漸被取代。在多方力量參與下，利用便成為了尤為重要的一點(diǎn)，加之，在實(shí)際改造過程中由于自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素的差異，各地改造進(jìn)度參差不齊，人文社會(huì)因素便再次受到了輕視，逐漸形成了一個(gè)以利益為主的城市更新改造惡性循環(huán)。

5 優(yōu)化措施

5.1 根據(jù)實(shí)際情況科學(xué)調(diào)整改造策略

首先要基于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況合理調(diào)整改造政策與策略，進(jìn)一步強(qiáng)化政府的引領(lǐng)作用，夯實(shí)城市更新政策基礎(chǔ)，保證改造工作有序推進(jìn)。各地市也可借鑒廣東省內(nèi)優(yōu)秀“三舊”改造案例進(jìn)行政策修改。其次，各地市要保證自己所頒布政策有一定的靈活度，在具體實(shí)施過程中若遇到不合實(shí)際的、脫離現(xiàn)實(shí)的應(yīng)適時(shí)改動(dòng)、及時(shí)更新。最后，對(duì)于所頒布的政策要嚴(yán)格執(zhí)行，最大程度保證政策的法律力度，不隨意更改。

5.2 規(guī)范改造程序，積極盤活低效用地

首先加強(qiáng)土地權(quán)屬管理，對(duì)于各類違法建筑應(yīng)及時(shí)完善其產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于存在安全隱患的建筑適時(shí)拆除，對(duì)于不存在安全隱患的公共服務(wù)類、公益民生類違法建筑進(jìn)一步放寬使用條件與確權(quán)門檻。其次，進(jìn)一步拓寬征地處理渠道，采取多樣化處理，將政府主導(dǎo)、自行改造、市場(chǎng)運(yùn)作等地塊處理模式相結(jié)合，進(jìn)一步推動(dòng)“三舊”地塊、低效用地的盤活利用。最后，還要建立嚴(yán)格的改造后監(jiān)管制度與動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，樹立改造項(xiàng)目“前期策劃-立項(xiàng)審批-實(shí)施建設(shè)-管理運(yùn)營(yíng)-評(píng)估監(jiān)管”的全流程、智慧化管理體系。從事前事中事后全方位對(duì)改造項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。

5.3 明確改造目標(biāo)，對(duì)接城市未來發(fā)展

正是由于長(zhǎng)期以來城市發(fā)展的無序與粗放問題才導(dǎo)致城市中低效閑置土地積壓嚴(yán)重，引發(fā)了“三舊”改造問題，因此我們必須開拓新路，走節(jié)約集約發(fā)展的城市更新之路，在這之前明確的改造目標(biāo)則是必不可少的。以“三舊”改造為抓手實(shí)現(xiàn)土地資源供給側(cè)改革、借助土地資源實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)、扭轉(zhuǎn)土地資源浪費(fèi)的趨勢(shì)。與新一輪國土空間規(guī)劃緊密結(jié)合，從上位規(guī)劃至鄉(xiāng)村規(guī)劃，層層推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)土地資源、資本、資產(chǎn)的一體化管理，最終實(shí)現(xiàn)土地效益最大化的目標(biāo)。

5.4 簡(jiǎn)化改造流程，移除改造阻礙

應(yīng)根據(jù)各地市實(shí)際改造狀況與改造過程中存在的問題，及時(shí)對(duì)改造流程進(jìn)行調(diào)整，適當(dāng)放權(quán)至下級(jí)政府，加快審批速度。同時(shí)，也可以進(jìn)一步拓寬可進(jìn)行改造的項(xiàng)目范圍，在整體要求不變的情況適當(dāng)降低可改造地塊門檻，對(duì)于城市的整體更新也不失為一個(gè)好的選擇。再次，應(yīng)具體問題具體分析，針對(duì)特定的改進(jìn)工作，可以將改造地塊有序分割，按條件進(jìn)行整改，解決可能存在的改造阻礙。

5.5 明確改造主體，完善改造機(jī)制

首先確定項(xiàng)目改造主體，目前存在的多種改造主體有市場(chǎng)、政府、集體等，可進(jìn)一步劃分為“退二進(jìn)三”、筑巢引鳳、升級(jí)改造、更新重建等。不同的改造主體也會(huì)有不同的改造措施與改造進(jìn)度，應(yīng)針對(duì)其采取不同的措施。進(jìn)一步完善三舊改造的基本流程，形成三舊項(xiàng)目的申請(qǐng)、審核、立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、規(guī)劃、建設(shè)、實(shí)施的信息化監(jiān)管管理系統(tǒng)流程。將三舊改造規(guī)劃與三舊改造標(biāo)圖建庫數(shù)據(jù)相結(jié)合，發(fā)揮三舊辦的管理和協(xié)調(diào)功能，促進(jìn)三舊項(xiàng)目正常開展。

5.6 加強(qiáng)多方溝通，搭建反饋平臺(tái)

時(shí)刻保持與改造主體的聯(lián)系通過多種形式進(jìn)行宣傳，引導(dǎo)被改造主體積極參與到“三舊”改造的建設(shè)和管理中，及時(shí)獻(xiàn)言建策，使改造更為符合民意。此外，加強(qiáng)除政府外其他組織的參與度，讓其他的社會(huì)資本共同參與城市更新與低效用地再開發(fā)工作中，并與其積極配合。最后，搭建反饋平臺(tái)，及時(shí)聽取社會(huì)各方的意見，“從上至下”、“從下至上”保證政府、社會(huì)組織、改造主體之間的互動(dòng)交流，有效體現(xiàn)精細(xì)化管理在城市有機(jī)更新中的作用。