單開進，魏 巍，章啟兵

（1.安徽省合肥市水務(wù)局，安徽 合肥 230071；2.安徽省（水利部淮河水利委員會）水利科學(xué)研究院（安徽省水利工程質(zhì)量檢測中心站），安徽 蚌埠 233001）

1 科學(xué)確立初始水權(quán)

1.1 區(qū)域初始水權(quán)應(yīng)為動態(tài)的水資源使用權(quán)，以體現(xiàn)水資源的自然動態(tài)特征

我國降雨時空分布不均、豐枯差異明顯的水資源動態(tài)變化特點，決定了水資源使用權(quán)的動態(tài)變化特性。應(yīng)考慮不同的水文年型水資源豐枯特點，明確不同年型區(qū)域、流域（江、河）水量分配指標。可以年度為時間節(jié)點，以水文年型為基礎(chǔ)，采取插差法明確各行政區(qū)域、流域（江、河）的初始水權(quán)（水資源使用量），以體現(xiàn)一個行政區(qū)域、流域（江、河）水資源及其使用權(quán)的動態(tài)變化特性。這方面甘肅省作了有益的嘗試，如《甘肅省石羊河流域水資源分配方案及2005—2006年度水量調(diào)度實施計劃》明確石羊河流域各地域多年平均、5%、10%、25%、50%、75%、90%不同頻率的水量分配方案，其他頻率來水時，以直線內(nèi)插求得，體現(xiàn)了用水總量控制的科學(xué)性。

1.2 區(qū)域初始水權(quán)應(yīng)為可調(diào)整的水資源使用權(quán)，以體現(xiàn)水資源的社會屬性

當前中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，區(qū)域間人流、物質(zhì)流、信息流快速變化，水資源的剛性需求隨著人口聚散、經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷變化。若不以各行政區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展年度實際用水量為參考，綜合考慮各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展可預(yù)期的走勢和節(jié)水潛力，適時調(diào)整各行政區(qū)域的水量分配方案（初始水權(quán)），就無法體現(xiàn)水資源使用權(quán)隨著人口和經(jīng)濟發(fā)展變化而變化的社會屬性。

1.3 取水權(quán)的初始水權(quán)應(yīng)作適時調(diào)整，以體現(xiàn)水資源的市場經(jīng)濟屬性

目前，取水戶取得初始水權(quán)的途徑主要有兩種：一種是通過取水許可方式獲得初始水權(quán)，另一種是通過計劃用水的方式取得初始水權(quán)。通過取水許可方式獲得的初始水權(quán)是基于企業(yè)生產(chǎn)工藝、企業(yè)達產(chǎn)和有效的節(jié)水措施核發(fā)的，但如果企業(yè)未達產(chǎn)或生產(chǎn)工藝調(diào)整，其初始水權(quán)就會隨之變化。如合肥熱電集團金源分公司2007 年取得的初始水權(quán)為500萬m3地表水。近15 年來，由于該企業(yè)未完全達產(chǎn)、生產(chǎn)工藝調(diào)整發(fā)電供熱量發(fā)生變化等原因，取水許可2017 年已下降至450 萬m3地表水（地表水為380萬m3、再生水70 萬m3）。通過計劃用水方式取得初始水權(quán)的用水戶一般是城市公共管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的按用水定額和前三年的用水水平綜合核定的年用水量。企業(yè)年計劃用水隨著企業(yè)生產(chǎn)狀況變化而變化，其初始水權(quán)也隨之變化。此外，灌溉用水戶的初始水權(quán)隨著灌區(qū)土地利用性質(zhì)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等的變化而變化，特別是位于城市周邊的灌區(qū)不再具有農(nóng)業(yè)灌溉功能，其原有的分配給灌區(qū)的初始水權(quán)已失去作用。如合肥市大蜀山分干渠80%保證率灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水0.7 億m3，由于合肥市城市快速發(fā)展，大蜀山分干渠農(nóng)業(yè)用地基本已調(diào)整成為城市建設(shè)用地，其農(nóng)業(yè)灌溉用水的作用已消失（初始水權(quán)消失），合肥市水務(wù)局及時將這部分水權(quán)調(diào)整為城市供水水權(quán)。

2 合理界定可交易水權(quán)

2.1 區(qū)域可交易水權(quán)（水量）

區(qū)域可交易水權(quán)（水量）涉及一個區(qū)域、流域（江、河）不同水文年型水資源總量、水資源可利用量及用水總量控制問題。若以現(xiàn)行的總量控制指標和江河水量分配指標核算的結(jié)余水量為標的，豐水年份受讓方可能不需要或部分需要轉(zhuǎn)讓方的交易水量，造成受讓方的投資損失，枯水年份轉(zhuǎn)讓方因需水量增加轉(zhuǎn)讓后用水總量有超總量控制指標風險。可在簽訂區(qū)域水權(quán)交易合同（協(xié)議）時，以不同水文年型用水總量控制指標為依據(jù)，轉(zhuǎn)讓方以不同水文年型結(jié)余水量為標的，受讓方以不同水文年型缺水量為依據(jù)，簽定購買水權(quán)意向協(xié)議，以50%水文年型交易水量為基準，按照轉(zhuǎn)讓方豐增枯減、受讓方豐減枯增的原則，轉(zhuǎn)讓方向受讓方轉(zhuǎn)讓相應(yīng)的水權(quán)（水量），以年度為時間節(jié)點，在下一年度初按上年度實際轉(zhuǎn)讓水量進行結(jié)算，這樣就避免了豐枯年份轉(zhuǎn)讓方和受讓方水權(quán)交易的風險。

2.2 取水權(quán)可交易水權(quán)（水量）

目前以取水許可量或計劃下達水量作為初始水權(quán)，以取水許可量或計劃下達水量減去用水戶實際用水量作為水權(quán)交易標的，簡單易行，但也存在一些問題。如果用水戶年度結(jié)余水量不穩(wěn)定，應(yīng)以用水戶達產(chǎn)前提下節(jié)余的水量作為水權(quán)交易標的；城市公共供水管網(wǎng)用水戶計劃用水量（水權(quán)）一般以年度為單位下達，如制度設(shè)置合理，則無需進行水權(quán)交易即能實現(xiàn)節(jié)水效果。如合肥市2023 年初對用水戶依據(jù)行業(yè)用水定額和近三年企業(yè)的平均用水水平下達用水計劃，用水戶生產(chǎn)有變化的，以每年的6月份為時間節(jié)點向市節(jié)水辦申請調(diào)整年度用水計劃，經(jīng)審批機關(guān)審核通過后予以批復(fù)確認，一般年度內(nèi)不易產(chǎn)生水權(quán)交易標的；對超計劃用水的用戶采取累進加價的辦法加大行政征收力度，對超定額用水戶進行行政處罰，倒逼用水戶加強節(jié)水管理，取得了與水權(quán)交易同樣的節(jié)水效果。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，行業(yè)用水定額的修訂明顯跟不上新興產(chǎn)業(yè)門類快速發(fā)展的需求，應(yīng)縮短用水定額標準修訂周期，將新行業(yè)、新產(chǎn)業(yè)用水定額標準及時納入修訂范疇。

2.3 灌區(qū)用水戶的水權(quán)交易水量

可分為灌區(qū)（片區(qū)）可交易水量和灌區(qū)內(nèi)用水戶可交易水量。灌區(qū)（片區(qū)）水量分配往往是在特定的歷史時期根據(jù)當時灌區(qū)（片區(qū)）有效灌溉面積、水源條件、水利工程保障程度、灌區(qū)管理水平確定的水量分配方案。由于各級政府每年對灌區(qū)（片區(qū)）水源條件、節(jié)水工程設(shè)施的投入和管理水平的提高以及種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在設(shè)計灌溉面積不變的前提下，灌區(qū)（片區(qū)）用水量總體呈下降趨勢。如安徽省廬江縣郭河灌區(qū)（湯東片）設(shè)計灌溉面積2.34 萬畝，有效灌溉面積2.34 萬畝。近年來廬江縣對該灌區(qū)內(nèi)灌溉設(shè)施進行整治，完善了末級渠系，新建了信息化工程及量測水設(shè)施，建立了農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，近三年用水量逐年下降和節(jié)余水量逐年上升趨勢明顯。灌區(qū)（片區(qū)）具體可交易水權(quán)（水量）的核算方法可分為：一是以不同水文年型的水量分配方案為確權(quán)基準，以灌區(qū)（片區(qū)）年度實際水文年型取用水量（Q1）為條件，依據(jù)不同典型水文年型保證率灌區(qū)（片區(qū)）分配水量，采取插差法確定灌區(qū)（片區(qū)）對應(yīng)年度水文年型應(yīng)分配的水量（Q2），當年可交易水量Q=Q2-Q1，具體水權(quán)交易，可參照區(qū)域水權(quán)交易模式進行，采取這種方式交易的水量比較精準，但工作量大，實際交易將在水權(quán)轉(zhuǎn)換后進行；二是采用灌區(qū)（片區(qū)）近三年平均用水量作為基準（Q3）,灌區(qū)（片區(qū)）50%的分配水量（Q4）為參照，可交易水量Q=Q4-Q3。這種方法簡單易操作，且在交易前能夠明確可交易水量，但精準度不高。對灌區(qū)內(nèi)用水戶可交易水量可采取前三年實際取用水量均值（Q5）作為取用水參考，以權(quán)屬憑證核定的水量（Q6）為基準，可交易水量：Q=Q6-Q5，這種方法簡單易行。

3 公平確定水權(quán)交易價格

合理的水權(quán)交易價格對減少水資源浪費、提高水資源利用效率、吸引各類資金投入水資源的開發(fā)、保護、節(jié)約等方面具有舉足輕重的作用。當前，必須建立完善的水權(quán)交易基準價格，以防止因市場競爭性不足或信息不充分造成交易價格不合理的問題，進而挫傷買賣雙方的積極性。必須盡快制定出臺水權(quán)交易政府指導(dǎo)價（托底價），在此基礎(chǔ)上通過競爭和協(xié)商形成最終價，以體現(xiàn)“兩手發(fā)力”的治水思路。水利部國家發(fā)展改革委財政部《關(guān)于推進用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見》明確：交易價格原則上綜合考慮水資源稀缺程度、成本費用、合理收益等因素協(xié)商或競價確定。為此，區(qū)域和灌區(qū)水權(quán)交易基準價格建議以石羊河流域水權(quán)交易價格研究中的水權(quán)定價成本法確定的成本價格為基礎(chǔ)，增強水資源稀缺程度因素γ 和稅費因素ω，作為基準價格P基（Q）（元/m3·a）可表示為：

式中:

C（Q）—水權(quán)交易成本，元/m3·a；

T—水權(quán)交易期限，a；

Q—水權(quán)交易量，m3；

α—政策調(diào)整系數(shù)；

β—利益調(diào)整系數(shù)；

γ—我國各地按水資源的短缺程度，分為5 類：豐水、濕潤、半濕潤、半干旱和干旱地區(qū)，為考慮稀缺程度的不同使用調(diào)整系數(shù)γ，上述5 類地區(qū)γ值依次為0.8，0.9，1.0，1.1，1.2；

ω—單方水的稅率，元/m3。

式中:

CE（Q）—水權(quán)交易工程成本，元/a；

CEC（Q）—水利工程建設(shè)成本，元/a；

CEM（Q）—水利工程運行維護成本，元/a；

CEI（Q）—水利工程更新改造成本，元/a；

CR（Q）—風險補償成本，元/a；

CB（Q）—生態(tài)補償成本，元/a；

CP（Q）—經(jīng)濟補償成本，元/a。

該核算方法體現(xiàn)了水資源（稀缺程度）價值和節(jié)水成本價值，比較完整地表達了基準價格所包含的要素，已在石羊河流域得到推廣應(yīng)用。實際交易價格可在不低于基準價格的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商定價或競價的方法確定。對于用水戶之間的交易價格可參考以下方式定價：農(nóng)業(yè)用水戶之間交易價格可依據(jù)灌區(qū)核算的基準價為基礎(chǔ)進行協(xié)商定價；農(nóng)業(yè)向工業(yè)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格，由雙方以轉(zhuǎn)讓期的工業(yè)水價為基數(shù)進行協(xié)商確定。政府投資的節(jié)水工程節(jié)余水量應(yīng)無償收儲；社會資本投資開展節(jié)水工程的節(jié)余水量，政府可按照基準價格加合理收益回購。各地在水權(quán)交易基準價制定中要改變水權(quán)交易僅回收節(jié)水成本或工程費用的直觀思維，強化水權(quán)權(quán)益意識和財產(chǎn)權(quán)收益觀念，凸顯水權(quán)的市場價值。無論何種水權(quán)交易都需以健全的符合國家技術(shù)標準的取水計量設(shè)施體系為基礎(chǔ)。

4 規(guī)范水權(quán)交易行為

4.1 建立統(tǒng)一的水權(quán)交易系統(tǒng)

充分運用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立全國統(tǒng)一的水權(quán)交易系統(tǒng)，統(tǒng)一交易規(guī)則、技術(shù)標準、數(shù)據(jù)規(guī)范，統(tǒng)一部署、分級應(yīng)用。一方面可規(guī)范管理流程、降低管理成本和風險、提高工作效率，另一方面可避免各地盲目開發(fā)系統(tǒng)，造成系統(tǒng)不兼容和多頭開發(fā)浪費的現(xiàn)象，并解決線下交易隨意性大、管理控制難的問題。應(yīng)用層內(nèi)容主要包括水權(quán)交易標的、交易對象、交易期限、交易價格等事中事后監(jiān)管要素，進一步明晰水權(quán)交易的規(guī)則和流程，實現(xiàn)全國一張網(wǎng)、一個平臺，并拓展手機APP 功能。地方各級人民政府可在公共資源交易平臺建立水權(quán)交易分系統(tǒng)，組織轄區(qū)內(nèi)各類用戶的水權(quán)交易，并與全國水權(quán)交易系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)運行。

4.2 擴展水權(quán)交易標的

由于水資源雙控考核的約束，各級政府都在積極謀劃非常規(guī)水源替代常規(guī)水源，以解決各類水資源綜合利用不足的問題。應(yīng)盡快將集蓄雨水、再生水、礦坑水、淡化海水等非常規(guī)水源納入水權(quán)交易標的，明確其水權(quán)確認及交易管理辦法，并提出非常規(guī)水源置換常規(guī)水源的激勵措施，真正將非常規(guī)水納入水權(quán)交易范圍，形成鼓勵使用非常規(guī)水的社會氛圍。

4.3 拓展水權(quán)交易主體

農(nóng)業(yè)是我國節(jié)水潛力最大的行業(yè)，各級政府對農(nóng)業(yè)節(jié)水投入逐年增加，通過工程和管理措施使得節(jié)余的水量越來越多，這部分水量政府應(yīng)無償收儲、統(tǒng)籌調(diào)配。如內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)交易辦法管理規(guī)定：灌區(qū)因?qū)嵤┕?jié)水改造等措施節(jié)約的取用水指標，具備條件的可以跨行業(yè)、跨地區(qū)轉(zhuǎn)讓。此外，社會資本投資人對灌區(qū)采取節(jié)水工程投資所節(jié)余的水量，采取合同節(jié)水投資的企業(yè)采取節(jié)水措施節(jié)余的水量，投資方也應(yīng)被納入水權(quán)交易出讓主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在其劃定的土地性質(zhì)范圍內(nèi)修建了大量塘壩、水庫，其蓄水量具有一定規(guī)模，其使用權(quán)的擁有者也應(yīng)被納入水權(quán)交易主體，確保交易主體范圍覆蓋的廣度。

4.4 建立對第三者利益、生態(tài)環(huán)境影響的評估補償和其他風險評估制約機制

如水權(quán)交易、水資源用途變更等可能對公共利益、生態(tài)環(huán)境及第三方造成重大影響的不得交易。對因轉(zhuǎn)讓方導(dǎo)致枯水年份無法轉(zhuǎn)讓約定的水量或水資源管理不符合有關(guān)要求、因輸水工程毀損導(dǎo)致交易無法進行和合同生效后轉(zhuǎn)讓方或受讓方無故不履行或不完全履行合同進行風險評估，制定相應(yīng)的賠償（補償）措施。

4.5 盡快出臺全國性的水權(quán)交易法規(guī)

通過近年來全國各地的實踐探索，參考國外水權(quán)交易做法，盡快出臺國家層面的水權(quán)交易法規(guī)，立法界定水權(quán)概念，劃分水權(quán)分類范圍；明確初始水權(quán)分配原則和操作規(guī)程；進一步明晰水權(quán)交易主體、交易價格、交易流程和監(jiān)督管理機制；建立如合同違約、針對第三人的侵權(quán)責任等水權(quán)交易司法調(diào)整模式，建立完善的法律責任追究體系。

5 結(jié)語

水權(quán)制度改革是新時代水利改革發(fā)展的重要內(nèi)容，與地權(quán)交易相比較情況復(fù)雜、操作難度大，必須在全面調(diào)研、科學(xué)論證、不斷實踐中完善理論和制度體系，建立一套符合中國國情的水權(quán)交易模式。各級水行政部門要樹立敢為人先的精神，先行先試，大膽探索，努力在工作實踐中蹚出新路，為國家層面完善此項制度貢獻應(yīng)有的力量■