楊靜 曹哲

（陸軍勤務(wù)學(xué)院，重慶 401331）

預(yù)算評(píng)審制度是指開展預(yù)算編制審核階段，應(yīng)用對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)體系組織職能部門有關(guān)人員和行業(yè)專業(yè)人士，對(duì)各類項(xiàng)目的成立背景、經(jīng)費(fèi)投入量、效益等展開充分地評(píng)估論證，并以此為依據(jù)，提出相應(yīng)評(píng)審意見的一類保障機(jī)制，它不僅有利于加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，而且能夠確保資金的有效利用。

一、預(yù)算評(píng)審維度

（一）戰(zhàn)略性評(píng)審

戰(zhàn)略性評(píng)審是開展預(yù)算評(píng)審的核心，可利用資源和經(jīng)費(fèi)需求存在矛盾是預(yù)算編制中的常見問題。因此在開展預(yù)算編制過程中，一定要丟棄其中的一些內(nèi)容，保留有價(jià)值部分。學(xué)者凱伊認(rèn)為，預(yù)算管理工作的核心是將美元分配給某活動(dòng)，而不是活動(dòng)的決策基礎(chǔ)[1]。

在以美軍PPBE體系中，專門設(shè)立了總統(tǒng)預(yù)算辦公室和預(yù)算局，以參與對(duì)單位預(yù)算的審核。同時(shí)還專門制定了計(jì)劃目標(biāo)備忘錄，借此來開展計(jì)劃審查工作，通過優(yōu)化計(jì)劃與預(yù)算的銜接流程，做好審查規(guī)劃工作，來進(jìn)一步提升預(yù)算評(píng)審效能。

從邏輯層次上看，編制與規(guī)劃是財(cái)務(wù)管理能力要求的集中反映。在財(cái)務(wù)管理的過程中，不僅要體現(xiàn)規(guī)劃要求，同時(shí)還要做好建設(shè)年度內(nèi)容細(xì)化工作。而預(yù)算是對(duì)相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容的直接反映。因此在考察預(yù)算編制合理性的同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)做好預(yù)算與規(guī)劃和計(jì)劃有效銜接工作。如果相關(guān)的規(guī)劃項(xiàng)目無法得到預(yù)算經(jīng)費(fèi)支持，不僅會(huì)致使其背離預(yù)算目標(biāo)，同時(shí)也可能會(huì)導(dǎo)致資金浪費(fèi)。

（二）合規(guī)性評(píng)審

預(yù)算與法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)程度是開展預(yù)算評(píng)審的基礎(chǔ)。學(xué)者張新認(rèn)為，法治、合法性是政府開展預(yù)算的靈魂，也是政府執(zhí)行預(yù)算的核心。預(yù)算的編制和執(zhí)行，本質(zhì)上就是執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)的過程。

開展合規(guī)性評(píng)審的過程中，要求重點(diǎn)針對(duì)預(yù)算申報(bào)項(xiàng)目的流程、內(nèi)容、論證資料的法律合規(guī)性進(jìn)行審查，這樣一方面可以確保各項(xiàng)預(yù)算內(nèi)容符合《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》等規(guī)定，另一方面還可以對(duì)相關(guān)預(yù)算內(nèi)容的執(zhí)行情況進(jìn)行審查[2]。主要內(nèi)容為經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)是否明確地突出了分工和金額，各類事業(yè)項(xiàng)目如基本用藥目錄，冬季取暖時(shí)間是否符合標(biāo)準(zhǔn)等。

（三）績(jī)效性評(píng)審

明確的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)，可以提升預(yù)算評(píng)審效果。美軍的PPBE體系要求美軍國(guó)防部要結(jié)合自身實(shí)際情況以及年度預(yù)算計(jì)劃方案，制定以產(chǎn)出、服務(wù)、水平、結(jié)果為核心的績(jī)效指標(biāo)體系。

將其內(nèi)容作為評(píng)價(jià)預(yù)算請(qǐng)求正當(dāng)性的重要依據(jù)?？紤]到經(jīng)費(fèi)供需矛盾較大，因此要重點(diǎn)做好財(cái)力資源配置工作，確保預(yù)算經(jīng)費(fèi)的精確性和實(shí)用性。在開展預(yù)算評(píng)審的過程中，要以績(jī)效導(dǎo)向?yàn)楹诵?，突出?jī)效目標(biāo)，確?？?jī)效內(nèi)容的清晰性、明確性，同時(shí)還要對(duì)績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化。相關(guān)財(cái)務(wù)人員需要在此基礎(chǔ)上對(duì)各類預(yù)算項(xiàng)目的預(yù)期績(jī)效水平展開科學(xué)分析，在開展績(jī)效性評(píng)價(jià)的過程中，可從兩方面入手。

第一，以過往的歷史數(shù)據(jù)開展績(jī)效性評(píng)審，相關(guān)部門可以通過分析過往的經(jīng)費(fèi)開支數(shù)據(jù)以及過往的市場(chǎng)采購價(jià)格來分析是否可以用花最少的錢辦更多的事，將錢花在刀刃上。第二，開展預(yù)算評(píng)審的過程中，可以同類項(xiàng)目作為績(jī)效性評(píng)審的核心依據(jù)，對(duì)經(jīng)費(fèi)需求相同的項(xiàng)目開展評(píng)審，在滿足當(dāng)期預(yù)算目標(biāo)的功能條件下，用較少的經(jīng)費(fèi)完成較高的預(yù)算指標(biāo)。

（四）防險(xiǎn)性評(píng)審

防范風(fēng)險(xiǎn)損失是開展預(yù)算評(píng)審的核心任務(wù)。例如，美軍在開展預(yù)算評(píng)審工作的過程中，會(huì)重點(diǎn)通過分析預(yù)算項(xiàng)目潛藏的可能性風(fēng)險(xiǎn)來開展各項(xiàng)工作。

考慮到編制主體容易受到個(gè)人能力、素質(zhì)、外部條件等因素的制約，可能會(huì)對(duì)正常的預(yù)算執(zhí)行工作產(chǎn)生負(fù)面影響[3]。第一，道德風(fēng)險(xiǎn)。部分預(yù)算主體為追求自身利益，利用信息不對(duì)稱等因素，在預(yù)算申報(bào)的過程中，違背戰(zhàn)斗力生成最優(yōu)目標(biāo)，對(duì)實(shí)際的經(jīng)費(fèi)配置效率產(chǎn)生了負(fù)面影響。第二，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。若預(yù)案編制人員未能做好能力水平、人才隊(duì)伍等項(xiàng)目的指標(biāo)論證工作，盲目針對(duì)某一項(xiàng)目投入經(jīng)費(fèi)，不僅難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)流失。

二、當(dāng)前預(yù)算評(píng)審工作存在的不足

（一）預(yù)算評(píng)審理念存在偏差

當(dāng)前，我國(guó)依然采用傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理觀念，在一定程度上制約了預(yù)算評(píng)審工作的有效開展，預(yù)算評(píng)審依然存在評(píng)審理念創(chuàng)新性不足的問題，具體如下。

第一，我國(guó)在資金配置與預(yù)算審查中，過分強(qiáng)調(diào)“供應(yīng)”與“投入”，忽視了“威脅”與“能力”；與此同時(shí)，一些編制者在編制預(yù)算時(shí)，過于注重對(duì)預(yù)算指標(biāo)的合理分配，沒有開展建設(shè)計(jì)劃、預(yù)算安排相匹配的審查工作，造成了預(yù)算需求的盲目擴(kuò)張，以及項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)等問題，從而對(duì)預(yù)算評(píng)審工作造成了一定的影響。第二，現(xiàn)行的預(yù)算審計(jì)制度，還是按照原來的審計(jì)方式進(jìn)行合規(guī)審計(jì)。在編制預(yù)算時(shí)，一些部門將是否存在資金違規(guī)使用作為績(jī)效評(píng)估的一個(gè)指標(biāo)，但并未從績(jī)效評(píng)估的角度對(duì)預(yù)算進(jìn)行評(píng)估。

（二）預(yù)算評(píng)審機(jī)制存在缺陷

以美國(guó)的國(guó)防預(yù)算評(píng)審工作為例，主要通過構(gòu)建以國(guó)家高層為核心，專職機(jī)構(gòu)為骨干，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為支撐的預(yù)算評(píng)審制度，對(duì)比后發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行采用的預(yù)算評(píng)審機(jī)制流暢度不足，具體如下。

第一，未能有效界定財(cái)政預(yù)算內(nèi)容和范疇。開展預(yù)算編制工作的過程中，負(fù)責(zé)編制的部門未能緊密貼合當(dāng)下的各類法律法規(guī)制度，也沒有做好新納入預(yù)算范疇項(xiàng)目?jī)?nèi)容的審查工作，特別是事業(yè)部門在開展預(yù)算審核工作的過程中，側(cè)重點(diǎn)各有差異。預(yù)算工作整體性和協(xié)同性欠缺，事業(yè)部門未能結(jié)合實(shí)際情況制定明確的預(yù)算實(shí)施計(jì)劃。相關(guān)部門在編制預(yù)算指標(biāo)和執(zhí)行預(yù)算時(shí)，未能很好地將二者有機(jī)地結(jié)合起來。同時(shí)，在分配評(píng)審任務(wù)時(shí)，不能統(tǒng)籌全局，不能對(duì)參與的評(píng)審人員的工作職責(zé)進(jìn)行明確，這在一定程度上影響了預(yù)算評(píng)審的質(zhì)量和效率。

第二，評(píng)價(jià)不能從細(xì)節(jié)層面出發(fā)。當(dāng)前，我國(guó)預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)多為定性分析，沒有形成統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系。評(píng)價(jià)的方法較為過于單一，尤其是在評(píng)估預(yù)算編制效率時(shí)，精確性匱乏，對(duì)之后的預(yù)算執(zhí)行工作產(chǎn)生阻礙。

（三）預(yù)算評(píng)審能力存在短板

預(yù)算編制和企事業(yè)單位的預(yù)算編制存在很大差異，前者非常重視預(yù)算編制時(shí)間節(jié)點(diǎn)和時(shí)效性。

在編制預(yù)算的過程中，留給預(yù)算評(píng)審的時(shí)間非常少，在一定程度上增加了預(yù)算評(píng)審主體的工作難度。隨著單位建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)任務(wù)的不斷增加，相關(guān)工作人員的工作量也隨之增加[4]。“兩上兩下”方式是財(cái)政預(yù)算編制的核心原則，各項(xiàng)內(nèi)容都有明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，但是傳統(tǒng)的預(yù)算信息傳遞和內(nèi)容整合需要占據(jù)財(cái)務(wù)人員大量的時(shí)間，增加了相關(guān)人員的工作壓力。

預(yù)算項(xiàng)目的變動(dòng)與更新，對(duì)預(yù)算管理人員的專業(yè)與技術(shù)水平的要求越來越高。但是，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政部門的總體實(shí)力還比較薄弱，沒有形成預(yù)算評(píng)審監(jiān)督合力。有少數(shù)財(cái)務(wù)人員和審計(jì)人員對(duì)相關(guān)專業(yè)知識(shí)還不夠了解，事業(yè)部人員對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政法律政策了解程度不足。

三、全面加強(qiáng)預(yù)算評(píng)審工作的措施

（一）以四化建設(shè)為導(dǎo)向，重塑預(yù)算評(píng)審目標(biāo)

預(yù)算評(píng)審目標(biāo)是預(yù)算工作的基礎(chǔ)也是條件。參與財(cái)政預(yù)算評(píng)審的相關(guān)人員要分析預(yù)算評(píng)審中暴露的突出問題，并以此為基礎(chǔ)做好預(yù)算評(píng)審目標(biāo)重塑工作，可通過以下幾種方式。

第一，對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化審查。預(yù)算編制人員要通過各種渠道、各類方式提升預(yù)算評(píng)審工作質(zhì)量和效率，做好預(yù)算評(píng)審結(jié)果的高效率管理、組織實(shí)施和應(yīng)用工作，確保預(yù)算評(píng)審工作有序開展，更好地做好服務(wù)工作。

第二，要依法對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行審查。為了對(duì)預(yù)算評(píng)審法規(guī)制度進(jìn)行進(jìn)一步的完善，要對(duì)預(yù)算評(píng)審內(nèi)容、評(píng)審主體、評(píng)審指標(biāo)以及評(píng)審方式、評(píng)審結(jié)果反饋等問題進(jìn)行明確的規(guī)定，并使預(yù)算評(píng)審與有關(guān)的法律法規(guī)相銜接。

第三，實(shí)行財(cái)政預(yù)算審核的信息化。在進(jìn)行預(yù)算審查時(shí)，要充分運(yùn)用現(xiàn)代信息化手段，對(duì)預(yù)算審查信息管理系統(tǒng)的功能進(jìn)行擴(kuò)展和補(bǔ)充，借助信息化工具，持續(xù)提升預(yù)算審查決策工作的質(zhì)量。

第四，規(guī)范預(yù)算審核工作。為了進(jìn)一步健全預(yù)算審查的組織制度，必須對(duì)有關(guān)審查制度進(jìn)行優(yōu)化與改進(jìn)。通過建立統(tǒng)一的預(yù)算審查辦法，預(yù)算審查工作從常規(guī)的預(yù)算審查向常規(guī)的預(yù)算審查轉(zhuǎn)變，從而不斷地提高和提高預(yù)算審查質(zhì)量。

（二）以四庫建設(shè)為核心，夯實(shí)預(yù)算評(píng)審基礎(chǔ)

開展預(yù)算培訓(xùn)的過程中，一定要以四庫為基礎(chǔ)為支撐，具體內(nèi)容如下。

第一，必須建立和完善評(píng)估專家隊(duì)伍。專家?guī)斓慕⒛軌蛟趯＜覍忛喅绦颉⒄邔忛?、?jīng)濟(jì)審閱、效益審閱等方面，明確經(jīng)費(fèi)審閱的責(zé)任，保證了預(yù)算評(píng)審工作的公平公正。

第二，要完善財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目庫。在進(jìn)行預(yù)算審查時(shí)，要圍繞“零基礎(chǔ)預(yù)算”這一中心，對(duì)各個(gè)單位的預(yù)算條目進(jìn)行優(yōu)化、改進(jìn)，運(yùn)用“滾動(dòng)管理”的方法，明確僅對(duì)列入“專項(xiàng)庫”的項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算審查的必要性。

第三，建立合理的消耗數(shù)據(jù)庫。為了進(jìn)一步提高經(jīng)費(fèi)需求的預(yù)測(cè)效率，在開展預(yù)算評(píng)審時(shí)，要按照現(xiàn)行的經(jīng)費(fèi)一體化標(biāo)準(zhǔn)建立數(shù)據(jù)采集報(bào)告制度，收集并歸納各類保障經(jīng)費(fèi)的數(shù)據(jù)，建立相應(yīng)的數(shù)學(xué)模型來測(cè)算消耗數(shù)據(jù)。

第四，完善資產(chǎn)資料庫，全面貫徹預(yù)算與資產(chǎn)相結(jié)合的內(nèi)容，以口徑預(yù)算為中心，將資產(chǎn)列入預(yù)算，一是能夠降低資金的浪費(fèi)概率，防止資源空耗；二是能夠有效地對(duì)資源進(jìn)行可視化的管理。

（三）以四全建設(shè)為重點(diǎn)，優(yōu)化預(yù)算評(píng)審系統(tǒng)

預(yù)算評(píng)審工作受評(píng)審對(duì)象、因素、評(píng)審流程、實(shí)施結(jié)果、評(píng)審反饋等因素影響，具有綜合性強(qiáng)、難度大、涉及面廣等特征。為實(shí)現(xiàn)預(yù)算評(píng)審體系和要素的有效銜接，要做好以下幾方面工作。

第一，要做到全面評(píng)審；開展預(yù)算評(píng)審工作的過程中，需要從規(guī)劃計(jì)劃、財(cái)務(wù)等方面入手，在不同評(píng)審主體的幫助和介入下，充分發(fā)揮評(píng)審主體價(jià)值和功能，明確各部門人員工作職責(zé)，從而形成評(píng)審合力，提高預(yù)算評(píng)審的質(zhì)量。

第二，要做到預(yù)算審查的目標(biāo)全面覆蓋；把各單位的賬戶經(jīng)費(fèi)都納入預(yù)算評(píng)審范圍，并以此為依據(jù)進(jìn)行分層分類評(píng)審，及時(shí)找出影響預(yù)算評(píng)審效率的低效項(xiàng)目。為降低評(píng)審費(fèi)用，也可將規(guī)范性資金的預(yù)算內(nèi)容作為不優(yōu)先評(píng)審的對(duì)象。

第三，全面落實(shí)預(yù)算審查制度。在預(yù)算評(píng)審的過程中，不僅要提出相應(yīng)的預(yù)算需求環(huán)節(jié)，還要對(duì)預(yù)算方案進(jìn)行監(jiān)督和管理，還需要對(duì)部分預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行論證，并根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整預(yù)算環(huán)節(jié)。

第四，全面應(yīng)用預(yù)算審查成果。在進(jìn)行預(yù)算評(píng)審時(shí)，要注重對(duì)經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出、評(píng)審與決策的關(guān)系進(jìn)行分析，并據(jù)此制定相應(yīng)的激勵(lì)約束措施。

（四）以矩陣式評(píng)審為核心，不斷完善評(píng)審組織

在實(shí)施矩陣審查的過程中，也就是在預(yù)算審查組織中，將每一層的管理效能都發(fā)揮到最大。同時(shí)要讓財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門、事業(yè)部門、專家部門形成合力，通過構(gòu)建分層次、分行業(yè)的預(yù)算評(píng)審機(jī)制，來開展預(yù)算評(píng)審工作，同時(shí)還要聯(lián)合第三方進(jìn)行評(píng)審。為確保預(yù)算評(píng)審工作的客觀性，可以依托現(xiàn)有的預(yù)算評(píng)審專家?guī)?，以院校、科研所等機(jī)構(gòu)為核心，專門培養(yǎng)和挑選出開展預(yù)算評(píng)審的第三方機(jī)構(gòu)[5]。這類機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，不容易受到其他關(guān)系和因素的影響，同時(shí)還可以確保預(yù)算評(píng)審工作的公正性、公平性。

除此之外，這類部門中的相關(guān)工作人員為專職人員，由其負(fù)責(zé)開展預(yù)算評(píng)審工作，可以大幅度提升預(yù)算評(píng)審質(zhì)量和效率。另外，還可以采用聯(lián)合評(píng)審模式，各個(gè)部門要專門成立對(duì)應(yīng)的聯(lián)合評(píng)審小組，通過發(fā)揮部門之間的人員優(yōu)勢(shì)來形成評(píng)審合力。

（五）做好嵌入式評(píng)審，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程

開展預(yù)算評(píng)審的過程工作中，可以通過對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再造優(yōu)化，將預(yù)算評(píng)審融入整體的預(yù)算管理體系中，將預(yù)算評(píng)審工作和其他財(cái)務(wù)管理工作有效銜接。

具體流程如下：第一，相關(guān)部門如需上報(bào)經(jīng)費(fèi)需求，需要提供附帶的認(rèn)證材料及經(jīng)費(fèi)需求測(cè)算資料等文件，評(píng)審人員需根據(jù)相關(guān)文件開展工作。第二，上級(jí)部門審查資料的過程中，要應(yīng)用零基預(yù)算審查方法。經(jīng)審查，確定預(yù)算內(nèi)容與政策、法律法規(guī)相矛盾，或資料證明不充分時(shí)，予以取消。第三，實(shí)施財(cái)政預(yù)算案。在進(jìn)行預(yù)算評(píng)審時(shí)，可采用聯(lián)合評(píng)審小組和第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)相結(jié)合的方法，使其具有科學(xué)性、合理性和等效性。第四，在審查結(jié)果的基礎(chǔ)上，對(duì)部分已提出的預(yù)算案進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化和修改，并對(duì)本年度的預(yù)算數(shù)額和預(yù)算加以明確。

四、結(jié)束語

十八大以來，我黨一直堅(jiān)持從思想作風(fēng)、工作作風(fēng)、戰(zhàn)斗作風(fēng)和生活作風(fēng)入手，不斷推進(jìn)財(cái)經(jīng)管理的改革工作，預(yù)算評(píng)審工作作為財(cái)經(jīng)管理的重要組成部分，其科學(xué)性和合理性會(huì)直接影響各項(xiàng)工作的開展。因此一定要做好相關(guān)的預(yù)算評(píng)審體系建設(shè)工作，開展預(yù)算評(píng)審工作時(shí)，可從四化、四庫以及四全建設(shè)工作入手，提升評(píng)審質(zhì)量，同時(shí)還要對(duì)預(yù)算評(píng)審流程進(jìn)行優(yōu)化，重塑預(yù)算評(píng)審維度，不斷提升預(yù)算評(píng)審質(zhì)量。