曹雷 CAO Lei

（中鐵四院集團投資有限公司，武漢 430063）

0 引言

近年來，正值世紀疫情和百年變局的復(fù)合影響，全球經(jīng)濟增速顯著放緩，外部需求趨緊，面對新起點，2023 年中央經(jīng)濟工作會議將擴大國內(nèi)需求放在了經(jīng)濟工作的首要位置，在中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《擴大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035 年）》中，明確將交通、能源、水利、物流等領(lǐng)域作為基建發(fā)展的重點，由此可見，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅是擴內(nèi)需的重要抓手，更是促進經(jīng)濟穩(wěn)步復(fù)蘇的“壓艙石”[1]。

黨的二十大明確“十四五”為國家高質(zhì)量發(fā)展階段，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、投融資體制改革的新態(tài)勢下，既為基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了重大機遇，也對參與企業(yè)的投資業(yè)務(wù)管理能力和運營效率提出了更高的要求。目前，大型建筑企業(yè)逐漸加強對項目前期決策關(guān)鍵經(jīng)濟指標實現(xiàn)情況的監(jiān)督管理，并通過項目中期評估、后評價等方式不斷完善對項目運行的評價機制，持續(xù)強化對基礎(chǔ)設(shè)施投融資業(yè)務(wù)的投后管理[2]。

1 企業(yè)存量基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)現(xiàn)狀

1.1 企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)的類型和模式

基礎(chǔ)設(shè)施投資是拉動需求、加快補短板、提升長期供給質(zhì)量和效率、保證經(jīng)濟增長的重要驅(qū)動力量。隨著我國經(jīng)濟由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也不斷深化投融資機制體制改革，持續(xù)創(chuàng)新投融資模式，當前，企業(yè)作為社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資已成為業(yè)務(wù)發(fā)展的常態(tài)。

企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的業(yè)務(wù)類型通常圍繞其主責(zé)主業(yè)，旨在通過投資拉動主業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，通常包括城市軌道交通、地下綜合管廊、港口、海綿城市、環(huán)境治理、水治理、經(jīng)營性公路、片區(qū)開發(fā)、市政、特色小鎮(zhèn)、鐵路、停車場、污水處理廠、城市更新、抽水蓄能、光伏發(fā)電以及其他新興產(chǎn)業(yè)等。企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資項目的模式主要包括PPP、BT、BOT、片區(qū)開發(fā)、股權(quán)項目以及其他模式等[3-4]。

1.2 企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)的發(fā)展形勢

基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)具有典型的公益性特征，因此吸引的社會投資主體以國有企業(yè)為主，在考核機制的導(dǎo)向作用下，國有建筑企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)普遍存在“重經(jīng)營輕管理”的現(xiàn)象[5]。此外，在項目實施過程中，常受到宏觀經(jīng)濟形勢、政策調(diào)整以及其他外部因素的影響，對企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)的管理和順利實施帶來諸多問題和挑戰(zhàn)。

2 企業(yè)存量基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)問題分析

通過調(diào)研大型建筑企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀，梳理企業(yè)存量基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 關(guān)于經(jīng)濟指標方面的問題

經(jīng)濟指標方面的問題主要集中在項目建設(shè)期施工利潤未達可研預(yù)期、運營期使用者付費不足、運營收益偏差較大和投資回報率不及預(yù)期等。在投資模式方面，PPP 和BOT 模式出現(xiàn)經(jīng)濟指標方面問題的比重較大，片區(qū)開發(fā)和股權(quán)項目的比重較??；在項目類型方面，公路項目出現(xiàn)經(jīng)濟指標問題的頻率顯著高于其他項目類型，其他類型項目經(jīng)濟指標問題的數(shù)量相對平均；在項目所在區(qū)域方面，出現(xiàn)經(jīng)濟指標問題較多的區(qū)域有四川省、陜西省、甘肅省、山東省和云南省。

基于問題成因的角度分析，項目建設(shè)期施工利潤未達可研逾期的主要原因包括項目工期延長、人工材料機械價格上漲、項目結(jié)算審計存在爭議、既有線配合施工費增加、重大邊界條件變化導(dǎo)致總投資降低和停窩工損失等[6-7]；運營期使用者付費不足的主要原因包括項目尚處于培育期、疫情影響、連接路網(wǎng)未貫通、政策變化調(diào)整、沿線地方經(jīng)濟發(fā)展不及預(yù)期、路域內(nèi)車流量整體下降、路域內(nèi)其他競品路況較好導(dǎo)致高速不具有相對競爭力等；運營收益偏差較大的主要原因包括項目尚處于培育期、疫情影響、連接路網(wǎng)未貫通、國家通行費減免等優(yōu)惠政策、地方限速限行等管制措施、可研策劃的使用者付費主體未遷入、項目提高服務(wù)標準導(dǎo)致運營成本增加等[8]。

2.2 關(guān)于資金回收方面的問題

盡管國有企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資項目有公益性質(zhì)的內(nèi)涵，但企業(yè)仍有獲取一定利潤和持續(xù)經(jīng)營的的需要，資金回收不及時可能導(dǎo)致項目公司存在嚴重資金缺口和還本付息壓力，甚至影響項目的存續(xù)。基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)中涉及資金回收問題的主要包括BT 項目回購逾期、片區(qū)開發(fā)項目回款逾期以及PPP 模式等具有運營性質(zhì)的項目的政府付費和可行性缺口補助回款不暢等。

在投資模式方面，BT 項目逾期數(shù)量最多，PPP 項目逾期數(shù)量次之，片區(qū)開發(fā)項目逾期項目數(shù)量較少，但單體項目逾期金額和總逾期規(guī)模卻顯著高于其他投資模式的項目；在項目類型方面，公路項目、市政項目和片區(qū)開發(fā)項目出現(xiàn)逾期的問題較多，城市軌道交通項目、鐵路項目和新興業(yè)務(wù)項目出現(xiàn)逾期的問題較少；在項目所在區(qū)域方面，云南省、四川省、陜西省和湖北省等地出現(xiàn)資金回收逾期的頻次較高。

通過問題成因的調(diào)研分析，地方財政能力有限和項目結(jié)算考核滯后是項目資金回收出現(xiàn)逾期的最主要原因。此外，資金支付主體資金緊張、房地產(chǎn)和土地市場不景氣導(dǎo)致片區(qū)開發(fā)項目的土地出讓回款不暢、地方政府竣工結(jié)算審計和績效考核工作滯后、政府換屆等因素導(dǎo)致回款確認和支付路徑不暢、項目超概和更換回購主體等重大合作條件變化、政府違約以及其他原因等，在不同項目情景中均可能導(dǎo)致資金逾期問題。

2.3 關(guān)于項目進度方面的問題

企業(yè)存量基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)中，項目進度方面的問題主要表現(xiàn)為兩類，一是中標或簽約后長期無實質(zhì)性進展的停滯項目，二是項目已部分實施，但實際投資進度嚴重滯后于計劃進度的項目。

在投資模式方面，PPP 項目和片區(qū)開發(fā)項目存在進度滯后或停滯的情況較嚴重，其他模式項目的實施推進情況相對較好；在項目類型方面，片區(qū)開發(fā)項目、市政項目和新興產(chǎn)業(yè)項目出現(xiàn)進度問題的比例較高；在項目所在區(qū)域方面，山東省、四川省、廣東省、河南省等地出現(xiàn)進度滯后或停滯的頻次較高。

通過問題成因的調(diào)研分析，長期停滯無實質(zhì)進展的原因主要包括地方政府征地拆遷原因?qū)е峦恋匾平粶?、涉及地方政府隱債導(dǎo)致項目終止、項目合作條件發(fā)生重大變化、項目資本金無法及時到位、項目融資無法落地、前期招標的合作條件未落實等[9]；已實施項目實際投資進度嚴重滯后于計劃進度的原因主要有實施內(nèi)容和模式等合作條件發(fā)生重大變化、征地拆遷工作滯后、政府審批程序滯后、融資無法落地、土地市場不景氣導(dǎo)致資金回籠滯后進而影響項目進度、政策變化、涉及地方政府隱債導(dǎo)致項目停滯等[10]。

2.4 其他問題

基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)通常具有長期性，企業(yè)在參與過程中可能遇到諸多變化和風(fēng)險。除項目經(jīng)濟指標、資金回收、項目進度等方面出現(xiàn)常見問題以外，本文結(jié)合項目實施過程中出現(xiàn)的問題的表現(xiàn)形式和影響等，梳理了三種典型的問題，一是項目融資難以落地，二是合作邊界條件發(fā)生重大變化，三是完工項目結(jié)算回款困難。

通過問題成因的調(diào)研分析，項目融資難以落地的原因主要包括涉及地方隱性債務(wù)、“EPC+F”的投融資模式合規(guī)性、銀行機構(gòu)要求增信擔(dān)保等；合作邊界條件發(fā)生重大變化的原因主要包括征地拆遷等前期條件未能落實、政策變化、實施過程中調(diào)整合作模式和范圍等；項目結(jié)算回款困難的原因主要是地方政府辦理項目結(jié)算手續(xù)繁雜、政府換屆等因素導(dǎo)致開展結(jié)算審計、績效考核和補助支付等工作滯后[11-13]。

3 管理效率評價與實證研究

企業(yè)對存量問題的處理能力是其投資業(yè)務(wù)管理效率的直接體現(xiàn)，通過以上對存量問題的梳理和分析研究，本文采用層次分析法對企業(yè)存量基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)管理效率進行評價，并以某建筑企業(yè)為例進行實證研究。

3.1 建立層次結(jié)構(gòu)模型

基于層次分析法的結(jié)構(gòu)模型主要包括目標層、準則層和方案層?；谝陨系姆治鲅芯浚疚脑O(shè)立模型的目標層是企業(yè)存量基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)投資業(yè)務(wù)管理效率，準則層包含4 個指標，即經(jīng)濟指標、資金回收、項目進度、其他重大問題，方案層包含12 個二級指標，指標體系詳見表1。

表1 企業(yè)存量基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)評價指標體系

3.2 構(gòu)造判斷矩陣與一致性檢驗

按照Satty1-9 比率標度方法構(gòu)造判斷矩陣，由專家對各指標要素按照重要性進行對比判斷，從而定量分析得出各指標要素的相對權(quán)重。經(jīng)過問卷調(diào)查研究，向63 名基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)管理從業(yè)人員發(fā)放問卷，按照要素重要性進行兩兩比較和打分，剔除無效問卷和數(shù)據(jù)后分別形成A、B1、B2、B3、B4共五個比較矩陣，對比較矩陣進行一致性檢驗得到結(jié)果如表2，均通過了一致性檢驗。

3.3 確定權(quán)重

通過對比較矩陣的定量分析計算各層次指標相對權(quán)重，計算結(jié)果表明，在企業(yè)存量基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)投資業(yè)務(wù)管理效率的4 個一級指標中，資金回收對管理效率的影響最大（51.12%），其余依次是經(jīng)濟指標（33.29%）、項目進度（10.23%）和其他重大問題（5.36%），具體影響權(quán)重詳見表3。

表3 企業(yè)存量基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)投資業(yè)務(wù)管理效率指標權(quán)重表

3.4 基于某建筑企業(yè)的實證研究

結(jié)合實調(diào)研和問卷調(diào)查，將企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)管理效率評價定為“高（10 分）、較高（8 分）、中（6 分）、較低（4 分）、低（2 分）”五個等級，其中，建設(shè)期施工利潤未達可研預(yù)期、運營期使用者付費不足、運營收益偏差較大和投資回報率不及預(yù)期等經(jīng)濟指標按照指標偏離率衡量評價等級；資金回收按照逾期金額占應(yīng)回收總金額的比例以及回收逾期項目數(shù)量占比衡量評價等級；項目進度和其他重大問題按照問題出現(xiàn)頻率衡量評價等級。

某建筑企業(yè)對其當期存量的801 個項目進行梳理，統(tǒng)計核查出問題合計201 項，其中，經(jīng)濟指標方面的問題52個，資金回收方面的問題49 個、項目進度方面的問題67個、其他方面的問題31 個。通過以上模型和評價體系對該建筑企業(yè)存量基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)效率進行評價，計算結(jié)果表明，該建筑企業(yè)存量基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)效率評分為8.12分，管理效率較高，其中項目進度和資金回收指標評價得分較低，存在較大的改進空間。

4 結(jié)論與建議

基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)是投資驅(qū)動型經(jīng)濟增長模式下的重要引擎之一，也是建筑企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要驅(qū)動力量，本文基于對存量基礎(chǔ)設(shè)施投資項目和企業(yè)的調(diào)查研究、問題分析和管理效率評價，從企業(yè)投資管理的角度出發(fā)提出以下結(jié)論和建議，以期為基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒。

4.1 建立投資管理數(shù)據(jù)庫，做好存量項目管理經(jīng)驗儲備

有效利用常態(tài)化自查梳理的系統(tǒng)性功能，在確保收集信息的真實性、有效性和全面性的基礎(chǔ)上，找明風(fēng)險源較高的項目類型、區(qū)域和模式等，建立風(fēng)險管理庫和整改措施經(jīng)驗庫，針對既有已自查梳理出的風(fēng)險點，歸納風(fēng)險類型、度量風(fēng)險大小，并通過同一項目的前后對比和不同項目的橫向?qū)Ρ瓤偨Y(jié)風(fēng)險管理措施、評價風(fēng)險管理效果，為類似項目的風(fēng)險管控提供參考，也為新項目決策審批提供經(jīng)驗支撐。

4.2 強化前期論證研究，優(yōu)化契約風(fēng)險分擔(dān)體系

在存量基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)中，工期拖延和結(jié)算爭議是造成建設(shè)期施工利潤無法實現(xiàn)的主要原因，運營期使用者付費不足和運營收益偏差較大的問題主要出現(xiàn)在經(jīng)營性公路項目中，且成因以培育期客流不足和路網(wǎng)未貫通等因素為主。諸如此類問題，應(yīng)在不斷更新完善管理數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，強化項目的前期論證研究，重點關(guān)注項目初期運營評估數(shù)據(jù)、周邊路網(wǎng)前后三年通車及規(guī)劃情況，持續(xù)優(yōu)化契約風(fēng)險分擔(dān)體系，在項目實施前通過協(xié)議等方式合理分擔(dān)風(fēng)險。此外，在項目前期論證階段應(yīng)重點關(guān)注項目的可融性，尤其是涉及地方隱性債務(wù)、涉房基建類業(yè)務(wù)等融資審批難度較大的情形，應(yīng)有充分詳實可落地實施的融資方案。

4.3 嚴格投資過程管控，推進全生命周期動態(tài)評估

嚴格投資過程管控，開展重點問題督導(dǎo)，以投資決策及合同約定為綱領(lǐng)，對決策要求的落實、邊界條件的兌現(xiàn)情況進行動態(tài)監(jiān)管，對于存量項目已出現(xiàn)的問題進行分類管理。結(jié)合問題成因和項目具體情況形成一套行之有效的措施，如資金逾期問題應(yīng)做好協(xié)議展期、利息罰息、計提減值準備等措施；進度問題應(yīng)做好進度滯后的責(zé)任界定，做好往來公文、備忘錄、補充協(xié)議等證據(jù)資料留存，鎖定結(jié)算審計周期、補助支付時點等。

項目全生命周期動態(tài)評估是深化過程管控的重要措施，目前各大型建筑企業(yè)“重經(jīng)營輕管理”的思路已逐漸轉(zhuǎn)變，通過項目中期評估、后評價等方式對項目進行過程評價和動態(tài)管控，在此基礎(chǔ)上應(yīng)全面推進存量項目的全生命周期動態(tài)評估，精確聚焦項目問題，精準組織管控措施，有效防范投資風(fēng)險，持續(xù)推進基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)的長期高質(zhì)量發(fā)展。