李 沫

(黑龍江大學(xué) 政府管理學(xué)院,哈爾濱 150080)

一、問題的提出

作為與“個(gè)體”相對(duì)應(yīng)的概念,“共同體”一詞被廣泛應(yīng)用于社會(huì)各領(lǐng)域。英語中“共同體”一詞通常被翻譯為“Community”,而“Community”又同時(shí)具有“社區(qū)”之意,這在一定程度上說明了共同體概念的形成與基層社會(huì)息息相關(guān)。何為共同體?在不同歷史時(shí)期和社會(huì)背景下,西方政治思想家們對(duì)其進(jìn)行了多種解讀。一般而言,共同體可以被視為“個(gè)體、組織等基于相似的價(jià)值認(rèn)同、目標(biāo)追求等,自覺形成的相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)且關(guān)系穩(wěn)定的群體”[1]。2021年4月28日,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》,其中明確提出了“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體”的要求。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),要完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái),建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。時(shí)至今日,共同體已然成為全球治理、國(guó)家治理、基層社會(huì)治理領(lǐng)域的核心概念。

目前,政治學(xué)、公共管理學(xué)界的研究更傾向于從國(guó)家與社會(huì)在治理中的角色這一角度探討社會(huì)治理共同體的建構(gòu),其研究主要從兩條路徑展開:一是在宏觀的國(guó)家治理視角下,聚焦社會(huì)治理共同體產(chǎn)生的背景、意義以及理論邏輯;二是在微觀的社會(huì)治理視角下,關(guān)注社會(huì)治理共同體的理論應(yīng)用與具體實(shí)踐問題,如對(duì)社區(qū)治理共同體建構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)過程的研究,對(duì)某一特定領(lǐng)域社會(huì)治理共同體構(gòu)建的實(shí)踐方法的研究,等等[2]。由此可見,立足于基層治理這一中觀層面,研究基層政權(quán)、基層社會(huì)組織以及公眾如何生成治理共同體這一問題顯得尤為必要?；鶎又卫韱栴}研究有利于突破宏觀的國(guó)家治理與微觀的社會(huì)治理研究之前的對(duì)話屏障?！盎鶎印贝砹酥卫硇袨榈陌l(fā)生場(chǎng)域,既涵蓋了治理主體內(nèi)容,也涵蓋了治理客體內(nèi)容。建構(gòu)基層治理共同體更有助于消解國(guó)家與社會(huì)之間的二元對(duì)立關(guān)系,因而是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?；鶎又卫砉餐w是包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村或社區(qū)、村民組或小區(qū)甚至更加細(xì)小單元、社會(huì)組織和公民個(gè)體的社會(huì)綜合體[3]?；鶎又卫砉餐w的構(gòu)成要素復(fù)雜多元,不同治理主體間形成的共同體內(nèi)部關(guān)系更加錯(cuò)綜復(fù)雜,因此,如何發(fā)揮共同體的治理效能、實(shí)現(xiàn)整體功效大于部分之和的治理效果,是基層治理共同體建設(shè)需要解決的核心問題。

在對(duì)基層治理共同體的已有研究中,有對(duì)其理論意蘊(yùn)的闡釋[4],也有對(duì)如何建構(gòu)基層治理共同體的理論邏輯[5]、實(shí)踐邏輯[6]的研究。有的研究者著眼于具體建構(gòu)個(gè)案的實(shí)際操作問題,如關(guān)注社區(qū)共同體的形成路徑[7];也有的研究者專注于某一具體情境下基層治理共同體的形成問題,如對(duì)基層應(yīng)急治理共同體的嵌入邏輯[8]、數(shù)智化建設(shè)中基層治理共同體重構(gòu)等[9]。

任何共同體都是特定人類群體的組織化存在形式,基層治理共同體也必然遵循組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行的一般規(guī)律。從本質(zhì)上看,一切組織又都無非責(zé)任義務(wù)體系,組織的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制無非根據(jù)責(zé)任和義務(wù)實(shí)現(xiàn)的需要而做出的設(shè)計(jì)和安排[10]?；鶎又卫砉餐w是由政府、社會(huì)組織以及公眾等多元化治理主體構(gòu)成的,它雖然未必以固定成員構(gòu)成的正式組織形式存在,但在具體的治理情境下必然呈現(xiàn)出組織化的行為方式。在基層治理的組織化行為中,行動(dòng)主體的角色分配與確認(rèn)是根本前提,而責(zé)任在本質(zhì)上就是對(duì)人的社會(huì)角色所賦使命的確認(rèn),以責(zé)定權(quán)、以責(zé)配權(quán)應(yīng)成為基層治理權(quán)責(zé)體系設(shè)置的根本原則。因此,建構(gòu)基層治理共同體的首要任務(wù)就是梳理行動(dòng)主體之間的責(zé)任關(guān)系,并依據(jù)具體治理事項(xiàng)確立相應(yīng)的責(zé)任結(jié)構(gòu),完善治理責(zé)任的制度安排,形成由靜態(tài)結(jié)構(gòu)與動(dòng)態(tài)關(guān)系構(gòu)成的責(zé)任網(wǎng)絡(luò),促進(jìn)基層治理共同體責(zé)任的有效履行。在當(dāng)前“一核多元、政府主導(dǎo)”的網(wǎng)絡(luò)化治理模式下,基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)需要回答三個(gè)問題:一是基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)應(yīng)遵循怎樣的內(nèi)在邏輯?二是當(dāng)前基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)面臨哪些現(xiàn)實(shí)困境?三是建構(gòu)基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的策略應(yīng)該如何選擇?

二、基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的內(nèi)在邏輯

基層治理共同體在國(guó)家治理體系中具有特定的角色,發(fā)揮著特有的功能。在現(xiàn)有國(guó)家治理責(zé)任體系框架中建構(gòu)基層治理責(zé)任網(wǎng)絡(luò),既需要考慮國(guó)家治理責(zé)任的整體性,又需要考慮基層治理的特殊性。本文主要從靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩個(gè)層面揭示基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的內(nèi)在邏輯:靜態(tài)層面涵蓋責(zé)任框架結(jié)構(gòu)、縱向責(zé)任配置、橫向責(zé)任布局等基本范疇;動(dòng)態(tài)層面則包括責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)轉(zhuǎn)和責(zé)任效能的生產(chǎn)等基本內(nèi)容。

1.總體架構(gòu):權(quán)責(zé)利對(duì)等配置

權(quán)責(zé)對(duì)等作為行政管理組織活動(dòng)的根本原則,早在古典管理時(shí)期就已被明確提出。韋伯在對(duì)理想類型官僚組織的經(jīng)典論述中就提到了按照專業(yè)化分工的崗位職責(zé)劃定權(quán)責(zé)關(guān)系這一標(biāo)準(zhǔn)原則。但官僚制下的權(quán)責(zé)一致或權(quán)責(zé)對(duì)等針對(duì)的是管理行政時(shí)代行政組織的法定職權(quán)與職責(zé)關(guān)系,無法完全解釋現(xiàn)代社會(huì)治理主體多元化情形下的權(quán)責(zé)關(guān)系狀態(tài)。在現(xiàn)代社會(huì)的基層治理環(huán)節(jié)中,治理共同體內(nèi)的權(quán)責(zé)關(guān)系不僅包括政府內(nèi)部組織及個(gè)人之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,也牽涉到政府與其他治理主體之間以及其他治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系。一般而言,政府內(nèi)部的組織及成員間的權(quán)責(zé)關(guān)系以法定的職責(zé)與職權(quán)關(guān)系為主,這種從法律意義上界定權(quán)責(zé)關(guān)系的思維具有明顯的底線化特征,更傾向于從消極責(zé)任的視角限定組織或成員的治理權(quán)力邊界,并不利于激發(fā)組織成員積極承擔(dān)治理責(zé)任的行為。對(duì)于其他治理主體而言更是如此,法律規(guī)范對(duì)于社會(huì)組織、志愿者或公眾參與治理的責(zé)任約束作用十分有限,因?yàn)榘凑铡胺o禁止即自由”的原則,社會(huì)組織或公眾往往擁有不主動(dòng)參與治理的權(quán)利。因此,為激發(fā)基層治理共同體成員積極履行治理責(zé)任,必須堅(jiān)持權(quán)責(zé)利對(duì)等配置的基本邏輯。這里的權(quán),指的是權(quán)力;責(zé),指的是責(zé)任;利,指的是權(quán)利或利益。以責(zé)定權(quán)、以責(zé)配權(quán)體現(xiàn)了治理責(zé)任對(duì)于治理權(quán)力的優(yōu)先性,同時(shí)也規(guī)定了治理權(quán)責(zé)的對(duì)等性,責(zé)有多大,權(quán)就應(yīng)該有多大;履行哪些責(zé)任就應(yīng)該擁有保障責(zé)任履行的相應(yīng)權(quán)力。以責(zé)定利通常適用于規(guī)范基層治理共同體成員個(gè)體責(zé)任的設(shè)定,無論政府組織或社會(huì)組織成員、企業(yè)或社會(huì)公眾都擁有合理的個(gè)人權(quán)利或利益訴求,政府組織或社會(huì)組織成員應(yīng)獲取與之所擔(dān)責(zé)任相匹配的勞動(dòng)報(bào)酬,同時(shí)擁有履行法定義務(wù)后的相應(yīng)權(quán)利;對(duì)于積極承擔(dān)治理責(zé)任的企業(yè)或社會(huì)公眾,應(yīng)給予相應(yīng)的利益激勵(lì),激發(fā)其盡責(zé)主動(dòng)性。

2.縱向配責(zé):嵌入與自治平衡

基層治理是國(guó)家縱向治理體系的最后一環(huán),國(guó)家治理與社會(huì)自治在基層實(shí)現(xiàn)了充分對(duì)接。在基層治理體系中,政府角色與社會(huì)角色的互動(dòng)關(guān)系描述出國(guó)家與社會(huì)治理責(zé)任關(guān)系的不同樣態(tài)。這種互動(dòng)關(guān)系可能會(huì)表現(xiàn)為政府強(qiáng)制力與社會(huì)自治權(quán)的沖突。為有效處理政府強(qiáng)制與社會(huì)自治可能產(chǎn)生的緊張與沖突,負(fù)責(zé)任的基層治理應(yīng)該以國(guó)家基層政權(quán)嵌入社會(huì)的方式引領(lǐng)社會(huì)自治。從本質(zhì)上講,嵌入即為“國(guó)家介入社會(huì)的過程,包括兩個(gè)層面:第一個(gè)層面是國(guó)家的意識(shí)形態(tài)、法律制度、管理組織對(duì)社會(huì)生活的介入;第二個(gè)層面是代表國(guó)家的基層官僚與社會(huì)的多元互動(dòng)”[11]。在現(xiàn)代社會(huì)中,基層治理的基本架構(gòu)有賴于國(guó)家組織與制度的嵌入,但這種嵌入應(yīng)更加注重治理責(zé)任的嵌入,而非過度的權(quán)力嵌入。嵌入責(zé)任更能體現(xiàn)政府承擔(dān)結(jié)果的誠意,而不是支配性力量的單純延伸。與此同時(shí),國(guó)家嵌入必須與社會(huì)自治有機(jī)統(tǒng)一,參與基層社會(huì)治理是社會(huì)組織與成員義不容辭的責(zé)任,社會(huì)自治組織承擔(dān)治理責(zé)任則可以彌補(bǔ)國(guó)家治理能力的不足。那么,在基層治理共同體的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)中如何處理嵌入的政府責(zé)任與社會(huì)的自治責(zé)任之間的關(guān)系,使之既能夠保證政府盡責(zé),又不阻礙社會(huì)力量擔(dān)責(zé),實(shí)現(xiàn)國(guó)家責(zé)任與社會(huì)責(zé)任的平衡,是縱向責(zé)任配置的關(guān)鍵。

3.橫向配責(zé):屬地與屬事兼顧

屬地管理指的是“在以空間為最主要標(biāo)準(zhǔn)而劃分的管理范圍內(nèi),由管理者統(tǒng)攬和負(fù)責(zé)的管理制度”[12]。通常我們講的屬地管理,一方面是從條塊關(guān)系來界定,指行政管理權(quán)限由作為“塊塊”的各層級(jí)政府享有,它與垂直管理相對(duì)[13];屬事管理則指的是作為“條條”的政府職能部門的垂直管理。另一方面指的是圍繞治理事務(wù)而產(chǎn)生的治理責(zé)任分配方式。在基層治理環(huán)節(jié)中,政府的垂直管理到達(dá)最底層,“基層政府內(nèi)部并不存在嚴(yán)格的部門分工”[14]。因此,從治理任務(wù)的權(quán)責(zé)分配方式來理解屬地與屬事管理的不同更具有實(shí)質(zhì)性意義。首先,屬地管理是目前基層治理責(zé)任分配的常態(tài)化方式。屬地管理以地域或人為的物理空間劃分治理責(zé)任邊界,在責(zé)任區(qū)域內(nèi),由指定人員負(fù)責(zé)全部事務(wù),對(duì)工作任務(wù)的性質(zhì)與內(nèi)容通常不予區(qū)分,體現(xiàn)了“以人定責(zé)”的責(zé)任分配原則。屬地配責(zé)有助于在物理空間上實(shí)現(xiàn)治理責(zé)任的無縫隙、避免工作任務(wù)交叉,“守土有責(zé)”是對(duì)屬地管理方式較為精準(zhǔn)的描述。其次,屬事管理通常適用于具體的基層治理任務(wù),比如對(duì)信訪維穩(wěn)、精準(zhǔn)扶貧等特定或?qū)ｍ?xiàng)治理任務(wù)實(shí)行責(zé)任包干制。屬事配責(zé)往往在基層運(yùn)動(dòng)式治理中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。以上兩種責(zé)任配置方式各有利弊,如何避免屬地管理責(zé)任人在治理專項(xiàng)事務(wù)時(shí)技術(shù)水平的不足,怎樣改變屬事管理過程缺乏規(guī)范化、制度化責(zé)任體系保障的狀況,都是基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)需要考慮的重要問題。

4.責(zé)網(wǎng)聯(lián)動(dòng):剛性與彈性共存

按照現(xiàn)代化國(guó)家的治理邏輯,基層治理行為首先要在規(guī)范的責(zé)任制度體系下展開,應(yīng)遵守常態(tài)化的治理責(zé)任分配規(guī)則,履行制度化職責(zé)并按既有流程展開責(zé)任追究,以保證多元化主體治理行為的可控性。建構(gòu)龐大的基層治理責(zé)任網(wǎng)絡(luò)必須以剛性的制度邏輯為基點(diǎn),用標(biāo)準(zhǔn)化、清晰化的法律規(guī)范設(shè)定共同體內(nèi)組織及其成員的責(zé)任邊界。然而,現(xiàn)實(shí)的基層治理場(chǎng)景具有明顯的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)化、模糊化特征,剛性的責(zé)任制度安排無法完全適應(yīng)特定的治理情境需要。尤其在中國(guó),基層治理行動(dòng)很大程度上表現(xiàn)為富有彈性的非制度化治理行為,長(zhǎng)期以來,行政發(fā)包、中心工作、運(yùn)動(dòng)式治理、選擇性治理等彈性治理方式在基層治理中擁有較大的應(yīng)用空間。多元主體構(gòu)成的基層治理共同體執(zhí)行的治理任務(wù)紛繁復(fù)雜,變化多樣,其責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)兼顧制度剛性與實(shí)踐彈性。一方面,責(zé)任權(quán)限要依法依規(guī)設(shè)定,任何治理行為都應(yīng)有明確的責(zé)任歸屬,不負(fù)責(zé)任的治理行為都應(yīng)受到相應(yīng)追究;另一方面,責(zé)任履行不應(yīng)拘泥于預(yù)設(shè)的固定化制度框架,而應(yīng)在法定規(guī)范允許的限度內(nèi)尋求彈性治理空間。在基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行中,我們應(yīng)不斷修正剛性制度與彈性實(shí)踐之間的偏差,緩解體系性職責(zé)與靈活性履責(zé)之間的矛盾,形成剛性與彈性責(zé)任機(jī)制聯(lián)動(dòng)。

5.責(zé)效生產(chǎn):問責(zé)與激勵(lì)并舉

責(zé)任是效能的保證,建構(gòu)治理責(zé)任體系的根本目的在于促進(jìn)治理效能的提升。只有不斷提升治理效能,發(fā)揮出整體治理優(yōu)勢(shì),基層治理共同體才能獲得存續(xù)的合法性。效能生產(chǎn)要求基層治理共同體在搭建責(zé)任網(wǎng)絡(luò)時(shí)充分考量治理主體履責(zé)的能動(dòng)性,追究消極責(zé)任與激發(fā)積極責(zé)任不可偏廢,既要有負(fù)面問責(zé)的“緊箍咒”,也要有正面激勵(lì)的“指揮棒”,堅(jiān)持引導(dǎo)與約束并重。一方面,問責(zé)的依據(jù)、對(duì)象與流程要清晰,效果要明顯;另一方面,激勵(lì)的誘因、原則與機(jī)理要明確,措施要有效。對(duì)于發(fā)揮責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的效能而言,正向激勵(lì)的作用尤為重要?；鶎由鐣?huì)治理共同體不僅是組織共同體,更是行為共同體,美好的共治圖景、共享的利益格局是促進(jìn)多元責(zé)任主體功能耦合和行為協(xié)調(diào)的基礎(chǔ),是產(chǎn)生負(fù)責(zé)任共治行為的前提。“人人享有”的共治圖景有助于激發(fā)出“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”的治理效能。首先,以實(shí)現(xiàn)共有利益為價(jià)值追求,共同體的治理行為便獲得了向善的倫理正當(dāng)性,推進(jìn)了責(zé)任的權(quán)力性、法律性與道德性的統(tǒng)一。其次,通過平衡利益享有與責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)年P(guān)系,激勵(lì)共同體成員個(gè)體的正當(dāng)利益追求,運(yùn)用“誰受益、誰買單、誰負(fù)責(zé)”的原則,減少搭公益便車的行為,健全擔(dān)當(dāng)責(zé)任者的事后利益補(bǔ)償機(jī)制,鼓勵(lì)共同體成員勇于承擔(dān)治理責(zé)任。

三、基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)不僅要遵循應(yīng)然邏輯,而且要正視實(shí)然狀況。在建構(gòu)責(zé)任網(wǎng)絡(luò)之前,我們應(yīng)基于基層治理的現(xiàn)實(shí)圖景分析隱藏在其中的多重責(zé)任困境。

1.基層超負(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)下的權(quán)責(zé)關(guān)系失衡

當(dāng)前,很多地方的基層治理活動(dòng)處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài),對(duì)于來自“條塊”治理框架下的治理任務(wù),基層治理主體往往“疲于奔命”。在通常情況下,區(qū)(縣)級(jí)職能部門在與街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))治理權(quán)力的博弈中常常處于上風(fēng),來自“條條”的治理任務(wù)在壓力型體制下不斷在基層治理共同體內(nèi)部分包委派,向下直至社區(qū)居委會(huì)。在治理任務(wù)超負(fù)荷的狀態(tài)下,基層治理共同體內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系往往處于失衡狀態(tài)。首先,街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))與上級(jí)職能部門的權(quán)責(zé)不對(duì)等延伸至街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))與社區(qū)居委會(huì)之間,社區(qū)居委會(huì)忙于執(zhí)行基層政府的行政指令,對(duì)本該處理的自治事務(wù)只能擱置一旁。其次,由于居委會(huì)、物業(yè)、業(yè)委會(huì)等基層組織的治理權(quán)責(zé)劃分缺乏完備的法律依據(jù),某些治理任務(wù)仍處于交叉重疊的狀態(tài)。在繁重的基層治理任務(wù)壓力下,居委會(huì)與物業(yè)選擇逃避治理責(zé)任、爭(zhēng)奪治理權(quán)的情況時(shí)有發(fā)生。在居委會(huì)與業(yè)委會(huì)的關(guān)系中,類似情況也存在,居委會(huì)需要對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)的選舉和維權(quán)活動(dòng)給予指導(dǎo)和協(xié)助,但有的居委會(huì)自視為政府的影子,以權(quán)勢(shì)地位干預(yù)業(yè)委會(huì)工作,自身擔(dān)責(zé)較少;也有的居委會(huì)雖然愿意承擔(dān)協(xié)助治理責(zé)任,但對(duì)相應(yīng)問題又缺少解決的權(quán)力。再次,居民作為個(gè)體,與基層治理組織之間也保持著若即若離的關(guān)系[15],居委會(huì)不能對(duì)居民的治理權(quán)責(zé)進(jìn)行分配,業(yè)委會(huì)對(duì)居民參與也無強(qiáng)制權(quán),居民對(duì)居委會(huì)和業(yè)委會(huì)的履責(zé)情況不甚關(guān)心,遇到問題又缺少恰當(dāng)?shù)木S權(quán)途徑?？傊?在當(dāng)前基層治理重心不斷下移的情況下,基層治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系卻處于相對(duì)模糊甚至失衡的狀態(tài),與日漸提升的精準(zhǔn)化治理要求無法匹配。

2.供給式懸浮下的責(zé)能嵌入缺位

“懸浮”一詞通常用來描述基層政權(quán)的治理能力與基層社會(huì)的治理訴求相脫節(jié)的狀況?；鶎诱?quán)的治理能力不僅表現(xiàn)為運(yùn)用治理權(quán)力的能力,更表現(xiàn)為承擔(dān)治理責(zé)任的能力,基層政權(quán)的懸浮往往意味著基層政權(quán)治理權(quán)力與治理責(zé)任的配置和運(yùn)行出了問題。不同歷史時(shí)期基層政權(quán)懸浮的表現(xiàn)明顯不同,在當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化、國(guó)家公共服務(wù)資源不斷向基層傾斜的大背景下,基層政權(quán)的懸浮由原來的“汲取式懸浮”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮┙o式懸浮”。供給式懸浮指的是在國(guó)家治理資源逐漸下沉基層的過程中,爭(zhēng)取和分配來自上級(jí)的治理資源及相應(yīng)的公共產(chǎn)品便成為基層治理組織的重要任務(wù)。在大量資源輸入的情況下,基層治理任務(wù)多元化、中心工作擴(kuò)大化的趨勢(shì)逐漸顯現(xiàn)。為完成資源輸入任務(wù),基層治理組織高速運(yùn)轉(zhuǎn),治理工作者極度忙碌,為應(yīng)對(duì)形式化指標(biāo)的考核要求,出現(xiàn)了內(nèi)卷化趨勢(shì)。一方面,政府嵌入基層治理的責(zé)任內(nèi)容不夠完整,基層政權(quán)通常扮演著資源分配協(xié)調(diào)者的角色,而作為治理組織者的責(zé)任則被掩蓋或忽視,同時(shí)基層社會(huì)組織的自治責(zé)任也缺少了發(fā)揮作用的空間,政府責(zé)任與社會(huì)自治責(zé)任無法有效銜接,導(dǎo)致基層治理共同體的責(zé)任鏈條不夠完整,履責(zé)能力仍顯不足。另一方面,基層治理工作者忙于對(duì)上負(fù)責(zé),無暇及時(shí)回應(yīng)基層群眾的訴求,致使治理資源供給無法與基層治理需求完全匹配,不能真正激活基層自治資源的治理效能,影響了社會(huì)自治能力的提升。

3.科層制裹挾下的責(zé)任驅(qū)動(dòng)異化

科層制對(duì)于明確責(zé)任和義務(wù)關(guān)系最為有效,職位分類確定的崗位與職責(zé)是責(zé)任與義務(wù)的穩(wěn)定形式[16]?？茖芋w制提供了制度化的責(zé)任與義務(wù)體系,但科層制框架下的責(zé)任和義務(wù)結(jié)構(gòu)無法突破權(quán)力體制的固有結(jié)構(gòu),呈現(xiàn)為單一的線性模式,表現(xiàn)出對(duì)上負(fù)責(zé)的特質(zhì),因此無法實(shí)現(xiàn)責(zé)任與義務(wù)的雙向平等?？茖又圃诨鶎又卫眍I(lǐng)域的延伸可能誘發(fā)治理責(zé)任驅(qū)動(dòng)機(jī)制的異化,在基層治理任務(wù)繁重、中心工作擴(kuò)大化的形勢(shì)下,科層制裹挾下的責(zé)任驅(qū)動(dòng)異化至少可以在兩個(gè)層面發(fā)生:一是科層制對(duì)基層治理提出了高度規(guī)范化、專業(yè)化、精細(xì)化的治理要求,限制了基層工作者彈性履責(zé)的空間,抹殺了他們自主治理的能動(dòng)性。街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的原有治理體系是簡(jiǎn)約化的治理體系,機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單,職能分工相對(duì)模糊,但在多中心工作同時(shí)推進(jìn)的治理模式下,上級(jí)職能部門對(duì)基層治理提出了照章辦事、規(guī)范操作的嚴(yán)格要求,并啟動(dòng)了自上而下的問責(zé)機(jī)制,“治理的目標(biāo)、議程由科層決定,治理的評(píng)價(jià)與考核由科層掌握”[16],基層工作者的時(shí)間與精力基本投入追求工作績(jī)效的行政事務(wù)之中,不能以居民需求為中心開展社區(qū)工作,由此導(dǎo)致了對(duì)上負(fù)責(zé)的意識(shí)占據(jù)主導(dǎo)地位,對(duì)基層自治事務(wù)負(fù)責(zé)的動(dòng)力明顯不足。二是科層制改變了簡(jiǎn)約主義治理模式的結(jié)果考核機(jī)制,對(duì)基層治理提出了形式化的過程考核要求,而嚴(yán)苛的過程監(jiān)控可能會(huì)助長(zhǎng)基層治理的形式主義作風(fēng),導(dǎo)致基層工作者忙于承擔(dān)形式上的責(zé)任,逃避承擔(dān)實(shí)質(zhì)性責(zé)任。在原有的行政發(fā)包、簡(jiǎn)約治理的模式下,上級(jí)政府注重對(duì)政策執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行考核,而對(duì)執(zhí)行過程的監(jiān)督相對(duì)松散,基層治理自由裁量的空間較大,基層工作者結(jié)合實(shí)際情況不斷調(diào)整治理方案,更易貼近實(shí)質(zhì)正義。然而,科層化取向?qū)鶎又卫磉^程的監(jiān)控更加明顯,要求基層工作者承擔(dān)辦事留痕、嚴(yán)守程序等形式責(zé)任,對(duì)治理過程的形式過度要求可能導(dǎo)致治理成本的增加,浪費(fèi)治理資源,加重公眾負(fù)擔(dān),最終違背對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的治理宗旨。

4.脫域性治理下的責(zé)任空間錯(cuò)配

“脫域”這一概念由安東尼·吉登斯提出,指的是“社會(huì)關(guān)系從彼此互動(dòng)的地域性關(guān)聯(lián)中,從通過對(duì)不確定的時(shí)間的無限穿越而被重構(gòu)的關(guān)聯(lián)中‘脫離出來’”[17],而且“現(xiàn)代國(guó)家的治理行為大多在‘脫域共同體’基礎(chǔ)之上發(fā)生”[18]。隨著城市化進(jìn)程的加快,人口的脫域流動(dòng)加速,基于物理空間基礎(chǔ)上的基層治理活動(dòng)遭遇空前挑戰(zhàn)。基層治理共同體的建構(gòu)通常以行政空間的劃分為核心要素,根據(jù)屬地治理原則,基層黨政組織以及社會(huì)組織的治理力量受到地域空間的限制,難以超越管轄范圍。屬地治理的責(zé)任分配遵循“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則,在轄區(qū)范圍內(nèi)對(duì)具體治理事項(xiàng)承擔(dān)責(zé)任。在人口脫域流動(dòng)的大背景下,屬地治理要求治理主體與治理對(duì)象的“在場(chǎng)化”條件受到?jīng)_擊,時(shí)空間隔一定程度上給傳統(tǒng)的地域性治理帶來障礙。為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的流動(dòng)性,基層治理共同體也嘗試超越時(shí)空局限,通過治理技術(shù)與空間策略實(shí)施脫域性治理,“依托本域內(nèi)資源應(yīng)對(duì)不同流動(dòng)成員的需求”[19]。

隨著數(shù)字技術(shù)的廣泛運(yùn)用,基層組織的脫域性治理能力逐漸增強(qiáng),人們可以通過互聯(lián)網(wǎng)等手段實(shí)現(xiàn)治理主體的虛體在場(chǎng),從而克服了地域性治理必須實(shí)體在場(chǎng)的弊端。但是,脫域性治理所依托的治理責(zé)任體系并未形成,流動(dòng)性人群的戶籍地、居住地與工作地在治理責(zé)任的劃分中經(jīng)常出現(xiàn)空間錯(cuò)配。以治安維穩(wěn)工作為例,在社會(huì)流動(dòng)發(fā)生后,當(dāng)事人戶籍地、居住地與案件發(fā)生地的分離,使得基層治理組織的穩(wěn)控責(zé)任主體與案件處理責(zé)任主體發(fā)生分離,按照屬人原則確定穩(wěn)控責(zé)任就可能導(dǎo)致治理責(zé)任空間的錯(cuò)配[13]。

四、基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的策略選擇

建構(gòu)責(zé)任網(wǎng)絡(luò)應(yīng)遵循確責(zé)、履責(zé)和問責(zé)的基本思路,基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)也是如此。

1.依托職責(zé)序構(gòu)格局確定治理共同體責(zé)任邊界

基層治理共同體的責(zé)任邊界代表共同體及其成員承擔(dān)治理責(zé)任的可能性空間。在國(guó)家治理體系中,“一核多元”的基層治理模式?jīng)Q定了基層治理責(zé)任的確定與政府職責(zé)體系的整體設(shè)置息息相關(guān)。當(dāng)前,國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)要求政府職責(zé)體系更加科學(xué)化、專業(yè)化,為此我國(guó)的政府職責(zé)體系正從“職責(zé)同構(gòu)”向“職責(zé)異構(gòu)”模式轉(zhuǎn)變。職責(zé)同構(gòu)指的是“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”的政府職責(zé)配置模式,上級(jí)政府與下級(jí)政府的職責(zé)內(nèi)容基本相同。然而,由于基層治理面向的對(duì)象已從政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到了多元化的公民和社會(huì)主體,職責(zé)序構(gòu)的框架格局更能夠適應(yīng)錯(cuò)綜復(fù)雜的基層治理情境。何為職責(zé)序構(gòu)?朱光磊將其界定為政府職責(zé)按序列“歸堆”、按次序“分層”的配置方式。政府職責(zé)按序列可歸結(jié)為核心型、差異型與過渡型三種職責(zé)類型,每一層級(jí)政府都擁有特定的核心職責(zé),也會(huì)因服務(wù)對(duì)象不同承擔(dān)不同內(nèi)涵的差異化職責(zé),而過渡型職責(zé)是由政府代為履行但最終要?dú)w還社會(huì)主體的職責(zé)類型。這些政府職責(zé)按照次序分層配置到各級(jí)政府內(nèi)部,便會(huì)在空間維度上形成從中央到地方的兩種職責(zé)類型,即縱貫型職責(zé)和層次型職責(zé)?？v貫型職責(zé)用以維護(hù)中央權(quán)威與整體性職責(zé);層次型職責(zé)用于處理地方自主性事務(wù)[20]?；鶎又卫砉餐w既要承接上級(jí)政府的縱貫型職責(zé),同時(shí)又要引領(lǐng)區(qū)域內(nèi)社會(huì)自治的方向,完成層次型職責(zé)。在社會(huì)自治能力日益增強(qiáng)的情況下,基層治理共同體會(huì)將政府的過渡型責(zé)任逐步納入自身的責(zé)任范疇之中,而且由于受眾對(duì)象的地域限制,更多的治理責(zé)任會(huì)嵌入基層,基層治理的層次型職責(zé)和差異性職責(zé)將逐漸增多。

2.運(yùn)用分類匹配框架編制共同體責(zé)任清單

在確定基層治理共同體的責(zé)任邊界后,編制責(zé)任清單便成為搭建共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的核心任務(wù)。治理責(zé)任的分工是編制責(zé)任清單的前提,而分工應(yīng)從兩個(gè)維度展開:一是責(zé)任主體的維度;二是責(zé)任事項(xiàng)的維度。兩個(gè)維度縱橫交錯(cuò),形成基層治理共同體的責(zé)任體系框架,責(zé)任清單則應(yīng)在分類匹配的框架下加以編制。首先,從責(zé)任主體的維度出發(fā)確定哪些主體應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。雖然基層治理共同體由多元化的治理主體構(gòu)成,但在不同類型的治理共同體內(nèi)部,主體間的權(quán)責(zé)劃分、權(quán)能比例都可能存在差異,共同體內(nèi)部的治理責(zé)任分工應(yīng)基于主體角色功能與主體間聯(lián)結(jié)程度而確定。比如,在自治能力較強(qiáng)的社區(qū)中,基層社會(huì)組織、志愿者與居民的參與度較高,在治理實(shí)踐中互動(dòng)較多且凝聚力較強(qiáng);基層黨政組織在法定的治理框架下應(yīng)激發(fā)其自我負(fù)責(zé)的意愿與活力,在增權(quán)賦能的同時(shí)匹配相應(yīng)的治理責(zé)任。其次,從責(zé)任事項(xiàng)的維度出發(fā)確定哪些治理事項(xiàng)應(yīng)該由哪些主體承擔(dān)。那么如何確定不同主體的治理責(zé)任事項(xiàng)?一是要以滿足基層治理對(duì)象的需求為出發(fā)點(diǎn),某種責(zé)任應(yīng)由哪一層級(jí)組織、哪一區(qū)域組織負(fù)責(zé)的根本在于是否適應(yīng)基層治理的現(xiàn)實(shí)需要,主體的職責(zé)內(nèi)容也可以根據(jù)治理需求加以調(diào)整。比如,2019年北京市街道辦的職責(zé)確定為基本職責(zé)、公共服務(wù)、城市管理和社會(huì)治理;2022年4月,北京市政府又將多項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)下放到街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。分類匹配治理事項(xiàng)的本質(zhì)是從行政邏輯向治理邏輯轉(zhuǎn)化,以此處理好基于科層體制的縱貫型職責(zé)與層次型職責(zé)、管理型職責(zé)與服務(wù)型職責(zé)之間的關(guān)系,發(fā)揮不同主體的相對(duì)優(yōu)勢(shì),滿足基層治理的個(gè)性化與精細(xì)化要求。二是要基于不同基層治理主體的治理能力和便利度。對(duì)于常規(guī)化條線專項(xiàng)工作,基層組織具有協(xié)作配合的責(zé)任,但治理資源不必過度介入;對(duì)于中心工作,可以通過包片方式分解責(zé)任,由普通成員與社工服務(wù)人員負(fù)責(zé)一般性事務(wù),由組織領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)重點(diǎn)難點(diǎn)事務(wù);對(duì)于群眾性工作,則需要培養(yǎng)出一批群眾基礎(chǔ)好的中堅(jiān)干部和老黨員,發(fā)揮帶頭能動(dòng)作用。

3.基于差異化治理情景調(diào)適治理網(wǎng)絡(luò)責(zé)任節(jié)點(diǎn)

基層治理的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)并不是一個(gè)靜態(tài)的、固定不變的責(zé)任體系,而是一個(gè)在動(dòng)態(tài)的、差異化情景中由治理行動(dòng)構(gòu)筑的責(zé)任系統(tǒng)?；鶎永娴亩嘣蛦栴}的復(fù)雜性使基層治理行動(dòng)面臨的情境具有很大不確定性,基層治理組織或個(gè)體職責(zé)履行的程度無法事先確定,基層治理的責(zé)任節(jié)點(diǎn)最終只能在具體的治理情景中生成?！霸谔囟〞r(shí)空范圍內(nèi),參與者基于不同情境會(huì)在成員構(gòu)成、社會(huì)資源、身份地位、關(guān)系依賴等方面都不同,從而形成不同的結(jié)構(gòu)”[21],結(jié)構(gòu)中的規(guī)則和資源又繼而限定了行動(dòng)的空間。在面對(duì)復(fù)雜多變的基層治理情境時(shí),治理主體需要經(jīng)過自由裁量作出具有靈活性和變通性的策略行為,針對(duì)當(dāng)下的治理結(jié)構(gòu)差異化調(diào)適履責(zé)節(jié)點(diǎn)。

一般而言,在清晰的治理情境下,問題界定清楚,治理主體確定,主體間責(zé)任邊界清晰,治理方案固定,責(zé)任節(jié)點(diǎn)穩(wěn)定;在模糊或不確定的情境下,問題無法清晰界定,治理主體間責(zé)任邊界不清晰,治理方案有限或無法固定,責(zé)任節(jié)點(diǎn)不夠穩(wěn)定。在具有高度復(fù)雜性與高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),基層治理會(huì)承接大量的偶發(fā)性、隨意性事務(wù),基于特殊治理場(chǎng)域形成的臨時(shí)性主體間責(zé)任關(guān)系具有較強(qiáng)的不穩(wěn)定性,為此,基層治理的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)應(yīng)保持靈活性和適應(yīng)性。一方面,在黨政統(tǒng)合、多元主體參與的基層治理模式下,政民互動(dòng)空前加強(qiáng),我們應(yīng)努力在新型治理關(guān)系中合理有效地確認(rèn)各個(gè)治理主體的責(zé)任節(jié)點(diǎn);另一方面,基層治理責(zé)任網(wǎng)絡(luò)要保持開放性和包容性,適應(yīng)多主體參與治理的情境,啟動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制,及時(shí)調(diào)適并更新責(zé)任節(jié)點(diǎn)設(shè)置,保證確責(zé)的科學(xué)性。

4.以責(zé)聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)支撐責(zé)任認(rèn)定與追究機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)

人類社會(huì)逐漸進(jìn)入“大數(shù)據(jù)時(shí)代”,數(shù)字技術(shù)不僅改變了國(guó)家治理行為的方式,而且重構(gòu)了治理責(zé)任產(chǎn)生與聯(lián)結(jié)的路徑。在此背景下,我們應(yīng)發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的積極作用,為基層治理責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)提供支撐。精準(zhǔn)治理的核心要素之一就是對(duì)治理責(zé)任的精準(zhǔn)認(rèn)定與追究,大數(shù)據(jù)技術(shù)在基層治理領(lǐng)域的應(yīng)用有助于驅(qū)動(dòng)精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn),具體體現(xiàn)在三個(gè)層面:一是責(zé)任劃分機(jī)制,涉及責(zé)任數(shù)據(jù)產(chǎn)生、交換和評(píng)估等;二是主體認(rèn)定機(jī)制,涉及責(zé)任主體確定、信息采集與跟蹤等;三是程序優(yōu)化機(jī)制,涉及主體履責(zé)過程、責(zé)任節(jié)點(diǎn)確認(rèn)、問責(zé)程序規(guī)范等。大數(shù)據(jù)技術(shù)和治理責(zé)任理念體系將共同構(gòu)筑基層治理的責(zé)聯(lián)網(wǎng)平臺(tái),通過數(shù)據(jù)化、可視化手段精準(zhǔn)識(shí)別治理責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、感知責(zé)任節(jié)點(diǎn)、量化治理事責(zé),以此促進(jìn)基層治理責(zé)任認(rèn)定與追究機(jī)制的科學(xué)化運(yùn)轉(zhuǎn)。首先,問責(zé)的前提是精準(zhǔn)認(rèn)定責(zé)任。責(zé)聯(lián)網(wǎng)可以預(yù)先感知來自治理系統(tǒng)內(nèi)部和外部的風(fēng)險(xiǎn),辨別出風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜程度以及可預(yù)知性,繪制風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任關(guān)系的知識(shí)圖譜、設(shè)計(jì)基層治理的責(zé)聯(lián)網(wǎng)模型。責(zé)聯(lián)網(wǎng)可以將治理責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)細(xì)化為治理主體責(zé)任的對(duì)應(yīng)節(jié)點(diǎn),形成治理責(zé)任清單,并將基層治理任務(wù)動(dòng)態(tài)化合成與分解,通過對(duì)履責(zé)情況的數(shù)據(jù)化監(jiān)測(cè)精準(zhǔn)認(rèn)定主體責(zé)任。其次,問責(zé)的目的是促進(jìn)責(zé)任的落實(shí)。責(zé)聯(lián)網(wǎng)改變了傳統(tǒng)問責(zé)單純依靠事后追究的方式,在大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)中進(jìn)行失責(zé)提醒或盡責(zé)激勵(lì),隨時(shí)喚醒基層治理者的責(zé)任意識(shí),提升其基層治理能力,激勵(lì)其產(chǎn)出負(fù)責(zé)任的治理行為。

五、結(jié)論與展望

作為人類社會(huì)有組織化行為的特定載體,基層治理共同體的形成離不開責(zé)任義務(wù)體系的支撐。共同體的責(zé)任分工體系決定了其成員在行動(dòng)中的角色分配,基層治理行動(dòng)中成員間結(jié)成的責(zé)任關(guān)系又對(duì)共同體治理的最終效果起到?jīng)Q定性作用。基層治理共同體的責(zé)任分工體系與主體間責(zé)任關(guān)系共同形成了基層治理的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。本文從基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的內(nèi)在邏輯出發(fā),審視了該責(zé)任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的內(nèi)部與外部困境,以此提出建構(gòu)的方向性策略,進(jìn)一步延伸了對(duì)基層治理共同體問題的研究。

經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn),基層治理體系中多元主體權(quán)責(zé)關(guān)系的模糊與失衡造成了基層治理組織的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn),影響了基層治理主體的履責(zé)效能;在國(guó)家治理資源逐漸下沉的趨勢(shì)下,基層政權(quán)主要扮演了上級(jí)政策執(zhí)行者和治理資源分配者的角色,履行基層治理組織者的職責(zé)明顯不足;科層制治理體系延伸至基層治理,壓縮了基層工作者彈性履責(zé)的空間,形式化的留痕式考核違背了對(duì)公眾負(fù)責(zé)的治理宗旨;適應(yīng)人口大流動(dòng)背景的脫域性治理常常遇到責(zé)任主體的空間錯(cuò)配問題。為建構(gòu)起科學(xué)合理的基層治理共同體責(zé)任網(wǎng)絡(luò),應(yīng)在國(guó)家治理職責(zé)序構(gòu)的基礎(chǔ)上確定基層治理共同體的責(zé)任邊界,根據(jù)基層治理需求、治理主體的治理能力及其功能發(fā)揮程度分類匹配基層治理責(zé)任清單,基于基層治理環(huán)境的差異性確認(rèn)、調(diào)適并不斷修正責(zé)任節(jié)點(diǎn),依托大數(shù)據(jù)時(shí)代的責(zé)聯(lián)網(wǎng)技術(shù)助力基層治理問責(zé)與激勵(lì)機(jī)制良性運(yùn)行?；鶎又卫砉餐w責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)是一個(gè)系統(tǒng)化的可持續(xù)過程,這一過程必將促進(jìn)共同體成員職業(yè)角色與社會(huì)角色的整合,通過行政、法律與道德多種途徑的互構(gòu),最終實(shí)現(xiàn)基層治理中權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系的統(tǒng)一。