付揚(yáng)軍 曲衛(wèi)東

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100872)

一、引言

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整,第三產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率已從2003年的38.96%提高至2019年的63.48%,受新冠疫情對(duì)服務(wù)業(yè)的直接沖擊,2022年下降至41.83%(1)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局(http://www.stats.gov.cn,最后訪問(wèn)時(shí)間2023年3月1日)。。但按照疫情之前的發(fā)展水平和趨勢(shì),可以說(shuō)中國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的新發(fā)展階段[1]。商業(yè)用地作為服務(wù)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)投入要素,其出讓策略很大程度會(huì)影響未來(lái)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的走向。此外,商住用地的出讓收入占地方土地出讓收入的絕大部分[2],研究城市內(nèi)部商住用地的配置邏輯對(duì)于理解下一步中國(guó)土地財(cái)政制度改革具有先導(dǎo)性作用。然而,現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)城市土地供給的研究大多集中在工業(yè)用地和商住用地的差異性出讓策略[3-4],忽視了商住用地本身存在的異質(zhì)性。在此背景下,清晰把握地方政府對(duì)城市內(nèi)部作為服務(wù)業(yè)載體的商業(yè)用地和關(guān)系人民安居樂(lè)業(yè)的住宅用地在出讓過(guò)程中是否存在特殊考量,具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

商業(yè)用地通常位于城市中心或區(qū)域性中心,按照地租地價(jià)理論,其地理位置越靠近城市中心,平均價(jià)值越高[5]。但本文通過(guò)使用土地微觀交易數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)(如圖1所示),商業(yè)用地的出讓單價(jià)從2013年開始低于住宅用地的出讓單價(jià),并且二者之間的差距呈逐漸擴(kuò)大趨勢(shì)。同時(shí),商業(yè)用地出讓單價(jià)與住宅用地出讓單價(jià)之比在過(guò)去十多年時(shí)間持續(xù)下降,現(xiàn)已下降到0.60左右,這種城市內(nèi)部商業(yè)地價(jià)明顯低于住宅地價(jià)的現(xiàn)象就是商住用地價(jià)格的倒掛[6]。似乎地方政府更愿意以相對(duì)較低的價(jià)格出讓實(shí)際價(jià)值較高的商業(yè)用地,這一現(xiàn)象背后隱藏了地方政府怎樣的干預(yù)機(jī)制和激勵(lì),還有待進(jìn)一步論證。

既有研究已經(jīng)注意到地方政府在土地出讓策略上的差異[7-10]。一方面,地方政府通過(guò)高價(jià)出讓住宅用地獲取盡可能多的土地出讓金,從而增加預(yù)算外財(cái)政收入,滿足其短期財(cái)政激勵(lì)的需要。另一方面,區(qū)域之間存在為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī),地方政府采用低價(jià)甚至補(bǔ)貼等方式供給工業(yè)用地進(jìn)行招商引資,以便取得“優(yōu)先發(fā)展權(quán)”,在此過(guò)程中,地方官員的晉升激勵(lì)或長(zhǎng)期財(cái)政收入激勵(lì)占據(jù)主導(dǎo)地位。但以上研究大多將商業(yè)用地和住宅用地作為一個(gè)整體進(jìn)行考慮,隱含了地方政府對(duì)兩類用地的偏好是一致的。然而從二者的功能定位以及外部性來(lái)看,仍然有一些區(qū)別值得斟酌。目前鮮有專門針對(duì)地方政府在商業(yè)用地和住宅用地出讓過(guò)程中策略差異性的研究,因此,有必要從理論分析和實(shí)證角度研究商住用地出讓價(jià)格倒掛現(xiàn)象及背后地方政府的干預(yù)機(jī)制和激勵(lì)。基于上述目的,本文首先考察了商業(yè)用地和住宅用地出讓價(jià)格的倒掛程度,然后從土地出讓方式的角度揭示了地方政府干預(yù)商住用地出讓的機(jī)制,最后探討了各種干預(yù)激勵(lì)下地方政府對(duì)商住用地出讓策略的調(diào)整。

本文可能的創(chuàng)新與貢獻(xiàn)主要有以下三方面。其一,研究視角上,既有文獻(xiàn)集中關(guān)注地方政府在商業(yè)用地和住宅用地之間的出讓策略選擇,鮮有對(duì)于商業(yè)用地和住宅用地二者之間差異性的研究。其二,研究方法上,本文使用了更為精確、時(shí)間跨度更大的微觀土地交易數(shù)據(jù),同時(shí)為更好地識(shí)別和度量土地位置,采用了多種POI指標(biāo)加以控制,并進(jìn)一步考慮了拿地企業(yè)特征對(duì)于土地出讓價(jià)格的影響,結(jié)果更加可靠。其三,本文剖析了商住用地出讓過(guò)程中的價(jià)格倒掛現(xiàn)象和背后的機(jī)理,豐富了現(xiàn)有地方政府土地出讓行為策略和動(dòng)機(jī)的相關(guān)研究。

二、理論分析與研究假設(shè)

(一)商住用地出讓價(jià)格差異

現(xiàn)有針對(duì)土地供給策略的研究往往將商住用地作為一個(gè)整體[10],隱含了地方政府對(duì)商業(yè)用地和住宅用地的出讓策略具有相同的考量:兩者提供的商品和服務(wù)與工業(yè)產(chǎn)品的不同之處都在于供給、交易和消費(fèi)過(guò)程必須是在本地發(fā)生,即具有一定的區(qū)位壟斷性,因此商業(yè)用地和住宅用地的出讓策略選擇并不存在差異。然而,二者在功能定位與外部性方面的區(qū)別仍值得斟酌。正如張凱等(2021)[11]研究發(fā)現(xiàn),商業(yè)用地能夠?qū)χ苓呑≌玫爻掷m(xù)產(chǎn)生正向溢出作用,地方政府會(huì)有意識(shí)地利用這種溢出效應(yīng)。住宅用地未來(lái)能夠?yàn)榫用裉峁┏掷m(xù)的居住服務(wù),并為所在地的商業(yè)和工業(yè)提供持續(xù)穩(wěn)定的消費(fèi)需求和勞動(dòng)力要素。但如果只考慮其居住屬性,住宅用地本身并不直接提供商業(yè)服務(wù)(2)盡管居民小區(qū)內(nèi)部確實(shí)存在某些住宅從事商業(yè)經(jīng)營(yíng)的情況,但由于其服務(wù)范圍和規(guī)模相對(duì)較小,在此本文只考慮其主體功能。,同時(shí)在我國(guó)房地產(chǎn)稅暫缺的情況下,住宅用地對(duì)地方政府的有形貢獻(xiàn)在于土地出讓環(huán)節(jié)的土地出讓金和交易時(shí)的相關(guān)稅費(fèi),對(duì)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、GDP和稅收的直接貢獻(xiàn)十分有限。相較而言,商業(yè)用地則具有三重優(yōu)勢(shì)。首先,商業(yè)用地本身所提供的商業(yè)服務(wù)從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看能夠持續(xù)為地方發(fā)展提供穩(wěn)定的就業(yè)、稅收和GDP,同時(shí),商業(yè)繁榮也為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝硕嘣纳罘绞?。其?商業(yè)用地具有明顯的溢出效應(yīng),抬高了周邊的住宅價(jià)格,且這種溢出效應(yīng)較為持久[11]。最后,在一定程度上,部分商業(yè)地產(chǎn)滿足了地方官員晉升激勵(lì)的需求。例如,萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)從拿地到運(yùn)營(yíng)平均開發(fā)周期為22個(gè)月,地方行政長(zhǎng)官的任期通常是3年左右,這樣的時(shí)間安排可以保證項(xiàng)目在官員任期內(nèi)完成,使其享受到該政績(jī)(3)來(lái)自于網(wǎng)絡(luò)報(bào)道(http://news.winshang.com/html/025/8989.html)。,同時(shí),高端品牌地產(chǎn)項(xiàng)目的引入也可以提升區(qū)域聲譽(yù)和商業(yè)發(fā)展。

通過(guò)對(duì)商業(yè)用地的比較分析可以發(fā)現(xiàn),商業(yè)用地同時(shí)具備了住宅用地和工業(yè)用地的部分性質(zhì)。一方面,商業(yè)用地的區(qū)位優(yōu)勢(shì)決定了其在土地出讓過(guò)程中能夠?yàn)榈胤秸峁└哳~的土地出讓金,滿足了“土地財(cái)政”假說(shuō)的基本動(dòng)機(jī);另一方面,隨著現(xiàn)代物流運(yùn)輸方式和信息技術(shù)水平的提升,商業(yè)用地所提供的商品和服務(wù)不再局限于本地,而是面向區(qū)域、全國(guó)甚至海外市場(chǎng)。區(qū)位壟斷性的打破意味著商業(yè)用地會(huì)成為追求晉升和本地經(jīng)濟(jì)績(jī)效的地方官員招商引資的工具,地方官員為在橫向晉升競(jìng)爭(zhēng)中獲勝會(huì)以相對(duì)較低的價(jià)格出讓商業(yè)用地,以便吸引更多的商業(yè)項(xiàng)目進(jìn)駐,這一點(diǎn)與工業(yè)用地的出讓邏輯類似,滿足了“土地引資”假說(shuō)的基本動(dòng)機(jī)。因此,地方政府在進(jìn)行商業(yè)用地出讓時(shí),會(huì)綜合權(quán)衡長(zhǎng)短期收益,要么選擇在短期內(nèi)獲得高額的一次性土地出讓金和長(zhǎng)期的不確定收益,要么暫時(shí)獲得相對(duì)較低的土地出讓金和長(zhǎng)期更高水平的就業(yè)、稅收、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及正向溢出效應(yīng)。對(duì)此,本文認(rèn)為理性的地方政府會(huì)更傾向于后者,并提出一個(gè)可供檢驗(yàn)的假設(shè)。

H1在控制區(qū)域發(fā)展背景和地塊特征后,商業(yè)用地的出讓價(jià)格低于住宅用地的出讓價(jià)格。

此外,具有不同特征的地塊所發(fā)揮的作用有所不同,即使相同地塊在不同城市間的出讓策略也可能存在差異性,這取決于地方政府的異質(zhì)性偏好。從商業(yè)地塊本身的特征來(lái)看,一方面,面積更大的商業(yè)土地在商業(yè)建筑及其配套設(shè)施建設(shè)完成后,該地塊內(nèi)部所包含的業(yè)態(tài)更加多元化,提供商品和服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)更強(qiáng),同時(shí),商業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的價(jià)值對(duì)周邊住宅地產(chǎn)的正向溢出效應(yīng)也會(huì)更強(qiáng),進(jìn)而帶動(dòng)周邊房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮。因此,地方政府對(duì)面積更大的商業(yè)用地可能會(huì)傾向于采用更低的價(jià)格去吸引心儀的投資者。另一方面,距離市中心更近的土地其區(qū)位溢價(jià)更高,城市中心土地資源緊張且人口集聚效應(yīng)更強(qiáng),導(dǎo)致了靠近城市中心的區(qū)域土地供需矛盾更激烈,出讓土地的溢價(jià)更高,因此,地方政府在進(jìn)行土地出讓時(shí)會(huì)傾向于獲得相對(duì)較高的土地出讓金,導(dǎo)致相較于距市中心更遠(yuǎn)的商業(yè)用地而言,距市中心更近的商業(yè)用地的出讓價(jià)格更高。從城市層面的特征來(lái)看,不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景下的地方政府間的供地策略也會(huì)存在差異性[12],尤其是商業(yè)用地與地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重越大的城市,其服務(wù)業(yè)發(fā)展水平和規(guī)模效應(yīng)越高,對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用越強(qiáng),理性的地方政府可以接受較低的價(jià)格出讓商業(yè)用地,以便為心儀的投資者提供優(yōu)惠的條件。綜上,本文提出如下假設(shè)。

H2面積更大的商業(yè)用地價(jià)格更顯著地低于住宅用地出讓價(jià)格。

H3距市政府距離越遠(yuǎn)的商業(yè)用地價(jià)格更顯著地低于住宅用地出讓價(jià)格。

H4城市第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重越高,商業(yè)用地價(jià)格低于住宅用地出讓價(jià)格越顯著。

(二)“招拍掛”策略選擇

在對(duì)商住用地價(jià)格差異理論分析的基礎(chǔ)上,本文希望進(jìn)一步明確地方政府通過(guò)何種方式干預(yù)商住用地出讓市場(chǎng)從而引致了這種價(jià)格差異,現(xiàn)有從土地出讓方式研究地方政府供地策略的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)為本文提供了思路[13]。2002年5月原國(guó)土資源部頒布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》,明確規(guī)定了商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。此后,招拍掛成為了商住用地出讓的唯一方式,因此,這里主要梳理招拍掛相關(guān)的文獻(xiàn)。

招標(biāo)、拍賣和掛牌通常都會(huì)被視為高度市場(chǎng)化的土地出讓方式,三者之間的差異卻經(jīng)常被忽略[14-15]。招標(biāo)出讓是土地行政主管部門發(fā)布招標(biāo)公告,主動(dòng)邀請(qǐng)?zhí)囟ɑ虿惶囟ǖ母?jìng)買人參加投標(biāo),根據(jù)評(píng)標(biāo)結(jié)果確定土地使用權(quán)人。這類出讓方式往往適用于大型區(qū)域發(fā)展的項(xiàng)目用地,在現(xiàn)實(shí)中招標(biāo)出讓的地塊占比很低。拍賣出讓是土地出讓人發(fā)布拍賣公告(至少在拍賣開始前20天),由競(jìng)買人在指定的時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開競(jìng)價(jià),根據(jù)出價(jià)結(jié)果確定土地使用權(quán)人。與招標(biāo)和掛牌出讓相比,拍賣是一種競(jìng)爭(zhēng)最激烈的方式,由于拍賣更符合價(jià)高者得的原則,往往導(dǎo)致較高的成交價(jià)格。掛牌出讓是土地出讓人先發(fā)布掛牌公告(至少在掛牌開始前20天),按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場(chǎng)所掛牌公布,接受競(jìng)買人的報(bào)價(jià)申請(qǐng)并及時(shí)更新掛牌價(jià)格,掛牌期限截止時(shí)若仍有兩個(gè)或兩個(gè)以上的競(jìng)買人要求報(bào)價(jià)的,出讓人應(yīng)當(dāng)對(duì)掛牌宗地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià),出價(jià)最高者為競(jìng)得者,因此,掛牌出讓也被稱為兩階段拍賣[16]。

招標(biāo)出讓的對(duì)象主要是具有綜合目標(biāo)或特定的社會(huì)、公益建設(shè)條件的地塊,在出讓土地時(shí)遵循的是分高者得的規(guī)則,而拍賣和掛牌出讓土地嚴(yán)格遵循價(jià)高者得的基本原則,因此,本文主要聚焦于拍賣和掛牌兩種出讓方式。拍賣出讓和掛牌出讓的核心區(qū)別在于掛牌出讓的第一階段,掛牌起初并不需要當(dāng)場(chǎng)競(jìng)價(jià),只有公告規(guī)定的掛牌截止時(shí)間,當(dāng)有競(jìng)買人表示繼續(xù)競(jìng)價(jià)時(shí)才會(huì)轉(zhuǎn)入現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià),采用類似拍賣的方式。且即使此階段僅有一個(gè)競(jìng)買人報(bào)價(jià),只要報(bào)價(jià)不低于底價(jià)依然可以成交。這就意味著,掛牌的第一階段賦予了地方政府相當(dāng)大的自由裁量權(quán),正如一些研究表明[16],地方政府會(huì)事先通過(guò)各種渠道與意向競(jìng)買人進(jìn)行溝通,對(duì)項(xiàng)目開發(fā)規(guī)劃、競(jìng)買人資質(zhì)等各方面進(jìn)行了解,確定自己心儀的“意向競(jìng)買人”。同時(shí),對(duì)出讓地塊感興趣的開發(fā)商也會(huì)盡可能向土地出讓人傳遞自身能力出眾的信號(hào)。當(dāng)?shù)胤秸_定意向競(jìng)買人后,會(huì)采取掛牌的方式在第一階段幫助意向企業(yè)以更低的價(jià)格和更高的概率取得土地使用權(quán)。首先,地方政府可能在掛牌出讓文件中為自己的意向競(jìng)買人量身定制限制性條件,以此將部分候選人排除在外;其次,在正式開始報(bào)價(jià)時(shí),意向競(jìng)買人會(huì)先發(fā)制人,率先給出掛牌報(bào)價(jià),向其他競(jìng)買者傳遞自己是“內(nèi)定”的隱藏信號(hào),以使其他競(jìng)買人直接放棄跟進(jìn)。通過(guò)以上方式,地方政府能夠挑選到自己的意向競(jìng)買人,同時(shí),意向競(jìng)買人也能夠以略高于底價(jià)的價(jià)格獲得土地,雙方都滿足了自身的需求。盡管也有研究表明,掛牌出讓的方式帶來(lái)了腐敗、土地出讓金的損失以及更多的土地違法行為等[16-18],但是在實(shí)踐過(guò)程中掛牌仍然是地方政府干預(yù)土地市場(chǎng)的有效方式[13]。

既有研究已經(jīng)表明地方政府更傾向于通過(guò)招拍掛的方式出讓商住用地,采用協(xié)議的方式出讓工業(yè)用地[7,13],但對(duì)招拍掛差異和商住用地類型進(jìn)行區(qū)分的研究還較為缺乏。基于地方政府出讓商業(yè)用地和住宅用地的不同考量,可以推測(cè),地方政府在進(jìn)行商業(yè)用地的出讓時(shí)更傾向于掛牌出讓的方式,以便選擇自己的意向競(jìng)買人,實(shí)現(xiàn)“土地財(cái)政”和“土地引資”雙重動(dòng)機(jī)的平衡。由此,提出如下假設(shè)。

H5相較于住宅用地,地方政府更傾向于掛牌出讓商業(yè)用地,從而使其出讓價(jià)格更低。

(三)商住用地出讓的干預(yù)激勵(lì)

商住用地出讓策略差異的背后,地方政府是主導(dǎo)力量,作為長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷供給方,地方政府為何在商業(yè)用地和住宅用地的出讓過(guò)程中采取不同的策略,其深層次的原因何在?本文希望從對(duì)現(xiàn)有地方政府土地出讓行為動(dòng)機(jī)的研究中發(fā)現(xiàn)線索。

當(dāng)前關(guān)于地方政府土地出讓動(dòng)機(jī)的研究文獻(xiàn)主要分為三支:一是基于“土地財(cái)政”的假說(shuō),強(qiáng)調(diào)地方政府大量策略性出讓土地是為獲得土地出讓金,緩解分稅制改革后地方政府面臨的財(cái)政壓力[19],正是這種財(cái)政壓力導(dǎo)致地方政府對(duì)土地出讓收入這一預(yù)算外收入產(chǎn)生了過(guò)度依賴。一些研究表明,當(dāng)土地出讓收入占到地方財(cái)政收入的一半左右,且地方政府面臨更大的財(cái)政壓力時(shí),其出讓土地的動(dòng)機(jī)更強(qiáng)[20-21]。二是基于“土地引資”的假說(shuō),認(rèn)為中國(guó)特殊的分權(quán)體制導(dǎo)致地方政府存在為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的需求,土地要素成為地方政府及其官員實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的重要工具[22-23]。大量文獻(xiàn)從土地出讓視角實(shí)證檢驗(yàn)了“官員晉升錦標(biāo)賽”理論[24-26],由于地方官員的晉升與其所轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效緊密相關(guān)[27],土地資源作為地方政府壟斷的重要生產(chǎn)要素,日漸成為地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、地方官員實(shí)現(xiàn)政治晉升的主要工具[7,28]。三是基于“土地融資”的假說(shuō),提出地方政府將土地出讓收入作為擔(dān)保和償債來(lái)源發(fā)行地方債,用于城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè),而城市基礎(chǔ)設(shè)施的改善反過(guò)來(lái)會(huì)資本化到地價(jià)之中,進(jìn)一步提高土地出讓的收入[29]。地方政府設(shè)立城投公司等融資平臺(tái),利用儲(chǔ)備土地注資并將土地出讓收入作為償債來(lái)源,獲取金融機(jī)構(gòu)的貸款,用于城市發(fā)展建設(shè),而利用土地進(jìn)行融資的動(dòng)機(jī)根本上還是由于地方政府面臨著財(cái)政的壓力。因此,本文主要考察地方政府在“土地財(cái)政”動(dòng)機(jī)下的財(cái)政壓力、“土地引資”動(dòng)機(jī)下的晉升壓力分別對(duì)商住用地出讓策略的選擇存在何種差異。此外,有研究也發(fā)現(xiàn)地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力會(huì)直接影響地方政府土地供應(yīng)的用途結(jié)構(gòu)、規(guī)模和空間分布等[30-31]。因此,本文提出如下假設(shè)。

H6地方政府面臨的財(cái)政壓力、官員晉升壓力和增長(zhǎng)壓力可能會(huì)對(duì)商住用地出讓策略的選擇起到調(diào)節(jié)作用。

三、模型設(shè)計(jì)和數(shù)據(jù)

(一)計(jì)量模型設(shè)計(jì)

為了考察地方政府是否會(huì)以更低的價(jià)格出讓商業(yè)用地。本文采用土地特征價(jià)格模型,盡可能控制影響土地價(jià)格的城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景、地塊本身屬性以及區(qū)位特征等因素,其中區(qū)位是影響商住用地土地出讓價(jià)格極其重要的因素,需要重點(diǎn)關(guān)注。對(duì)此,本文設(shè)計(jì)了基準(zhǔn)模型式(1)。

Yijt=β0+β1Xijt+λLandij+γCityjt+μj+δt+εijt

(1)

其中,被解釋變量Yijt是土地出讓單價(jià),表示城市j內(nèi)的地塊i在時(shí)間t的出讓單價(jià);核心解釋變量Xijt為土地用途的虛擬變量,即商業(yè)用地為1,住宅用地為0;β1為本研究所關(guān)注的處理效應(yīng),可以理解為如果一塊住宅用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地用途出讓其價(jià)格的變動(dòng)情況;μj為城市層面的固定效應(yīng),相當(dāng)于控制了不同城市不隨時(shí)間而變化的相對(duì)固定屬性,如海拔、地形、氣候、水文等地理特征,以及樣本期內(nèi)基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面沒(méi)有變化的因素,因?yàn)檫@些屬性會(huì)造成城市間商住用地出讓價(jià)格的系統(tǒng)性差異;δt為時(shí)間固定效應(yīng),控制了全樣本土地出讓價(jià)格的時(shí)間趨勢(shì),如整個(gè)樣本期商住用地出讓價(jià)格無(wú)論在哪個(gè)城市都呈現(xiàn)出整體上漲的趨勢(shì);εijt為隨機(jī)誤差項(xiàng),包含了除控制變量外的影響商住用地出讓價(jià)格的不可觀測(cè)因素;同時(shí)在計(jì)量模型估計(jì)中采用城市層面的聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤。

Landij表示一系列影響土地出讓價(jià)格的地塊層面控制變量,本文借鑒相關(guān)文獻(xiàn)選取了地塊層面的控制變量[32-33],具體包括表1中所列的土地來(lái)源、供地方式、土地等級(jí)、距醫(yī)院距離、距中學(xué)距離、距小學(xué)距離、距市政府距離、距區(qū)縣政府距離。土地來(lái)源劃分為新增建設(shè)用地和存量建設(shè)用地,由于利用存量建設(shè)用地的成本明顯高于新增建設(shè)用地,且在土地開發(fā)過(guò)程中可能面臨較多不確定因素,因此地方政府對(duì)兩種來(lái)源的不同偏好會(huì)直接影響其土地出讓價(jià)格[34]。供地方式劃分為拍賣、招標(biāo)和掛牌,以控制不同出讓方式對(duì)出讓價(jià)格的影響。為了更好地識(shí)別和度量區(qū)位因素的影響,本文采用了多種方式加以控制。首先,市縣國(guó)土資源管理部門在土地出讓之前會(huì)根據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地資源現(xiàn)狀綜合評(píng)估后確定土地等級(jí),然后根據(jù)土地等級(jí)確定其基準(zhǔn)地價(jià)。樣本期內(nèi)土地等級(jí)劃分了十八級(jí),一級(jí)為最高,等級(jí)越高,意味著土地的地理位置越好;其次,距醫(yī)院、中小學(xué)等公共服務(wù)的距離也在很大程度上反映了城市內(nèi)部土地區(qū)位的差異[35];最后,市政府以及區(qū)縣政府所在地一般為區(qū)域中心,周邊各方面條件優(yōu)越,因此,距離這些區(qū)域越近,地價(jià)越高。Cityjt表示一系列影響土地出讓價(jià)格的城市層面控制變量,包括人均GDP、第三產(chǎn)業(yè)占比、人口密度、固定資產(chǎn)投資占比、中學(xué)生人數(shù)、科教&財(cái)政支出占比、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)等?，F(xiàn)有文獻(xiàn)已經(jīng)證實(shí)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市人力資本水平和投入等都可能直接或間接影響地區(qū)土地出讓價(jià)格的整體水平[7,22]。

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

(二)數(shù)據(jù)與描述性統(tǒng)計(jì)

本文使用的商住用地出讓相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng),采用Python爬取了2007—2020年間全國(guó)出讓的250多萬(wàn)宗土地的詳細(xì)信息,包括了合同簽訂日期、項(xiàng)目位置、地塊用途、成交價(jià)格、地塊面積、土地來(lái)源、供地方式、土地級(jí)別、土地使用權(quán)人等特征數(shù)據(jù)。本文以地級(jí)市和副省級(jí)城市為研究對(duì)象,考慮到四個(gè)直轄市的行政劃分比較特殊,西藏、中國(guó)香港等樣本缺失嚴(yán)重,都予以剔除,同時(shí)將少數(shù)民族自治州、省直轄縣級(jí)市等地區(qū)的數(shù)據(jù)予以剔除,最終實(shí)際使用的數(shù)據(jù)只包含286個(gè)地級(jí)市(含副省級(jí)城市)。進(jìn)一步去除關(guān)鍵變量缺失值和異常值,最終獲得331 101個(gè)土地交易觀測(cè)值。為了驗(yàn)證所用土地微觀交易數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性,本文按照年份加總土地出讓面積和土地出讓價(jià)格,與相應(yīng)年份的《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比,發(fā)現(xiàn)兩種來(lái)源的數(shù)據(jù)高度匹配,驗(yàn)證了本文所用的土地微觀交易數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

土地微觀交易數(shù)據(jù)庫(kù)可以直接獲取土地出讓單價(jià)、土地用途、土地來(lái)源、供地方式和土地等級(jí)等這類變量,但是對(duì)于地塊距醫(yī)院、中小學(xué)、市政府、區(qū)縣政府的距離等變量仍然需要借助其他工具實(shí)現(xiàn)。首先,城市內(nèi)部市政府、區(qū)縣內(nèi)部區(qū)縣政府所在地是唯一的,地塊和這類POI數(shù)據(jù)是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系,因此,本文采用高德應(yīng)用程序編程接口(API)批量獲取兩級(jí)政府所在地經(jīng)緯度,利用土地微觀交易數(shù)據(jù)中項(xiàng)目位置字段,批量獲取地塊所在的經(jīng)緯度信息,最終,計(jì)算出各地塊距所在區(qū)域的市政府、區(qū)縣政府的最近距離。但是,一個(gè)城市內(nèi)部的醫(yī)院、中小學(xué)布局并非是唯一的,不存在和地塊的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系,在地理位置上相對(duì)分散,因此,本文先批量獲取這類POI數(shù)據(jù)的經(jīng)緯度信息,然后與地塊經(jīng)緯度一并載入ArcGIS軟件,借鑒相關(guān)空間數(shù)據(jù)分析的方法,計(jì)算得到地塊距所在城市醫(yī)院、中學(xué)、小學(xué)的最近距離,從而更好地控制地塊層面的區(qū)位特征。

城市層面的社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》(2008—2021年),由于不同年份可能存在統(tǒng)計(jì)差異,需要對(duì)不同年份之間存在單位差異的數(shù)據(jù)進(jìn)行單位換算。本文利用線性趨勢(shì)法對(duì)缺失數(shù)據(jù)進(jìn)行填充,得到了相對(duì)完整的城市面板統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù),并通過(guò)年份和所在城市將土地微觀交易數(shù)據(jù)庫(kù)和城市宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行合并,得到了本研究的基本數(shù)據(jù)集,共包含有效觀測(cè)值295 715個(gè)。主要變量的定義和相關(guān)描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表1所示。

為初步判斷商業(yè)用地和住宅用地的出讓價(jià)格是否存在差異,本文首先對(duì)兩種用途的出讓價(jià)格進(jìn)行逐年均值差異檢驗(yàn)。從圖2可以發(fā)現(xiàn),在樣本期內(nèi)商住用地的出讓價(jià)格整體上存在顯著差異,尤其是2010年之后,二者的差異更加顯著且呈現(xiàn)出持續(xù)快速擴(kuò)大的趨勢(shì)。

圖2 2007—2020年商業(yè)用地與住宅用地出讓單價(jià)均值差異檢驗(yàn)

四、實(shí)證結(jié)果

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表2匯報(bào)了通過(guò)式(1)計(jì)算得到的商住用地出讓價(jià)格作為被解釋變量的基準(zhǔn)回歸結(jié)果,其中核心解釋變量為土地用途,雙向固定效應(yīng)指年份固定效應(yīng)和城市固定效應(yīng)。從基準(zhǔn)回歸結(jié)果系數(shù)看,列(1)在未控制任何控制變量的情形下,回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù),表明了商業(yè)用地的出讓價(jià)格顯著低于住宅用地的出讓價(jià)格,且價(jià)格差達(dá)到20.89%。列(1)的回歸結(jié)果很可能因?yàn)楹雎粤松套∮玫乇旧韺傩蕴卣鞯牟町惗a(chǎn)生遺漏變量偏誤,因此,列(2)控制了地塊層面的控制變量,尤其是通過(guò)多個(gè)變量對(duì)地塊地理位置進(jìn)行了控制,回歸系數(shù)仍在統(tǒng)計(jì)意義上顯著,但是商住用地的價(jià)格差縮小為8.85%,說(shuō)明如果忽略地塊層面的特征會(huì)導(dǎo)致商住用地的價(jià)格差異被極大的高估。列(3)進(jìn)一步控制了城市層面的控制變量,商住用地的價(jià)格差異有所降低,表明有效控制了宏觀層面的因素干擾。列(4)—(6)是在列(1)—(3)的基礎(chǔ)上同時(shí)控制了年份和城市固定效應(yīng),發(fā)現(xiàn)商住用地的價(jià)格差異略微有所擴(kuò)大,所有回歸系數(shù)均通過(guò)了1%水平上的顯著性檢驗(yàn)。列(6)在控制地塊層面、城市層面控制變量以及雙向固定效應(yīng)后,商業(yè)用地的出讓價(jià)格比住宅用地出讓價(jià)格低6.99%,本文的H1得到初步證實(shí)。

控制變量的回歸系數(shù)符號(hào)基本符合預(yù)期。在地塊層面的控制變量中,來(lái)源于存量建設(shè)用地比新增建設(shè)用地的出讓價(jià)格高出21.91%,土地等級(jí)越高的土地出讓價(jià)格越低,距醫(yī)院距離、距中學(xué)距離、距小學(xué)距離、距市政府距離和距區(qū)縣政府距離和土地出讓的價(jià)格都呈反向關(guān)系,并且距市政府距離所帶來(lái)的價(jià)格差異更大,也間接證明了既有文獻(xiàn)采用這一變量度量區(qū)位特征的合理性。在城市層面的控制變量中,中學(xué)生人數(shù)越多、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)越多,土地出讓價(jià)格越高。

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為驗(yàn)證回歸結(jié)果的可靠性,本文做了如下穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

1.調(diào)整樣本期和考慮離群值影響

在進(jìn)行校內(nèi)外實(shí)訓(xùn)的時(shí)候，學(xué)校方面應(yīng)該注意對(duì)校內(nèi)外的實(shí)訓(xùn)環(huán)境進(jìn)行整合。在進(jìn)行校內(nèi)實(shí)訓(xùn)的時(shí)候，應(yīng)該對(duì)校內(nèi)相關(guān)資源進(jìn)行豐富，并且對(duì)校內(nèi)設(shè)施進(jìn)行完善，從而保證校內(nèi)實(shí)訓(xùn)的整體效果。學(xué)校應(yīng)該根據(jù)實(shí)訓(xùn)的實(shí)際需要對(duì)已有資源進(jìn)行彈性改變，對(duì)現(xiàn)階段行業(yè)市場(chǎng)的整體運(yùn)行大趨勢(shì)進(jìn)行較為詳細(xì)的了解，并且對(duì)現(xiàn)階段行業(yè)的人才需求情況進(jìn)行研究，從而使校內(nèi)實(shí)訓(xùn)的展開變得盡量社會(huì)化，更加貼近社會(huì)實(shí)訓(xùn)的效果。

首先,剔除特殊年份的樣本。中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)數(shù)據(jù)來(lái)源于土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng),2008年該系統(tǒng)正式整合完畢,在2009年1月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一運(yùn)行。樣本期2007—2008年是該系統(tǒng)完善的階段,樣本量可能存在一定程度上的偏誤,通過(guò)與中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒對(duì)比,發(fā)現(xiàn)缺少將近30%的樣本量,而2009年之后的數(shù)據(jù)總體上與年鑒出讓宗數(shù)保持一致。因此,為避免缺失數(shù)據(jù)造成的自選擇偏差問(wèn)題,首先剔除2007年和2008年的樣本觀測(cè)值。此外,為避免新冠疫情的影響,剔除2020年的樣本觀測(cè)值。表3的列(1)報(bào)告了剔除特殊年份的回歸結(jié)果,商業(yè)用地的出讓價(jià)格比住宅用地出讓價(jià)格低8.71%,略高于基準(zhǔn)回歸結(jié)果的估計(jì)系數(shù)。其次,采用縮尾的方法剔除了土地出讓單價(jià)1%以內(nèi)和99%以外的部分,結(jié)果見(jiàn)表3的列(2),與基準(zhǔn)回歸結(jié)果大致相同。

表3 穩(wěn)健性檢驗(yàn):改變樣本區(qū)間、滯后解釋變量和PSM匹配

2.使用滯后一期的城市層面控制變量和控制城市的線性時(shí)間趨勢(shì)

首先,由于地方政府土地出讓規(guī)劃一般都是提前做出的,即當(dāng)年的土地出讓宗數(shù)、面積和底價(jià)等很可能受到上一年地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。因此,本文將城市層面的控制變量滯后一期,相關(guān)的回歸結(jié)果見(jiàn)表3的列(3),回歸結(jié)果與基準(zhǔn)回歸結(jié)果基本一致。其次,控制城市層面的特定時(shí)間趨勢(shì),列(4)顯示結(jié)果仍然穩(wěn)健。

3.使用傾向值得分匹配法(PSM)處理樣本

盡管本文已經(jīng)盡可能控制了地塊本身的屬性特征和所在城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景,但仍然無(wú)法確定商住用地之間是否還有一些其他的系統(tǒng)性差異。因此,進(jìn)一步采用PSM匹配的方法,對(duì)商住用地的樣本進(jìn)行篩選,減少因樣本量差異或特征異質(zhì)性帶來(lái)的估計(jì)偏誤。首先,采取逐期匹配的方式計(jì)算傾向得分值,且使用一對(duì)一無(wú)放回的最鄰近匹配;然后,保留商住兩類用地傾向得分值最接近的樣本;最后,重復(fù)基準(zhǔn)回歸步驟,回歸結(jié)果見(jiàn)表3的列(5)—(6)。在控制地塊和城市層面控制變量后,商業(yè)用地的出讓價(jià)格比住宅用地的出讓價(jià)格低5.32%,相比基準(zhǔn)回歸結(jié)果的回歸系數(shù),商住用地的價(jià)格差異縮小了近兩個(gè)百分點(diǎn)。

4.考慮拿地企業(yè)的特征

不同企業(yè)的資質(zhì)規(guī)模、財(cái)務(wù)狀況、政商關(guān)系等特征均會(huì)影響其取得土地的價(jià)格[36]。因此,本文進(jìn)一步收集整理了樣本期間內(nèi)上市公司的相關(guān)數(shù)據(jù),然后與土地微觀交易數(shù)據(jù)庫(kù)、城市宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)合并。其中,上市公司的數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)泰安數(shù)據(jù)庫(kù)(CSMAR),包含了所有滬深A(yù)股上市公司,剔除了*ST股票的企業(yè)(4)由于非上市公司的財(cái)務(wù)狀況、企業(yè)負(fù)責(zé)人等信息不易獲取,故本文僅考慮上市公司的拿地情形。;上市公司的參控股公司名單列表來(lái)源于中國(guó)研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)(CNRDS),僅保留參控股關(guān)系為子公司、合營(yíng)公司和孫公司的樣本(5)聯(lián)營(yíng)公司很難直接控制被投資單位的土地決策,因此予以剔除。;政治關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)來(lái)源于新浪財(cái)經(jīng)網(wǎng),爬取了上市公司高管的個(gè)人特征和簡(jiǎn)歷信息,并進(jìn)一步整理出企業(yè)是否存在政治關(guān)聯(lián)。在得到上市公司及其參控股公司企業(yè)數(shù)據(jù)集的基礎(chǔ)上,利用土地微觀交易數(shù)據(jù)中的“土地使用權(quán)人”字段依次與上市公司的證券名稱、證券簡(jiǎn)稱以及參控股公司名稱進(jìn)行精確匹配,最終得到包含地塊特征、城市特征、拿地企業(yè)特征的數(shù)據(jù)集,回歸結(jié)果見(jiàn)表4。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn):考慮拿地企業(yè)特征

(三)異質(zhì)性分析

1.設(shè)定商業(yè)用地面積大小的虛擬變量

按照商業(yè)用地出讓面積的中位數(shù)進(jìn)行劃分,高于中位數(shù)為1,否則為0,回歸結(jié)果見(jiàn)表5的列(1)。從交互項(xiàng)系數(shù)可以發(fā)現(xiàn),面積更大的商業(yè)用地價(jià)格低于住宅用地出讓價(jià)格更顯著,由此,驗(yàn)證了本文假設(shè)2。

表5 商住用地出讓價(jià)格的異質(zhì)性分析結(jié)果

2.設(shè)定距市政府距離遠(yuǎn)近的虛擬變量

按照距市政府距離的中位數(shù)進(jìn)行劃分,高于中位數(shù)為1,否則為0,回歸結(jié)果見(jiàn)表5的列(2)。從交互項(xiàng)系數(shù)可以發(fā)現(xiàn),距市政府距離越遠(yuǎn)的商業(yè)用地價(jià)格低于住宅用地出讓價(jià)格越顯著,由此,驗(yàn)證了本文假設(shè)3。

3.設(shè)定第三產(chǎn)業(yè)占比高低的虛擬變量

按照城市第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重的中位數(shù)進(jìn)行劃分,高于中位數(shù)為1,否則為0,回歸的結(jié)果見(jiàn)表5的列(3)。從交互項(xiàng)系數(shù)可以發(fā)現(xiàn),第三產(chǎn)業(yè)占比更高的城市,商業(yè)用地價(jià)格低于住宅用地出讓價(jià)格更顯著,由此,驗(yàn)證了本文假設(shè)4。

五、機(jī)制分析

(一)出讓方式的策略選擇

理論分析表明地方政府通過(guò)差異性的供地方式干預(yù)土地市場(chǎng),從而造成掛牌出讓的地塊存在明顯的價(jià)值低估。為了驗(yàn)證地方政府在商住用地出讓過(guò)程中是否更傾向于掛牌出讓的方式供給商業(yè)用地從而造成二者價(jià)格倒掛,本文借鑒中介效應(yīng)檢驗(yàn)的思路設(shè)定了如下計(jì)量模型[37]

Yijt=β0+β1Xijt+λLandij+γCityjt+μj+δt+εijt

(2)

Gijt=β0+β2Xijt+λLandij+γCityjt+μj+δt+εijt

(3)

Yijt=β0+β3Xijt+β4Gijt+λLandij+γCityjt+μj+δt+εijt

(4)

式中,中介變量Gijt是城市j在t年出讓的地塊i是否以掛牌形式出讓的虛擬變量,掛牌出讓為1,其他方式出讓為0,其余變量的含義同式(1)。

回歸結(jié)果見(jiàn)表6,列(1)土地用途的回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù),意味著可以進(jìn)行中介效應(yīng)的檢驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上,列(2)—(3)土地用途的回歸系數(shù)在1%的水平上顯著,并且列(3)中介變量出讓方式的回歸系數(shù)也在1%的水平上顯著,表明了中介效應(yīng)中的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)均顯著,土地出讓方式起到了部分中介變量的作用。進(jìn)一步,可以發(fā)現(xiàn),Sobel中介效應(yīng)系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù),表明中介效應(yīng)顯著,同時(shí),中介效應(yīng)占總效應(yīng)的比重達(dá)到50.78%。此外,Bootstrap 95%置信區(qū)間不包括0,也進(jìn)一步佐證了中介效應(yīng)的存在。上述結(jié)果表明,相較于住宅用地,地方政府的確更傾向于掛牌出讓商業(yè)用地,從而使得商業(yè)用地出讓價(jià)格更低,本文的假設(shè)5得到證實(shí)。

表6 商住用地出讓方式的中介效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果

(二)干預(yù)激勵(lì)對(duì)策略選擇的影響

前文已經(jīng)驗(yàn)證了城市商住用地出讓過(guò)程中的確存在價(jià)格倒掛的現(xiàn)象,商業(yè)用地的出讓價(jià)格顯著低于住宅用地的出讓價(jià)格,并且證實(shí)了其實(shí)現(xiàn)路徑是地方政府更傾向于通過(guò)掛牌出讓的方式供給商業(yè)用地,通過(guò)對(duì)出讓方式的干預(yù)實(shí)現(xiàn)了對(duì)商業(yè)用地價(jià)格的控制。那么,作為中國(guó)一級(jí)土地市場(chǎng)壟斷供給方的地方政府,出于何種激勵(lì)而熱衷于對(duì)商住用地出讓市場(chǎng)的干預(yù)呢?根據(jù)理論分析,本文考察了地方政府在面臨財(cái)政壓力、官員晉升壓力和增長(zhǎng)壓力時(shí),是否對(duì)現(xiàn)有商住用地的供地策略做出調(diào)整。對(duì)此,本文借鑒相關(guān)文獻(xiàn)建立如下模型進(jìn)行依次檢驗(yàn)[38]

Yijt=β0+a1Xijt+a2Zjt-1+a3(Xijt×Zjt-1)+λLandij+γCityjt+μj+δt+εijt

(5)

Gijt=β0+b1Xijt+b2Zjt-1+b3(Xijt×Zjt-1)+λLandij+γCityjt+μj+δt+εijt

(6)

Yijt=β0+c1Xijt+c2Zjt-1+c3Gijt+c4(Gijt×Zjt-1)+λLandij+γCityjt+μj+δt+εijt

(7)

其中,Zjt-1表示城市j地方政府上一年度所面臨的財(cái)政壓力、增長(zhǎng)壓力或官員晉升壓力,其余變量的含義同式(1)。首先,檢驗(yàn)式(5)的回歸系數(shù)a3,確定在未考慮中介效應(yīng)時(shí),主效應(yīng)是否受到調(diào)節(jié),如果系數(shù)不顯著則考慮有調(diào)節(jié)的中介效應(yīng)模型,如果系數(shù)顯著則考慮有中介的調(diào)節(jié)效應(yīng)。其次,檢驗(yàn)式(6)和式(7)的回歸系數(shù)b1、b3、c3、c4,如果b1和c4(調(diào)節(jié)后半路徑)、b3和c3(調(diào)節(jié)前半路徑)、b3和c4(調(diào)節(jié)前后路徑)至少有一組同時(shí)顯著且不為0,則中介效應(yīng)受到調(diào)節(jié)。最后,通過(guò)三種組合的系數(shù)判斷調(diào)節(jié)效應(yīng)的作用方向。

財(cái)政壓力用地方財(cái)政缺口(地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入-地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)支出)/地區(qū)GDP來(lái)表示。有部分文獻(xiàn)僅用財(cái)政缺口或財(cái)政收支比反映地方財(cái)政壓力[39],但這種方式忽略了地方政府的償債能力,比如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市雖然政府杠桿率高,但是其緩解或彌補(bǔ)財(cái)政壓力的手段也非常多,這樣的財(cái)政壓力對(duì)地方政府而言并沒(méi)有太大激勵(lì)。增長(zhǎng)壓力采用當(dāng)年的GDP增速與上一年GDP增速的差值來(lái)表示,數(shù)值越大,增長(zhǎng)壓力越小。晉升壓力用地方行政官員的任期衡量,隨著任期年限的增加,官員的晉升壓力會(huì)增大,對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)有層層加碼的動(dòng)機(jī)[40]。本文采用相關(guān)文獻(xiàn)的度量方式計(jì)算了市委書記的任期[41]：若市委書記上任發(fā)生在當(dāng)年6月及以前,則該年記為其任期的第一年,若在6月之后上任,則下一年記為該官員任期的第一年。市委書記的原始數(shù)據(jù)來(lái)源于人民網(wǎng)、新華網(wǎng)公布的領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)歷(6)地方政府重大事項(xiàng)的決定,最終需要市委書記的決策意見(jiàn),因此選用市委書記的任期而非市長(zhǎng)任期。,并通過(guò)百度百科等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行補(bǔ)充。

回歸結(jié)果見(jiàn)表7(篇幅所限,留存?zhèn)渌?,首先,從中可以看出,三種壓力均沒(méi)有對(duì)主效應(yīng)產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用,因此,考慮有調(diào)節(jié)的中介效應(yīng)。其次,從中可以發(fā)現(xiàn),包含財(cái)政壓力的交互項(xiàng)系數(shù)和包含官員晉升壓力的交互項(xiàng)系數(shù)均顯著且不為0,因此,中介效應(yīng)受到財(cái)政壓力和官員晉升壓力的調(diào)節(jié),且被調(diào)節(jié)了中介過(guò)程的前后兩個(gè)路徑。從表中可以發(fā)現(xiàn),包含增長(zhǎng)壓力的交互項(xiàng)系數(shù)均不顯著,因此,中介效應(yīng)并沒(méi)有受到增長(zhǎng)壓力的調(diào)節(jié)。最后,通過(guò)回歸系數(shù)的方向判斷調(diào)節(jié)作用的方向可以得知,財(cái)政壓力和官員晉升壓力負(fù)向調(diào)節(jié)了中介過(guò)程的前后兩個(gè)路徑,即財(cái)政壓力越大或官員晉升壓力越大,相對(duì)于住宅用地掛牌出讓的比例,地方政府掛牌出讓商業(yè)用地的傾向會(huì)被減弱,同時(shí)掛牌出讓造成的商住用地的價(jià)格差異會(huì)縮小。這可能是因?yàn)樵谪?cái)政壓力和官員晉升壓力之下,地方政府希望獲取更多可支配性資金彌補(bǔ)財(cái)政缺口、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì),因此,地方政府愿意采用市場(chǎng)化程度更高的拍賣等方式進(jìn)行商業(yè)用地供給以獲取較高的土地出讓金,同時(shí),掛牌出讓的商業(yè)用地的價(jià)格也會(huì)有所提高,從而縮小了商住用地價(jià)格差異。

六、結(jié)論與啟示

本文構(gòu)建了2007—2020年地方政府土地交易基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集,考察了商住用地出讓價(jià)格上的差異,并從土地出讓方式的角度揭示了地方政府干預(yù)商住用地出讓的機(jī)制,同時(shí)探討了各種干預(yù)激勵(lì)下地方政府對(duì)商住用地出讓策略的調(diào)整。研究結(jié)果表明:第一,正如理論分析部分所述,地方政府對(duì)商住用地差異化的偏好使得商住用地價(jià)格倒掛,研究發(fā)現(xiàn)商業(yè)用地的出讓價(jià)格比住宅用地出讓價(jià)格低6.99%,并且在調(diào)整樣本期和考慮離群值影響、城市層面控制變量滯后一期和控制線性時(shí)間趨勢(shì)、PSM匹配和考慮拿地企業(yè)特征等一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)后結(jié)果依然成立。第二,商業(yè)用地面積越大、距市政府距離越遠(yuǎn)、城市第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重越高,商業(yè)用地出讓價(jià)格低于住宅用地出讓價(jià)格越顯著。第三,地方政府通過(guò)土地出讓方式的策略選擇實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)節(jié),研究發(fā)現(xiàn)地方政府更傾向于掛牌出讓商業(yè)用地,從而使得商業(yè)用地出讓價(jià)格更低。最后,財(cái)政壓力或官員晉升壓力越大,地方政府越希望獲取更多可支配性資金彌補(bǔ)財(cái)政缺口和發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì),這就導(dǎo)致地方政府愿意采用市場(chǎng)化程度更高的拍賣等方式進(jìn)行商業(yè)用地供給以獲取較高的土地出讓金,同時(shí),掛牌出讓的商業(yè)用地的價(jià)格也會(huì)有所提高,從而縮小了商住用地價(jià)格差異。

在此基礎(chǔ)上,本文提出如下政策建議:第一,調(diào)整中央地方之間財(cái)權(quán)和事權(quán)的分配,優(yōu)化地方官員的政績(jī)考核機(jī)制。城市商住用地價(jià)格倒掛的背后是地方政府更愿意采用低價(jià)來(lái)招商引資,給予意向投資者更多的價(jià)格優(yōu)惠,從而吸引更多的商業(yè)項(xiàng)目入駐,帶動(dòng)區(qū)域財(cái)政創(chuàng)收和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。究其根源是地方政府面臨著“土地財(cái)政”“土地引資”和“土地融資”的三重激勵(lì),從而刺激地方為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的行為。因此,仍然需要在縱向上進(jìn)行財(cái)稅體制改革,實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政收支的相對(duì)平衡,在橫向上調(diào)整官員晉升考核指標(biāo),緩解地方政府間的“同群效應(yīng)”,避免陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)的循環(huán)。第二,深化土地要素市場(chǎng)化改革,規(guī)范地方政府土地供給行為。“招拍掛”通常被視為高度市場(chǎng)化的出讓方式,但是地方政府仍然能夠采用更多掛牌出讓的方式干預(yù)土地市場(chǎng)。土地作為一種準(zhǔn)公共物品,地方政府干預(yù)可能有助于實(shí)現(xiàn)土地利用效率的最大化和公共福利的保障。但是,如果利用出讓規(guī)則的彈性在掛牌出讓過(guò)程中與企業(yè)產(chǎn)生不正當(dāng)?shù)幕?dòng),則很容易導(dǎo)致腐敗、土地違法、項(xiàng)目質(zhì)量差和公共利益的損失等負(fù)面影響。因此,有必要規(guī)范地方政府掛牌出讓過(guò)程中的過(guò)度干預(yù),比如配套綜合評(píng)標(biāo)、限地價(jià)競(jìng)保障房建設(shè)等政策創(chuàng)新,使地方政府的干預(yù)能夠和市場(chǎng)機(jī)制相互補(bǔ)充。第三,適當(dāng)推動(dòng)城市內(nèi)部用地規(guī)模化開發(fā),發(fā)揮城市集聚及溢出效應(yīng)。地方政府在進(jìn)行商業(yè)用地出讓時(shí),往往很難權(quán)衡長(zhǎng)短期收益,如果僅考慮短期的一次性土地出讓金和長(zhǎng)期的不確定收益,就會(huì)采取相對(duì)較低的價(jià)格出讓土地,忽視長(zhǎng)期更高水平的就業(yè)、稅收、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及正向溢出效應(yīng)。對(duì)此,地方政府可以鼓勵(lì)商住用地的整體性開發(fā),比如城市綜合體的項(xiàng)目建設(shè),既能提高土地出讓金的收入,也能實(shí)現(xiàn)“引資”的長(zhǎng)期目標(biāo)。