趙麗萍

（浙江省江山市自然資源和規(guī)劃局，衢州 324100）

引 言

財政工作是國家建設、治理和發(fā)展的基礎要素，為國家的各項工作提供資金支持，是政府工作計劃得到具體落實的前提和基礎。在財政資金的合理規(guī)劃和支持下，我國科教文衛(wèi)等領域迅速發(fā)展，經(jīng)濟市場呈現(xiàn)較高的發(fā)展活力。財政預算管理是政府財政資金結構和應用計劃的有效反饋，管理效果直接反映國家財政水平。強化財政預算管理力度、推進財政預算監(jiān)督體制改革，是政府財稅體制改革和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型升級對政府財政部門提出的具體工作要求。在社會需求的助推下，我國逐漸探索出由人大監(jiān)督、財政內(nèi)部監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督四個主體共同構成的財政預算監(jiān)督體系。但是，從財政預算監(jiān)督的效果可知，四個主體構成的監(jiān)督體系在運行階段仍舊存在一些問題。改革當前的財政預算監(jiān)督體制，是現(xiàn)階段的必要工作，受到各級政府和社會的廣泛關注。

一、財政預算管理和財政預算監(jiān)督的概述

財政預算管理與財政預算監(jiān)督是政府財政收支和資金運行的關鍵工作，主要依據(jù)政府工作計劃，進行預算編制，在工作計劃落實階段全面執(zhí)行預算編制內(nèi)容，推進政府各項工作平穩(wěn)運行，提高政府財政資金的社會服務水平，為民眾構建穩(wěn)定的社會秩序和良好的社會環(huán)境，滿足民眾日益增長的物質(zhì)文化需求。

（一）財政預算管理

財政預算管理是政府的一項重要職能，對國民經(jīng)濟的健康運行至關重要。財政預算是經(jīng)法定程序?qū)徟?、政府在一個財政年度內(nèi)的基本財政收支計劃。財政預算規(guī)范財政活動，直接體現(xiàn)政府的政策意向，直接關系到社會經(jīng)濟的運作，因而必須預先做出周密的計劃和規(guī)劃。

財政預算是在社會需求的反饋中針對財政收支制定的基本運行計劃，以維護財政收支平衡為基礎，指導本年度政府開展各項工作。政府在財政資金支出環(huán)節(jié)，要始終依據(jù)科學、合理的預算編制內(nèi)容，在預算執(zhí)行階段落實政府工作計劃。財政預算管理不僅以預算執(zhí)行環(huán)節(jié)為管理對象，還以預算編制環(huán)節(jié)為管理對象，以提升預算編制科學性、全面性和預算執(zhí)行的有效性。

（二）財政預算監(jiān)督

在對財政資金運行的不斷探索中，我國逐漸構成人大、財政部門、審計部門和社會民眾層層遞進的監(jiān)督體系。各個監(jiān)督主體在財政資金運行的各環(huán)節(jié)得以落實監(jiān)督管理職責，保障財政預算編制、執(zhí)行和績效評價各環(huán)節(jié)工作的有序性和有效性，最終的目的是提高財政資金的運行效率和社會服務水平。

二、強化財政預算管理和財政預算監(jiān)督的必要性

對財政預算進行科學、規(guī)范的管理尤為重要，這對振興財政、促進國民經(jīng)濟具有重要的作用。財政預算管理是現(xiàn)代國家公共財政體制建設的基本內(nèi)容，也是衡量一國財政管理現(xiàn)代化水平的重要標志之一。

預算監(jiān)督在財政部門內(nèi)部管理和整體運行中居于關鍵地位，是財政部門的重要工作。財政預算管理和財政預算監(jiān)督是保障預算編制符合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會建設需求、落實中央政府年度工作計劃的關鍵手段，同時也是強化預算執(zhí)行力度，滿足地區(qū)公共事業(yè)開展和運行需求的必要工作。例如，在推進地區(qū)綠色金融和綠色產(chǎn)業(yè)建設發(fā)展的政府工作計劃下，地方政府依據(jù)中央政府在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的工作要求，針對財政資金的稅收環(huán)節(jié)和支出環(huán)節(jié)開展預算管理和預算監(jiān)督工作，以支持新興產(chǎn)業(yè)為預算編制的主要標準，制定針對綠色產(chǎn)業(yè)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策和退稅政策，發(fā)揮財政收支的社會分配效用。此外，在預算執(zhí)行階段，對執(zhí)行環(huán)節(jié)中財政資金的應用情況進行全面的管理和監(jiān)督，保障財政資金按照預算編制內(nèi)容，為新興高科技產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)提供財政資金支持和基礎條件支持。

簡而言之，財政預算管理和財政預算監(jiān)督從財政預算的編制、執(zhí)行階段，為預算績效評價工作提供具體的數(shù)據(jù)和信息，提高績效評價的全面性和結果的準確性。同時，在管理和監(jiān)督的過程中，確保政府財政資金落實到社會建設的具體事業(yè)中，提升政府財政資金的使用效率。

三、財政預算管理和財政預算監(jiān)督工作現(xiàn)狀

財政預算管理和財政預算監(jiān)督工作主要在預算編制、執(zhí)行和績效評價階段得以落實，以提高預算執(zhí)行效果和績效水平。目前，有關部門在預算編制、執(zhí)行和績效評價階段存在一些問題，影響政府財政資金的整體運行效率和服務水平。

（一）預算編制階段

預算編制工作是指政府財政部門的工作人員按照一定的工作規(guī)范，在中央政府統(tǒng)一的工作部署下，對財政收支進行合理的安排。雖然預算編制在財政收入和財政支出環(huán)節(jié)具有一定的預測性，但是對具體開展的各項工作具有較強的指導意義。預算編制是政府財政收支的首要環(huán)節(jié)，尤其為預算執(zhí)行和內(nèi)控人員提供依據(jù)。

1.編制時間較短

按照層層遞進的編制、上報流程，中央財政預算需要在次年3 月份提交人大進行審核，縣級政府預算則需要在上一年度的12 月份提交縣級人大審核。各級地方政府需要在上一年度的10 月份或11 月份開展編制工作。越是向基層走，政府預算編制的時間就越緊張，致使基層政府預算編制準備不充分，影響預算編制結果。

2.財政支出體系尚待完善

我國于2009 年啟動財政支出定額標準化建設工作，要求各級政府在財政資金的應用中，要定標準和用標準。但是，由于各級政府對財政預算編制和財政收支的重視程度不同，對標準化應用的踐行力度不同，部分政府支出多而定額少的現(xiàn)象時有發(fā)生。政府部門間的財政支出難以量化和統(tǒng)一衡量，標準化和定額化的財政支出體系尚未建立。

3.預算編制不夠細化

預算編制未細化到具體的執(zhí)行部門和單位，在后期的監(jiān)督和追責中，將無法全面落實預算執(zhí)行的責任，對過程的引導力較弱，給預算執(zhí)行和成本內(nèi)控工作帶來一定的阻礙。預算編制不夠細化，還表現(xiàn)在財政資金分配對象的不夠細化。通常表現(xiàn)為，針對項目進行整體撥款，而忽視對項目中各環(huán)節(jié)進行具體編制。

（二）預算監(jiān)督階段

預算監(jiān)督階段以預算執(zhí)行為主要監(jiān)督對象，預算執(zhí)行是預算監(jiān)督工作的中心環(huán)節(jié)。忽視事前監(jiān)督，將不利于提高財政資金的整體利用率。

1.監(jiān)督作用發(fā)揮不完善

由于各級政府財政預算編制的時間比較緊張，政府在提交人大審議前，還要經(jīng)過黨委等多個部門審查，人大監(jiān)督剩余的時間較少。此外，由于預算編制內(nèi)容涉及地區(qū)下一年度的經(jīng)濟運行模式，具有眾多經(jīng)濟方面的專業(yè)術語，而人大來源于各個行業(yè)，對經(jīng)濟學方面的知識存在一定的缺乏性。因此，人大在監(jiān)督和審核階段，對預算編制內(nèi)容的理解能力有待提高。

2.事前監(jiān)督缺乏

預算編制以制定事中階段和事后監(jiān)督為主，忽視對編制環(huán)節(jié)的事前編制，或在事前階段存在部分問題。

3.監(jiān)督法律仍待完善

人大、審計部門、財政部門在預算監(jiān)督環(huán)節(jié)的法律依據(jù)不完善，三者在預算監(jiān)督和管理工作中的職責范圍不明確，或職能重疊而浪費人力資源，或存在監(jiān)督漏洞，三方對某一環(huán)節(jié)存在共同忽視。導致上述情況的原因主要有兩方面：一為工作職權不明確；二為監(jiān)督法律不完善。

（三）預算績效評價階段

預算績效水平直接反映政府財政資金運行的效率和水平，是相關人員開展事后監(jiān)督工作的主要依據(jù)。對其進行分析可知，政府對預算績效評價較為忽視，對預算監(jiān)督工作產(chǎn)生一定的不良影響。

1.績效評價不全面

績效評價通常忽視項目細節(jié)的評價工作，評價結果雖然能在一定程度上反映資金運行的效率，但是對項目整體進行評價而忽視項目細節(jié)，獲得的績效結果存在一定的不確定性。

2.績效評價結果在管理中缺乏實際意義

政府針對財政資金開展的績效評價工作有時流于形式，重視過程而忽視對結果的有效應用?？冃ЫY果缺乏實際的指導意義，政府財政預算編制和執(zhí)行模式存在一定的滯后性。

四、財政預算管理和財政預算監(jiān)督體制改革的措施

隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，財政資金穩(wěn)步增長，政府在社會建設和經(jīng)濟發(fā)展中的作用也越發(fā)突出。要想更好地發(fā)揮財政資金在市場經(jīng)濟運行和公共事業(yè)中的有效作用，提高財政資金的社會利用率，維護納稅人的知情權、監(jiān)督權，為納稅人創(chuàng)造更優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境和發(fā)展空間，在滿足納稅人各方面需求的基礎上，提高國家整體建設水平，就要強化財政部門的內(nèi)部管控，推進預算監(jiān)督體制改革，強化預算監(jiān)督管理。政府要從預算編制、執(zhí)行和績效評價三個方面，在原有的績效評價體制上對其進行調(diào)整優(yōu)化，強化多個主體對財政預算的監(jiān)督和管理，確保預算編制內(nèi)容和政府工作計劃得以全面落實，提高基層政府建設和服務水平，按照預期計劃完成中央政府年度工作。

（一）優(yōu)化預算編制內(nèi)容

首先，各級政府要合理規(guī)劃預算編制時間，尤其是基層政府要依據(jù)上一級政府預算編制和審核工作安排，提前做好資料收集等準備工作。例如，基層政府在10 月份開始預算編制工作之前，要廣泛收集上一年度預算執(zhí)行和績效數(shù)據(jù)，明確當?shù)亟?jīng)濟運行和各行業(yè)發(fā)展的實際需求，提前做好預算編制準備。其次，各級政府要聯(lián)合制定標準和財政支出體系，將各級政府財政部門連成一個整體，在體系的統(tǒng)一規(guī)劃下，開展編制工作。最后，各級政府要進一步細化預算編制內(nèi)容，從項目整體的預算編制細化為項目各環(huán)節(jié)和各部門的預算編制，為監(jiān)督工作的有序開展和全面落實做好準備工作。

在預算編制環(huán)節(jié)要改變傳統(tǒng)的編制方法，采用零基預算編制方法。在預算編制時，雖然要廣泛收集上一年度的預算執(zhí)行和績效數(shù)據(jù)，但是只能將其作為準備階段的參考，而不將其應用于預算編制工作中。年度預算編制一切從零開始，降低上一年度不合理的預算編制內(nèi)容和“預算水分”對本年度預算編制工作和執(zhí)行階段的各項工作的影響。編制人員以本年度的工作規(guī)劃和計劃為主要依據(jù)，擺脫上一年度的數(shù)據(jù)束縛，優(yōu)化本年度預算編制內(nèi)容，從實際工作需求出發(fā)，從各部門的工作分配出發(fā)。其中，鑒于預算績效考核工作在我國的全面落實，績效結果能較為精確地反映預算編制效果和執(zhí)行效果。當本年度的工作計劃與上一年度存在相同點時，該項工作的預算編制內(nèi)容可參考上一年度績效水平較高的預算內(nèi)容，對其進行針對性的改進，提高預算績效。例如，本年度以合理開發(fā)和保護自然資源作為政府工作計劃之一，在資源保護環(huán)節(jié)的預算編制方面，可參照上一年度的預算編制內(nèi)容和執(zhí)行情況，并根據(jù)自然資源的分布范圍、種類和實際數(shù)量，對原有的預算編制內(nèi)容進行調(diào)整，與實際工作需求相符合。這樣不僅能確保政府工作計劃的全面、有效落實，還能提高政府財政的資金利用率，減少無效資金的支出數(shù)量。

（二）創(chuàng)新預算管理模式

依據(jù)財政資金運行情況和社會需求，對現(xiàn)有的財政資金運行體制和預算管理模式進行調(diào)整和創(chuàng)新，提升預算管理模式下財政資金與現(xiàn)實需求的對接性，是預算管理模式的主要目的。

1.推進財稅體制改革

推進中央與地方政府權責范圍的全面劃分，明確多主體在財政預算管理中的職責范圍和職責內(nèi)容，防止職責重復或監(jiān)督覆蓋不全面的問題。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，縮小地區(qū)經(jīng)濟差異。另外，合理配置社會資源，為預算管理做好社會準備工作。

2.全面落實績效管理

落實財政預算績效事前評價、項目庫建設、績效目標、績效監(jiān)控、績效自評及績效評價結果應用，建立健全全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，做到“花錢必問效，無效必問責”。

3.強化績效結果應用

加強預算績效評價工作，合理應用績效評價結果。在對本年度的財政資金預算績效進行評價的同時，為下一年度的績效編制和執(zhí)行提供經(jīng)驗支持，提升編制的完善性和執(zhí)行的有效性，規(guī)避預算執(zhí)行風險。

例如，在長期性政府規(guī)劃中加大預算績效考核力度，為后續(xù)工作提供實際數(shù)據(jù)支持，逐步提高規(guī)劃落實水平。在長期性工作預算編制階段，要依據(jù)上一年度的績效考核結果，開展編制工作，承接編制中合理的部分，調(diào)整不合理的部分，應用績效結果，逐步提高預算編制水平，為預算執(zhí)行提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)指導和預算依據(jù)。

4.建立內(nèi)外監(jiān)督結合的監(jiān)督體制

健全內(nèi)部以財政部門和審計部門、外部以人大和社會民眾的預算監(jiān)督模式。財政部門對預算編制內(nèi)容進行具體優(yōu)化，降低人大和社會民眾對預算編制內(nèi)容的理解難度，為人大提供專業(yè)解讀。加大社會監(jiān)督宣傳，強化社會民眾的預算監(jiān)督意識和力度。

結 語

財政收支關系社會建設、經(jīng)濟發(fā)展、國民經(jīng)濟運行，維護財政收支平衡是各級政府不可推卸的責任，是政府的關鍵工作。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，政府財政收入呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的態(tài)勢。政府要進一步深化財稅體制改革和財政預算監(jiān)督體制改革，強化內(nèi)部管理和外部監(jiān)督的力度，提升財政預算管理和財政預算監(jiān)督的效率和水平，保證財政預算編制、執(zhí)行和績效評價各環(huán)節(jié)工作的有序開展，確保政府財政資金落實到具體的社會建設事業(yè)和公共事業(yè)中。