楊祁云，孫大元，劉平平，張景欣，蒲小明，沈會(huì)芳，胡學(xué)應(yīng)，林壁潤(rùn)

（1.廣東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院植物保護(hù)研究所 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部華南果蔬綠色防控重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室/廣東省植物保護(hù)新技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣東 廣州 510640；2.廣東省農(nóng)業(yè)環(huán)境與耕地質(zhì)量保護(hù)中心，廣東 廣州 510500）

農(nóng)業(yè)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)高速發(fā)展的基石。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)糧食產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)，從1978 年的30 477 萬(wàn)噸增加到2021 年的68 285 萬(wàn)噸，解決了十幾億人的“吃飯”問(wèn)題[1-3]。然而，我國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)主要依賴于生產(chǎn)要素的集約化投入，耕地面積不到世界耕地面積的1/10，但氮肥的使用量占世界總量的1/3[4]，化肥農(nóng)藥利用率不到1/3。這種生產(chǎn)模式雖產(chǎn)量高，但投入高、效率低[1]，并造成嚴(yán)重的面源污染[5]，為此，治理種植業(yè)面源污染迫在眉睫。在2014 年的全國(guó)農(nóng)業(yè)工作會(huì)議上，我國(guó)首次提出農(nóng)業(yè)面源污染防治的目標(biāo)為“一控兩減三基本”，該目標(biāo)隨后以原農(nóng)業(yè)部文件《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》的形式得以全面闡釋和確認(rèn)[6]。然而，2014 年我國(guó)化肥施用量為361.99 千克/公頃，2019 年的施用量依舊高達(dá)362.11 千克/公頃，2020 年的施用強(qiáng)度則有所下降，這說(shuō)明在政策實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中可能存在一些問(wèn)題，需在種植業(yè)面源污染防治中采取更有效的措施[7-8]。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)資源利用為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主，調(diào)節(jié)生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)者利益關(guān)系，促進(jìn)補(bǔ)償活動(dòng)有序開(kāi)展，調(diào)動(dòng)各方利益主體生態(tài)保護(hù)積極性的各種規(guī)則、激勵(lì)和協(xié)調(diào)的制度安排[9]。截至2018年，在世界范圍內(nèi)，有超過(guò)550 個(gè)基于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的項(xiàng)目，投入金額達(dá)360 億美元[10]。近年來(lái)，我國(guó)越來(lái)越重視生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)措施，2021 年5 月21 日，中央全面深化改革委員會(huì)第十九次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》，體現(xiàn)了在新時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中生態(tài)補(bǔ)償制度在農(nóng)業(yè)面源污染防治過(guò)程中的重要地位[11]。因此，在借鑒國(guó)際相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索出更適合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將是解決農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題和推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效手段[12]。本文旨在綜述我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在當(dāng)今種植業(yè)面源污染治理中面臨的“卡脖子”技術(shù)及運(yùn)維障礙，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出更為優(yōu)化的技術(shù)途徑與良性運(yùn)維機(jī)制。

我國(guó)在農(nóng)業(yè)面源污染治理生態(tài)補(bǔ)償理論方面的研究已有較多報(bào)道[13-15]，但實(shí)踐起步較晚，存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在：（1）補(bǔ)償發(fā)放機(jī)制不夠完善。農(nóng)業(yè)面源污染治理具有公益屬性，需要多個(gè)政府部門(mén)共同參與。但當(dāng)前，以政府為主的地方農(nóng)業(yè)管理部門(mén)由于任務(wù)繁多、地方財(cái)政資金緊缺，無(wú)法全力有效開(kāi)展農(nóng)業(yè)面源污染治理的補(bǔ)貼任務(wù)。即使是現(xiàn)行的較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目糧食直補(bǔ)，其發(fā)放過(guò)程也較為復(fù)雜和煩瑣，缺乏專門(mén)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)出面進(jìn)行協(xié)調(diào)管理[16]。因此，補(bǔ)貼管理體制運(yùn)行不暢，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中存在政策宣傳不到位、缺乏監(jiān)管、補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)、不到位等情況，使得補(bǔ)貼效果不明顯[17-20]。（2）補(bǔ)償對(duì)象的指標(biāo)單一和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理[21]，導(dǎo)致補(bǔ)償結(jié)果不達(dá)預(yù)期。如退耕還林的補(bǔ)償對(duì)象統(tǒng)一為大于25°的坡耕地，該標(biāo)準(zhǔn)缺乏考慮補(bǔ)償區(qū)的區(qū)域差異、機(jī)會(huì)成本和農(nóng)戶受償意愿等。對(duì)退耕還林的3 個(gè)試點(diǎn)省份調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在甘肅省，接近50%的受調(diào)查農(nóng)戶表示補(bǔ)償金額低于退耕前收益[22]。

針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)施過(guò)程中遇到的難題，結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論，世界銀行貸款廣東農(nóng)業(yè)面源污染治理項(xiàng)目[23]（亞洲最大、國(guó)內(nèi)第一個(gè)世界銀行支持的農(nóng)業(yè)面源污染治理項(xiàng)目，以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目”）創(chuàng)新性地設(shè)計(jì)出信息化管理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在種植業(yè)面源污染治理領(lǐng)域?qū)ι鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行實(shí)踐。該機(jī)制整合各項(xiàng)政府和社會(huì)資源，加強(qiáng)行政部門(mén)監(jiān)管和確保補(bǔ)貼精準(zhǔn)發(fā)放。本文介紹了項(xiàng)目基于IC 卡為載體的信息化管理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的治理思路與措施，以及在廣東省種植業(yè)面源污染治理的實(shí)踐與成效，以期為今后農(nóng)業(yè)面源污染治理的進(jìn)一步推廣和深入研究提供借鑒。

1 治理思路與措施

廣東省人多地少，山地多，平原少，耕地細(xì)碎化，作物生長(zhǎng)環(huán)境差別很大，且因常年高溫、高濕，復(fù)種頻率高，造成病蟲(chóng)害發(fā)生種類多、發(fā)生頻率高且危害嚴(yán)重。因此，農(nóng)藥化肥使用量大，農(nóng)業(yè)污染源擴(kuò)散快，污染面難以控制和消除。針對(duì)上述特點(diǎn)，基于種植業(yè)面源污染治理的需求，項(xiàng)目從三個(gè)方面開(kāi)展推進(jìn)環(huán)境友好型種植：一是采取措施從源頭上減少面源污染；二是設(shè)置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)與激勵(lì)農(nóng)戶落實(shí)面源污染治理措施；三是利用IC卡為載體的信息化管理系統(tǒng)確保生態(tài)補(bǔ)償資金精準(zhǔn)發(fā)放。

1.1 面源污染源頭治理

1.1.1 減少化肥農(nóng)藥使用量

通過(guò)合理組合化肥品種、改進(jìn)施肥方法、改良種植管理技術(shù)，可提高肥料利用率，減少多余化肥流失造成的污染；另外，通過(guò)使用生物農(nóng)藥、高效低毒低殘留農(nóng)藥、高效電動(dòng)噴霧器、統(tǒng)防統(tǒng)治服務(wù)等對(duì)農(nóng)作物病蟲(chóng)害進(jìn)行綜合防治，可減少農(nóng)藥施用量和農(nóng)藥殘留[24]。因此，項(xiàng)目組織專家綜合考慮不同的項(xiàng)目實(shí)施地的土壤條件、作物養(yǎng)分需求及氣候條件等因素，提出不同農(nóng)作物所需肥料的氮、磷、鉀比例，推薦相應(yīng)的配方肥、緩（控）釋肥；根據(jù)國(guó)內(nèi)農(nóng)藥生產(chǎn)情況推薦高效低毒農(nóng)藥、生物農(nóng)藥的補(bǔ)償清單；結(jié)合當(dāng)?shù)夭∠x(chóng)害發(fā)生的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、作物不同生長(zhǎng)階段的特點(diǎn)和常見(jiàn)的病蟲(chóng)害發(fā)生特點(diǎn)，分別給出農(nóng)藥配方，并提供建議施藥量和施藥次數(shù)。同時(shí)，考慮到農(nóng)戶受當(dāng)?shù)剞r(nóng)資店和農(nóng)資經(jīng)銷商的影響[25-27]，項(xiàng)目重視對(duì)農(nóng)戶、農(nóng)資店與農(nóng)資經(jīng)銷商的培訓(xùn)工作，旨在提高農(nóng)戶對(duì)環(huán)境友好型種植業(yè)的意識(shí)與技術(shù)。

1.1.2 禁止和限制使用高毒、高污染的農(nóng)資產(chǎn)品

項(xiàng)目根據(jù)《世界衛(wèi)生組織農(nóng)藥危害性分類》，將WHOⅠ（高毒）類農(nóng)藥列入項(xiàng)目區(qū)禁止使用名單，不鼓勵(lì)使用WHO Ⅱ（中等毒性）類農(nóng)藥，補(bǔ)貼使用WHO Ⅲ類（低毒）和WHO U 類（微毒）農(nóng)藥，確保農(nóng)產(chǎn)品和環(huán)境的安全。以農(nóng)藥包裝廢棄物為主的農(nóng)資包裝廢棄物是造成農(nóng)業(yè)面源污染的重要來(lái)源[28]，因此項(xiàng)目要求農(nóng)戶將農(nóng)藥包裝廢棄物回收，其他生產(chǎn)廢棄物須及時(shí)清理，不能留在田間地頭。

1.2 設(shè)置合理的補(bǔ)償清單和標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)與激勵(lì)農(nóng)戶落實(shí)面源污染治理措施

為引導(dǎo)激勵(lì)農(nóng)戶采取上述農(nóng)業(yè)面源治理措施，項(xiàng)目設(shè)置了合理的環(huán)境友好型農(nóng)資補(bǔ)償清單與標(biāo)準(zhǔn)。參與項(xiàng)目的農(nóng)戶按照項(xiàng)目的要求進(jìn)行種植生產(chǎn)可獲得補(bǔ)貼和參加培訓(xùn)，但使用項(xiàng)目禁止使用的農(nóng)資產(chǎn)品、隨意丟棄農(nóng)藥包裝品則不能得到任何補(bǔ)貼。

補(bǔ)償清單和標(biāo)準(zhǔn)參考各領(lǐng)域相關(guān)農(nóng)業(yè)專家的建議制定。項(xiàng)目補(bǔ)貼額度根據(jù)項(xiàng)目資金額度、現(xiàn)階段農(nóng)戶對(duì)激勵(lì)資金的接受能力、農(nóng)戶參與項(xiàng)目污染治理的積極性是否得到激勵(lì)，以及完成項(xiàng)目污染治理任務(wù)等綜合考慮，通過(guò)計(jì)算與調(diào)查之后確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（表1、表2）。在項(xiàng)目實(shí)施的第一年，即2014 年，項(xiàng)目補(bǔ)貼額度為：農(nóng)戶持IC 卡到項(xiàng)目指定的農(nóng)資店購(gòu)買配方肥/緩（控）釋肥，補(bǔ)貼售價(jià)的25%；購(gòu)買高效低毒農(nóng)藥和生物農(nóng)藥，補(bǔ)貼售價(jià)的35%；購(gòu)買背負(fù)式電動(dòng)噴霧器，補(bǔ)貼售價(jià)的70%；統(tǒng)防統(tǒng)治服務(wù)（專業(yè)化服務(wù)）補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每畝每造50 元?；谥鸩綔p少補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則，第二年開(kāi)始，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)降至配方肥/緩（控）釋肥補(bǔ)貼售價(jià)的15%，生物農(nóng)藥和高效低毒農(nóng)藥補(bǔ)貼售價(jià)的20%，背負(fù)式電動(dòng)噴霧器補(bǔ)貼售價(jià)的50%，統(tǒng)防統(tǒng)治服務(wù)補(bǔ)貼40 元/(畝·造)。每戶在項(xiàng)目實(shí)施期內(nèi)只補(bǔ)貼一臺(tái)背負(fù)式電動(dòng)噴霧器，補(bǔ)貼最高限額為210 元。每一戶最多可連續(xù)5 年享受補(bǔ)貼。

表1 以IC卡為載體的種植業(yè)面源污染治理補(bǔ)償清單和標(biāo)準(zhǔn)

表2 項(xiàng)目區(qū)作物系統(tǒng)肥料補(bǔ)貼最高限額

1.3 構(gòu)建以IC卡為載體的信息化管理生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)

項(xiàng)目構(gòu)建以IC 卡為載體的信息化管理系統(tǒng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償全過(guò)程進(jìn)行數(shù)據(jù)收集與實(shí)時(shí)共享。該系統(tǒng)記錄參與項(xiàng)目的農(nóng)戶個(gè)人信息、農(nóng)資產(chǎn)品購(gòu)買記錄、農(nóng)資門(mén)店進(jìn)貨信息等，方便監(jiān)管部門(mén)隨時(shí)追溯查詢交易情況；記錄農(nóng)資門(mén)店進(jìn)貨量，方便農(nóng)資店主進(jìn)行庫(kù)存管理，并且作為省項(xiàng)目辦與農(nóng)資供應(yīng)商結(jié)算補(bǔ)貼金額的依據(jù)；同時(shí)，系統(tǒng)導(dǎo)入補(bǔ)償清單與標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)資產(chǎn)品在門(mén)店的銷售均通過(guò)該信息化管理系統(tǒng)進(jìn)行結(jié)算，可使得門(mén)店方便快捷對(duì)補(bǔ)貼后的農(nóng)資產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行計(jì)算。借助信息化管理系統(tǒng)，一方面，集成了以政府主導(dǎo)、農(nóng)戶為主體、村集體組織協(xié)調(diào)、農(nóng)資經(jīng)銷商以及農(nóng)資門(mén)店共同參與的監(jiān)管制度；另一方面，簡(jiǎn)化補(bǔ)助資金發(fā)放流程的同時(shí)，確保補(bǔ)助資金的精準(zhǔn)發(fā)放。

2 生態(tài)補(bǔ)償工作推進(jìn)和過(guò)程監(jiān)管

廣東省的種植業(yè)主體基本上由千家萬(wàn)戶小農(nóng)戶組成[29]，由政府設(shè)立的龐大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、鄉(xiāng)村社區(qū)管理等機(jī)構(gòu)，往往能影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)觀念和生產(chǎn)行為。因此，相關(guān)的農(nóng)業(yè)管理部門(mén)之間的高效溝通協(xié)調(diào)對(duì)建立環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)系統(tǒng)并保證其高效運(yùn)行至關(guān)重要。

項(xiàng)目由廣東省面源污染治理項(xiàng)目管理辦公室（簡(jiǎn)稱“省項(xiàng)目辦”）總負(fù)責(zé)，種植業(yè)農(nóng)業(yè)面源污染治理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐涉及省項(xiàng)目辦，各地市、縣面源污染治理項(xiàng)目管理辦公室（簡(jiǎn)稱“縣項(xiàng)目辦”），各地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室（簡(jiǎn)稱“鎮(zhèn)農(nóng)辦”），村民委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“村委會(huì)”）（圖1a）。實(shí)行逐級(jí)負(fù)責(zé)監(jiān)管，共同推進(jìn)補(bǔ)貼工作。

圖1 信息化管理下的IC卡發(fā)放流程（a）和補(bǔ)貼發(fā)放過(guò)程（b）

2.1 項(xiàng)目農(nóng)戶的資格審查與IC卡發(fā)放

為保障IC 卡信息化管理系統(tǒng)正常運(yùn)行，省項(xiàng)目辦從項(xiàng)目實(shí)施第一年即2014 年起就制定和實(shí)施了《世界銀行貸款廣東農(nóng)業(yè)面源污染治理項(xiàng)目IC 卡補(bǔ)貼管理辦法》。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐以縣為基本管理單元。各地方的縣項(xiàng)目辦、鎮(zhèn)農(nóng)辦、村委會(huì)負(fù)責(zé)根據(jù)管理辦法審核參與項(xiàng)目人員名單和發(fā)放帶有個(gè)人信息的IC 卡（圖1a）。

由于項(xiàng)目帶有普及的性質(zhì)，項(xiàng)目補(bǔ)貼對(duì)象限單造種植面積50 畝以下的小農(nóng)戶。項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶到所在村的村委會(huì)自愿報(bào)名參與項(xiàng)目活動(dòng)，并如實(shí)填報(bào)本人和家庭的基本信息、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，包括當(dāng)年各造種植作物名稱、面積、用肥、用藥、噴霧器品種意向、參加專業(yè)化服務(wù)作物面積等有效的信息資料。村委會(huì)負(fù)責(zé)收集、整理、審核項(xiàng)目農(nóng)戶的資料，并將審核的名單報(bào)鎮(zhèn)農(nóng)辦。鎮(zhèn)農(nóng)辦審核匯總后，再報(bào)縣項(xiàng)目辦。縣項(xiàng)目辦審查、錄入、打印，將農(nóng)戶信息、種植模式和實(shí)施面積在村宣傳欄、公告欄及相關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行公示，公示期為7 天。公示無(wú)異議后，由IC 卡系統(tǒng)開(kāi)發(fā)公司將項(xiàng)目農(nóng)戶信息寫(xiě)入IC 卡。縣項(xiàng)目辦將已寫(xiě)有信息的IC 卡下發(fā)鎮(zhèn)農(nóng)辦，由鎮(zhèn)農(nóng)辦通過(guò)村技術(shù)助理將IC 卡發(fā)放給項(xiàng)目農(nóng)戶。

每戶農(nóng)戶僅限辦理一張IC 卡，并負(fù)責(zé)IC 卡的保管和使用，只限本戶使用，不得轉(zhuǎn)借和轉(zhuǎn)讓。每次享受補(bǔ)貼后電腦系統(tǒng)就自動(dòng)取消該IC 卡補(bǔ)貼和其他輔助功能。IC 卡補(bǔ)貼通過(guò)設(shè)置有效期實(shí)現(xiàn)當(dāng)年當(dāng)造有效，跨造自動(dòng)取消，沒(méi)有累計(jì)功能。

2.2 補(bǔ)貼發(fā)放過(guò)程的全程監(jiān)管

農(nóng)戶憑IC 卡到指定農(nóng)資店購(gòu)買項(xiàng)目指定的高效低毒農(nóng)藥、生物農(nóng)藥、配方肥、緩（控）釋肥和背負(fù)式電動(dòng)噴霧器，并交回上次所購(gòu)買農(nóng)藥的包裝廢棄物（圖1b）。辦理了IC卡的農(nóng)戶不得使用WHO Ⅰ類農(nóng)藥，否則取消參與項(xiàng)目資格。農(nóng)戶按照項(xiàng)目指導(dǎo)的科學(xué)病蟲(chóng)害防控技術(shù)和施肥技術(shù)，使用農(nóng)藥和肥料，即可根據(jù)IC 卡購(gòu)置農(nóng)藥與肥料。參加病蟲(chóng)害專業(yè)化服務(wù)的單造種植面積50 畝及以下的農(nóng)戶，可憑IC 卡向指定的專業(yè)化服務(wù)公司以補(bǔ)貼后的價(jià)格購(gòu)買病蟲(chóng)害防治服務(wù)。參加專業(yè)化服務(wù)的項(xiàng)目農(nóng)戶不再獲得高效低毒農(nóng)藥、生物農(nóng)藥和背負(fù)式電動(dòng)噴霧器的補(bǔ)貼。

信息化管理系統(tǒng)的運(yùn)行除由省項(xiàng)目辦制定運(yùn)行管理規(guī)則之外，還建立由生產(chǎn)經(jīng)銷商、農(nóng)資店與農(nóng)資使用方（包括農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社等）信用體系三個(gè)支撐點(diǎn)，并在信息化管理系統(tǒng)中承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)（圖1b）。

通過(guò)省項(xiàng)目辦招標(biāo)確定的農(nóng)資供應(yīng)商負(fù)責(zé)統(tǒng)一供應(yīng)項(xiàng)目指定的高效低毒農(nóng)藥、生物農(nóng)藥、配方肥、緩（控）釋肥、背負(fù)式電動(dòng)噴霧器等種植業(yè)生產(chǎn)資料，并且同時(shí)充分尊重項(xiàng)目農(nóng)戶的消費(fèi)選擇，確保合格農(nóng)資品種的多樣化和質(zhì)量安全，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。參與項(xiàng)目的農(nóng)資供應(yīng)商不允許銷售偽劣農(nóng)資產(chǎn)品和WHO Ⅰ類農(nóng)藥。同時(shí)，農(nóng)資供應(yīng)商對(duì)農(nóng)資店負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。

項(xiàng)目在遴選項(xiàng)目農(nóng)資店時(shí)，印發(fā)《世界銀行貸款廣東農(nóng)業(yè)面源污染治理項(xiàng)目農(nóng)資店管理辦法》，每一個(gè)項(xiàng)目由實(shí)施鎮(zhèn)遴選3 家農(nóng)資店負(fù)責(zé)銷售項(xiàng)目指定的肥料、農(nóng)藥和噴霧器。農(nóng)資店是項(xiàng)目農(nóng)戶接收種植技術(shù)、農(nóng)資信息和項(xiàng)目政策的直接場(chǎng)所，省項(xiàng)目辦重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目農(nóng)資店進(jìn)行全過(guò)程、全覆蓋檢查監(jiān)管，嚴(yán)格農(nóng)資店準(zhǔn)入條件和選擇程序，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目農(nóng)資店的庫(kù)存、銷售記錄進(jìn)行檢查，對(duì)違規(guī)農(nóng)資店進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，從源頭控制項(xiàng)目質(zhì)量和進(jìn)度。項(xiàng)目農(nóng)資店IC 卡終端系統(tǒng)由建設(shè)單位統(tǒng)一安裝、調(diào)試、維護(hù)。不得擺放、銷售WHO Ⅰ類農(nóng)藥和偽劣農(nóng)資用品，并且負(fù)責(zé)農(nóng)藥包裝廢棄物的回收。在必要時(shí)，縣項(xiàng)目辦可依據(jù)其對(duì)信息化管理系統(tǒng)產(chǎn)生的潛在隱患及后果，責(zé)成農(nóng)資供應(yīng)商確認(rèn)并終止該農(nóng)資店參與項(xiàng)目，收回IC 卡終端系統(tǒng)。項(xiàng)目農(nóng)資店設(shè)置農(nóng)藥包裝回收桶，負(fù)責(zé)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)藥包裝廢棄物的回收，農(nóng)戶在購(gòu)買農(nóng)資時(shí)，需要先提供上次購(gòu)買的農(nóng)資產(chǎn)品包裝物。此外，部分項(xiàng)目鎮(zhèn)、村按照項(xiàng)目要求，在村口或垃圾處理站設(shè)置了專門(mén)的農(nóng)藥、化肥包裝集中回收點(diǎn)。

各級(jí)政府部門(mén)均可通過(guò)信息化管理系統(tǒng)對(duì)補(bǔ)貼流程進(jìn)行監(jiān)督，項(xiàng)目各方參與者也會(huì)互相監(jiān)督。例如，農(nóng)資店的農(nóng)資產(chǎn)品價(jià)格和系統(tǒng)運(yùn)行受到各級(jí)政府部門(mén)的不定期督查和農(nóng)資供應(yīng)商的相互日常監(jiān)督，確保農(nóng)資店產(chǎn)品價(jià)格在合理范圍內(nèi)；農(nóng)戶到農(nóng)資店購(gòu)買產(chǎn)品需將上次購(gòu)買的產(chǎn)品包裝廢棄物交回等。此外，省項(xiàng)目辦會(huì)定期遴選第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目農(nóng)戶種植生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行隨機(jī)監(jiān)測(cè)，如農(nóng)產(chǎn)品的WHO Ⅰ類和WHO Ⅱ類農(nóng)藥殘留監(jiān)測(cè)，確保對(duì)項(xiàng)目農(nóng)資產(chǎn)品的管控。

3 實(shí)施情況與效果

3.1 實(shí)施情況

信息化管理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制于2014—2020 年在項(xiàng)目實(shí)施的27 個(gè)縣/市推廣實(shí)踐，具體為惠陽(yáng)、惠城、博羅、臺(tái)山、開(kāi)平、恩平、紫金、蕉嶺、興寧、梅縣、大埔、平遠(yuǎn)、五華、海豐、陸豐、高州、化州、信宜、德慶、陽(yáng)山、清新、郁南、雷州、廉江、羅定、新興、龍川（中途退出），涉及98 個(gè)鎮(zhèn)、596 個(gè)村，累計(jì)參與農(nóng)戶53.47 萬(wàn)戶（表3），涉及播種面積34.02 萬(wàn)公頃（圖2），合計(jì)補(bǔ)貼金額為16 406.57 萬(wàn)元（表3）。

圖2 IC卡統(tǒng)計(jì)在項(xiàng)目區(qū)各個(gè)年度實(shí)施總面積

表3 各年度項(xiàng)目農(nóng)資補(bǔ)貼情況

2014 年參與項(xiàng)目的農(nóng)戶只有11 830 戶，2018 年達(dá)到13.44 萬(wàn)戶，農(nóng)戶數(shù)量較2014 年增長(zhǎng)11.39 倍（表3）。2019 年以后，由于惠州市和江門(mén)市第一批參加項(xiàng)目的農(nóng)戶已不再享受補(bǔ)貼，因此2019 年和2020 年戶數(shù)下降。

2014—2020 年，實(shí)施面積累計(jì)達(dá)到34.02 萬(wàn)公頃，2016 年起實(shí)施面積不斷擴(kuò)大，實(shí)施的縣達(dá)到27 個(gè)，2018 年實(shí)施面積達(dá)到8.30 萬(wàn)公頃次，隨后2019 年惠州市和江門(mén)市第一批參加項(xiàng)目的農(nóng)戶不再享受補(bǔ)貼，因此實(shí)施面積稍有下降（圖2）。

以惠州市惠陽(yáng)區(qū)為典型案例進(jìn)行分析，惠陽(yáng)區(qū)2014—2020 年主要在平潭鎮(zhèn)、良井鎮(zhèn)、鎮(zhèn)隆鎮(zhèn)、永湖鎮(zhèn)和沙田鎮(zhèn)的46 個(gè)村42 個(gè)合作社實(shí)施該項(xiàng)目，累計(jì)實(shí)施播種面積1.97 萬(wàn)公頃次，參與農(nóng)戶2.65 萬(wàn)戶次，實(shí)施作物包括水稻、甜玉米、蔬菜、紅蔥、淮山和荔枝。IC 卡補(bǔ)貼系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，2014—2018 年，項(xiàng)目累計(jì)對(duì)該項(xiàng)目地區(qū)補(bǔ)貼1 153.74 萬(wàn)元，推廣配方肥/控釋肥6 216.1 噸，參與農(nóng)戶4 044 戶，約占項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶數(shù)的67%；示范推廣應(yīng)用高效低毒低殘留農(nóng)藥219.78噸，參與農(nóng)戶5 694戶，占項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶數(shù)的94%；示范推廣應(yīng)用電動(dòng)噴霧器5 036臺(tái)，參與農(nóng)戶5 036 戶，占項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶數(shù)的83%。

3.2 實(shí)施效果

本項(xiàng)目結(jié)合廣東省種植業(yè)生產(chǎn)實(shí)際和污染治理目標(biāo)，通過(guò)構(gòu)建和實(shí)踐信息化管理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將政府、技術(shù)支撐主體、農(nóng)戶主體、村集體組織、農(nóng)資經(jīng)銷商以及第三方組織連接起來(lái)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)7 年的實(shí)踐，該機(jī)制助力項(xiàng)目區(qū)種植業(yè)農(nóng)藥化肥使用量實(shí)現(xiàn)減量增效，農(nóng)戶的科學(xué)種植水平得到提升。

2020—2022 年，由廣東省供銷合作聯(lián)社和廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳聯(lián)合發(fā)文，參照世界銀行貸款廣東農(nóng)業(yè)面源污染治理項(xiàng)目模式和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，建立以“化肥減量控污和農(nóng)藥減量控害”為主要內(nèi)容的省供銷社農(nóng)業(yè)面源污染防控示范體系，在全省17 個(gè)市持續(xù)推進(jìn)化肥農(nóng)藥減量增效工作。事實(shí)證明，項(xiàng)目創(chuàng)建的信息化管理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有可復(fù)制、可推廣性。

3.2.1 實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償資金補(bǔ)貼到真正的種植者

通過(guò)農(nóng)戶持有的IC 卡和信息化管理系統(tǒng)，項(xiàng)目對(duì)購(gòu)買化肥農(nóng)藥的農(nóng)戶進(jìn)行實(shí)名制登記和追蹤。只有登記的用戶才能使用IC 卡，系統(tǒng)通過(guò)IC 卡終端鑒定持IC卡購(gòu)物的人是否已經(jīng)被授權(quán)使用。整個(gè)補(bǔ)貼發(fā)放過(guò)程中，只有真正從事種植生產(chǎn)的農(nóng)戶才會(huì)到農(nóng)資店購(gòu)買生產(chǎn)物資和服務(wù)，從而享受補(bǔ)貼，確保生態(tài)補(bǔ)償資金補(bǔ)貼到真正的種植者上。

同時(shí)，項(xiàng)目的補(bǔ)貼款并非直接發(fā)放至農(nóng)戶手上由個(gè)人支配，而是直接補(bǔ)貼到農(nóng)資產(chǎn)品的購(gòu)買價(jià)格中。農(nóng)資店里項(xiàng)目補(bǔ)償清單中農(nóng)資產(chǎn)品的售價(jià)是補(bǔ)貼后的售價(jià)。農(nóng)戶通過(guò)系統(tǒng)購(gòu)買農(nóng)資產(chǎn)品和結(jié)算金額之后，省項(xiàng)目辦根據(jù)各農(nóng)資店在系統(tǒng)上的銷售記錄計(jì)算補(bǔ)貼金額并將補(bǔ)貼款直接撥付至農(nóng)資供應(yīng)商（圖1a），確保補(bǔ)貼款的順利發(fā)放和杜絕補(bǔ)貼款被隨意使用。參加項(xiàng)目農(nóng)戶的種植面積需由所在村委會(huì)核實(shí)并進(jìn)行公示后，農(nóng)戶信息才會(huì)被錄入系統(tǒng)，農(nóng)戶持有的IC 卡僅作為身份識(shí)別，卡內(nèi)并無(wú)金額。項(xiàng)目只補(bǔ)貼專家推薦的環(huán)境友好型農(nóng)資產(chǎn)品。

項(xiàng)目運(yùn)行多年，由各個(gè)監(jiān)管部門(mén)平臺(tái)反饋得知，項(xiàng)目未發(fā)現(xiàn)補(bǔ)貼款被冒領(lǐng)等情況；農(nóng)戶報(bào)名參加項(xiàng)目的公示期間，并未收到舉報(bào)信息。

3.2.2 確保補(bǔ)貼資金精準(zhǔn)用于引導(dǎo)農(nóng)戶的環(huán)境友好型行為上

因農(nóng)戶持有的IC 卡已有明確的身份信息、種植作物類別，年種植作物面積等各種數(shù)據(jù)信息，所以IC 卡信息化管理系統(tǒng)平臺(tái)可根據(jù)項(xiàng)目設(shè)置的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和專家建議的各作物推薦用藥、用肥量來(lái)計(jì)算和配置好每個(gè)項(xiàng)目農(nóng)戶的購(gòu)買額度（表1、表2）。這樣，在種植過(guò)程中，農(nóng)戶可根據(jù)農(nóng)情需要，憑IC 卡到農(nóng)資店購(gòu)買高效綠色農(nóng)資，但只能購(gòu)買與申報(bào)畝數(shù)相對(duì)應(yīng)的用量，并享受對(duì)應(yīng)的補(bǔ)貼額度。同時(shí)，系統(tǒng)實(shí)時(shí)記載了農(nóng)戶每次購(gòu)買的信息數(shù)據(jù)，當(dāng)農(nóng)戶達(dá)到購(gòu)買限額時(shí)，就無(wú)法再購(gòu)買。限額可提醒農(nóng)戶種植行為存在不合理現(xiàn)象，促使農(nóng)戶了解科學(xué)種植方法，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶種植過(guò)程中化肥、農(nóng)藥使用的精準(zhǔn)控制。

在省項(xiàng)目辦對(duì)農(nóng)資店的全面管理中，對(duì)發(fā)現(xiàn)有違規(guī)現(xiàn)象的農(nóng)資店，依據(jù)違規(guī)情況嚴(yán)重程度，已責(zé)令6 家違規(guī)農(nóng)資店退出項(xiàng)目，通報(bào)警告20 多家不規(guī)范經(jīng)營(yíng)的農(nóng)資店，從源頭控制項(xiàng)目質(zhì)量和進(jìn)度。

3.2.3 促使農(nóng)戶形成使用環(huán)境友好型農(nóng)資產(chǎn)品的習(xí)慣

從2019 年1 月起，惠陽(yáng)區(qū)購(gòu)買農(nóng)藥化肥已不再享受補(bǔ)貼，但對(duì)惠州市惠陽(yáng)區(qū)農(nóng)戶的化肥農(nóng)藥使用量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（表4），結(jié)果表明，參與過(guò)項(xiàng)目的種植水稻的農(nóng)戶在2019—2020 年平均施用化肥691.05 千克/公頃，比項(xiàng)目實(shí)施前減少29.90%，比同時(shí)期未參加過(guò)項(xiàng)目的農(nóng)戶減少17.83%；農(nóng)藥平均施用2.47 千克/公頃，比項(xiàng)目實(shí)施前減少66.37%，比非項(xiàng)目農(nóng)戶減少20.14%。同樣的，參與過(guò)項(xiàng)目種植淮山、紅蔥、甜玉米和荔枝的農(nóng)戶，在項(xiàng)目結(jié)束后的化肥農(nóng)藥使用量比參加項(xiàng)目之前少。說(shuō)明項(xiàng)目的實(shí)施使農(nóng)戶形成環(huán)境友好型種植習(xí)慣，停止補(bǔ)貼后的農(nóng)戶仍能按照項(xiàng)目要求施肥用藥，這使得農(nóng)業(yè)面源污染治理得以持續(xù)發(fā)展。

表4 2019—2020年惠陽(yáng)區(qū)化肥農(nóng)藥使用量

另外，在項(xiàng)目推進(jìn)的過(guò)程中，由于信息化管理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制帶來(lái)的享受補(bǔ)貼方式簡(jiǎn)單、監(jiān)管到位，示范效果隨著項(xiàng)目持續(xù)推廣愈發(fā)明顯。以惠陽(yáng)區(qū)鎮(zhèn)隆鎮(zhèn)荔枝示范推廣情況為例，2016 年參加項(xiàng)目的合作社僅4 家，農(nóng)戶44 戶，面積不到33.33 公頃。而到2017 年，參加項(xiàng)目的合作社有13 家，覆蓋了種植大村，農(nóng)戶增加到657戶，面積約400 公頃，實(shí)施規(guī)模成10 倍增加。2018 年參加項(xiàng)目的農(nóng)戶增加到1 800 戶，面積近1 200 公頃，約為2017 年種植規(guī)模的3 倍。據(jù)調(diào)查，2019 年農(nóng)資補(bǔ)貼取消后，鎮(zhèn)隆鎮(zhèn)的荔枝種植戶繼續(xù)使用世行項(xiàng)目推薦的高效低毒低殘留農(nóng)藥，不僅提高了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，還提高了荔枝質(zhì)量和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)了“鎮(zhèn)隆荔枝”品牌的建設(shè)?！版?zhèn)隆荔枝”在2020 年被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心收錄為“全國(guó)名特優(yōu)新農(nóng)產(chǎn)品”。

3.2.4 形成多方協(xié)同參與面源污染治理的組織機(jī)制

項(xiàng)目創(chuàng)建了信息化管理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，形成了政府主導(dǎo)、農(nóng)戶主體、村集體組織協(xié)調(diào)、農(nóng)資經(jīng)銷商以及第三方組織等協(xié)同參與的農(nóng)業(yè)面源污染治理體系。同時(shí)通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立有效激勵(lì)制度，形成以省、市、縣技術(shù)專家為依托，以鎮(zhèn)村農(nóng)技人員為主體的基層技術(shù)推廣服務(wù)體系，選聘實(shí)施區(qū)域農(nóng)技骨干等，為項(xiàng)目開(kāi)展進(jìn)行技術(shù)示范和指導(dǎo)。

3.2.5 源頭控制農(nóng)藥和化肥污染

據(jù)項(xiàng)目委托的第三方監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)，參加項(xiàng)目的農(nóng)戶，其化肥、農(nóng)藥使用量相比于項(xiàng)目實(shí)施前分別減少30.6%和30.9%，相對(duì)于同期非項(xiàng)目農(nóng)戶，平均減少施肥量24.3%、減少施農(nóng)藥量10.3%，累計(jì)減少施化肥量（折純）1.7萬(wàn)噸、減少施農(nóng)藥量（折純）1 829.86 噸，農(nóng)藥包裝廢棄物回收率達(dá)95.7%[30]。項(xiàng)目實(shí)施后，作物整體上沒(méi)有減產(chǎn)，并有效地減少田間氮素和磷素的排放量，從而減少氮、磷排放對(duì)水體環(huán)境的污染。在減排量方面，2018 年和2019 年，總氮減排量分別為188.52 噸和217.34 噸，總磷減排量分別為41.60 噸和35.83 噸。通過(guò)本項(xiàng)目的實(shí)施，化肥、農(nóng)藥用量顯著減少，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)化肥、農(nóng)藥用量負(fù)增長(zhǎng)，為實(shí)現(xiàn)廣東省農(nóng)業(yè)面源污染治理貢獻(xiàn)了力量。

4 展望

通過(guò)建立信息化管理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，利用非現(xiàn)金補(bǔ)貼和全面記錄農(nóng)戶各項(xiàng)信息的大數(shù)據(jù)等方式，項(xiàng)目有效解決分散農(nóng)戶補(bǔ)貼發(fā)放難題，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼資金精準(zhǔn)到位、透明可溯、安全高效。項(xiàng)目累計(jì)為農(nóng)戶發(fā)放補(bǔ)貼1.6 億元，有效促進(jìn)了環(huán)境友好型農(nóng)資在項(xiàng)目區(qū)的推廣使用，項(xiàng)目區(qū)環(huán)境友好型農(nóng)資覆蓋率達(dá)90%以上。此外，通過(guò)項(xiàng)目累計(jì)銷售環(huán)境友好型化肥、農(nóng)藥及噴藥設(shè)備6 億元，實(shí)現(xiàn)化肥農(nóng)藥減量增效目標(biāo)，單位面積施用量減少30%，作物產(chǎn)量增長(zhǎng)8%以上（數(shù)據(jù)來(lái)源于廣東省財(cái)政廳，http://czt.gd.gov.cn/mtgz/ content/post_ 3905615.html）。

農(nóng)業(yè)面源污染治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，信息化管理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是系統(tǒng)工程的一個(gè)環(huán)節(jié)，是有效引導(dǎo)農(nóng)戶調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為向綠色環(huán)保方向轉(zhuǎn)型的重要舉措。然而，若需充分發(fā)揮其作用，尚需要加強(qiáng)農(nóng)戶的培訓(xùn)，提高農(nóng)戶的環(huán)保意識(shí)；應(yīng)與測(cè)土配方施肥技術(shù)和有機(jī)肥替代技術(shù)相結(jié)合，因地制宜推廣配方肥和控釋肥，以減少化肥使用量；應(yīng)與病蟲(chóng)害綠色防控和統(tǒng)防統(tǒng)治相融合，以減少農(nóng)藥的使用量。

本項(xiàng)目經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐還存在有待提高的地方。項(xiàng)目?jī)H對(duì)單造種植面積50 畝以下的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼，而針對(duì)大戶、合作社、農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)企業(yè)還需要設(shè)計(jì)不同的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，后續(xù)應(yīng)該加強(qiáng)養(yǎng)豬業(yè)和種植業(yè)廢棄物的資源化利用、秸稈回收處理、測(cè)土配方施肥、病蟲(chóng)害統(tǒng)防統(tǒng)治社會(huì)化服務(wù)、病蟲(chóng)害綠色防控服務(wù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

當(dāng)前農(nóng)業(yè)面源污染治理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的進(jìn)一步推廣，面臨著以下需要解決的問(wèn)題：一是補(bǔ)貼資金的來(lái)源問(wèn)題[31]。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的原則是“誰(shuí)受益，誰(shuí)買單”[32]，理論上治理農(nóng)業(yè)面源污染損傷的是種植業(yè)從業(yè)人員的利益，而得益的是生活在同一片土地上的人類。因此，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金應(yīng)來(lái)源于政府、社會(huì)、企業(yè)和民間組織等，包括中央財(cái)政投資、基金、稅費(fèi)、金融貸款和民間捐款等[10]。在實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畛蹼A段，應(yīng)當(dāng)以政府資金補(bǔ)償為主，設(shè)立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。同時(shí)，逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償基金，形成全社會(huì)共同投入的氛圍。二是補(bǔ)償清單和額度。由于農(nóng)業(yè)面源污染治理生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓嫘再|(zhì)屬性，因此在設(shè)立補(bǔ)償清單和額度的時(shí)候，應(yīng)該由相關(guān)行政部門(mén)牽頭，充分參考各相關(guān)科研機(jī)構(gòu)、專家的意見(jiàn)建立補(bǔ)貼的高效農(nóng)藥和肥料等綠色農(nóng)資名錄，確保補(bǔ)貼名錄和額度可精準(zhǔn)用于鼓勵(lì)農(nóng)戶使用環(huán)境友好型農(nóng)資產(chǎn)品。

發(fā)展環(huán)境友好型生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，是推動(dòng)環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要助力。本項(xiàng)目探索了將信息化管理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)用到廣東省特色農(nóng)業(yè)面源污染治理的實(shí)踐當(dāng)中，可為廣東省乃至全國(guó)范圍內(nèi)面源污染治理的實(shí)踐提供借鑒。