蘭華林，張麗麗，張力心，劉明旭，何樂春，楊巧虹△

（1. 重慶醫(yī)療器械質(zhì)量檢驗中心，重慶 400714； 2. 重慶市藥品監(jiān)督管理局，重慶 401120）

《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》（國務(wù)院令第739 號，以下簡稱《條例》）和《醫(yī)療器械注冊與備案管理辦法》（國家市場監(jiān)督管理總局令第47 號）均要求醫(yī)療器械產(chǎn)品上市前，需對產(chǎn)品的安全性和有效性進行評價，即醫(yī)療器械注冊審查。注冊審查包括產(chǎn)品的風(fēng)險分析評價，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)（技術(shù)要求）、產(chǎn)品臨床評價、產(chǎn)品說明書和標(biāo)簽符合性審查，產(chǎn)品設(shè)計驗證和確認(rèn)，以及與產(chǎn)品研制、生產(chǎn)有關(guān)的質(zhì)量管理體系文件審查等內(nèi)容。注冊審查是基于上述內(nèi)容對產(chǎn)品是否滿足安全、有效基本原則而進行的系統(tǒng)性綜合評價［1］。注冊申請人、備案人需對設(shè)計開發(fā)的醫(yī)療器械進行驗證，而產(chǎn)品注冊檢驗是產(chǎn)品設(shè)計驗證的主要手段。因此，《條例》明確在醫(yī)療器械注冊申報時需提交產(chǎn)品設(shè)計驗證的重要評價資料，即產(chǎn)品注冊檢驗報告。2000 年版、2014 年版和2017 年版《條例》均規(guī)定，注冊申請人必須提交由有資質(zhì)的醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)出具的產(chǎn)品注冊檢驗報告。2021年6月實施的新版《條例》對醫(yī)療器械注冊管理工作要求作出重大調(diào)整，明確規(guī)定注冊申請人、備案人在醫(yī)療器械注冊申報時可提交產(chǎn)品自檢報告，也可提交由具有資質(zhì)的醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)出具的產(chǎn)品檢驗報告［2］。為規(guī)范醫(yī)療器械注冊自檢工作，國家藥品監(jiān)督管理局2021 年10 月發(fā)布并實施《醫(yī)療器械注冊自檢管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）［3］。本研究中以“醫(yī)療器械”“注冊管理”“注冊檢驗”“注冊自檢”為關(guān)鍵詞，檢索中國知網(wǎng)和萬方數(shù)據(jù)庫自建庫起至2023 年5 月的相關(guān)文獻，結(jié)合《規(guī)定》起草過程中行業(yè)內(nèi)反饋的諸多意見，從我國醫(yī)療器械注冊檢驗制度演變、注冊自檢工作基本要求和注冊自檢工作對行業(yè)的影響等方面對推進我國醫(yī)療器械注冊自檢工作提出思考與建議。現(xiàn)報道如下。

1 我國醫(yī)療器械注冊檢驗制度的發(fā)展歷程

1.1 初創(chuàng)與完善

我國醫(yī)療器械監(jiān)管工作從1988年的藥品監(jiān)管體制改革伊始，依法對醫(yī)療器械實行統(tǒng)一的全過程監(jiān)管。2000 年版《條例》的頒布實施為醫(yī)療器械依法監(jiān)管提供了法律依據(jù)，此后一系列醫(yī)療器械部門規(guī)章、規(guī)范性文件、技術(shù)性指導(dǎo)原則等相繼出臺，并經(jīng)2014 年、2017 年和2021 年3 次修訂/ 修改，基本構(gòu)建了以《條例》為核心、部門規(guī)章為主體、規(guī)范性文件為補充，覆蓋醫(yī)療器械監(jiān)管各環(huán)節(jié)、多層次、全過程的法規(guī)制度體系［4］，為醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了堅實的監(jiān)管法治基礎(chǔ)。

1.2 由分類管理到不區(qū)分產(chǎn)品類別

我國對醫(yī)療器械按照風(fēng)險程度實行分類管理。歷版《條例》對第二類和第三類醫(yī)療器械均實行產(chǎn)品注冊管理，明確注冊申請人在申報醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊時需提交由具有醫(yī)療器械檢驗資質(zhì)的檢驗機構(gòu)出具的產(chǎn)品注冊檢驗報告。2014 年版《條例》規(guī)定，第一類醫(yī)療器械生產(chǎn)由注冊管理變更為備案管理，備案所需產(chǎn)品注冊檢驗報告可以是備案人的自檢報告（或出廠檢驗報告），也可以是產(chǎn)品注冊檢驗報告。2017年版和2021年版《條例》對第一類醫(yī)療器械產(chǎn)品均保持備案管理不變。

2021 年版《條例》不再區(qū)分產(chǎn)品類別，第一類、第二類和第三類醫(yī)療器械的產(chǎn)品檢驗報告既可以是企業(yè)的自檢報告，也可以是由具有資質(zhì)的醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)出具的產(chǎn)品注冊檢驗報告。進行產(chǎn)品注冊或備案時，具備自檢能力的注冊人、備案人，可以通過自檢獲得檢驗報告；不具備自檢能力的注冊人、備案人，可委托有資質(zhì)的醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)檢驗并獲得產(chǎn)品檢驗報告；醫(yī)療器械注冊審評審批部門對自檢報告和委托檢驗報告均予以認(rèn)可［5］，可視為醫(yī)療器械注冊檢驗制度的革新舉措，意義重大且深遠(yuǎn)。

2 注冊自檢工作的基本要求

2.1 自檢能力要求

《規(guī)定》以是否具備產(chǎn)品檢驗的條件和能力為前提，對醫(yī)療器械注冊申請人、備案人能否進行注冊自檢，從自檢能力、自檢報告、委托檢驗、申報資料、現(xiàn)場檢查、責(zé)任6 個方面對注冊自檢工作提出了明確要求，其中《條例》對責(zé)任要求已給出了詳細(xì)說明，在此不再贅述。自檢能力要求包括總體要求、檢驗?zāi)芰σ?、管理體系要求、自檢依據(jù)和其他事項，著重從以下3 個方面對自檢能力進行分析。

1）相應(yīng)的檢驗?zāi)芰Α＞邆湎鄳?yīng)的檢驗?zāi)芰κ悄芊耖_展產(chǎn)品注冊自檢工作的核心?！兑?guī)定》明確了注冊人、備案人應(yīng)當(dāng)具備自檢能力的總體要求，同時參考《檢驗及校準(zhǔn)實驗室能力通用要求》（ISO 17025）、《檢驗/ 校準(zhǔn)實驗室能力認(rèn)可準(zhǔn)則》（CNAS - CAL01）、《檢驗/ 校準(zhǔn)實驗室能力認(rèn)可準(zhǔn)則在醫(yī)療器械檢測領(lǐng)域的應(yīng)用說明》等認(rèn)證認(rèn)可機構(gòu)對第三方實驗室認(rèn)可的有關(guān)要求，從人員、設(shè)備、樣品管理、環(huán)境設(shè)施、檢驗質(zhì)量控制、記錄的控制等方面提出了具體要求，確保開展自檢的注冊申請人、備案人真正有能力保障自檢工作質(zhì)量。

2）相應(yīng)的自檢工作管理體系?！兑?guī)定》明確了注冊申請人、備案人應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢驗工作和申報產(chǎn)品自檢的相關(guān)要求，建立并實施與所開展自檢工作相適應(yīng)的質(zhì)量管理體系，且應(yīng)納入申請人、備案人總的質(zhì)量管理體系，確保自檢工作在注冊申請人、備案人的質(zhì)量管理體系控制下完成，作為《規(guī)定》的核心要求貫穿始終。注冊申請人、備案人開展自檢工作僅對自己設(shè)計開發(fā)的產(chǎn)品進行驗證，不向第三方出具具有公信力的檢測結(jié)果。因此，自檢工作不是按照單獨的實驗室認(rèn)可要求管理，不是再建一套實驗室認(rèn)可體系，而是在醫(yī)療器械質(zhì)量管理體系內(nèi)開展相應(yīng)工作，同時避免企業(yè)在內(nèi)部建立兩套體系的問題。

3）關(guān)于委托生產(chǎn)。《規(guī)定》明確了委托生產(chǎn)情況下如何出具自檢報告，境內(nèi)外集團公司或其子公司如何進行注冊自檢的相關(guān)要求。

2.2 自檢報告要求

檢驗報告是評價注冊申請人、備案人和檢測機構(gòu)檢驗?zāi)芰退降臉?biāo)尺［6-8］。自檢報告是企業(yè)產(chǎn)品檢驗過程的集中體現(xiàn)，側(cè)面能反映企業(yè)檢驗全過程質(zhì)量控制的水平。高質(zhì)量的檢驗過程控制是把好產(chǎn)品檢驗質(zhì)量關(guān)的基礎(chǔ)，也是確保自檢報告科學(xué)、有效的根本?！兑?guī)定》明確了首次注冊、延續(xù)注冊和變更注冊時提交檢驗報告的形式要求、產(chǎn)品檢驗型號覆蓋要求、簽章要求等內(nèi)容，同時以附件形式給出了自檢報告模板，對注冊申請人、備案人出具自檢報告的活動進行指導(dǎo)和規(guī)范，確保出具的自檢報告可靠、準(zhǔn)確和完整。

2.3 委托檢驗要求

注冊申請人、備案人制約于人員能力、儀器設(shè)備、場地設(shè)施等因素，大多數(shù)企業(yè)可能無法對產(chǎn)品技術(shù)要求進行全項目檢驗，如醫(yī)用電氣設(shè)備技術(shù)要求涉及的電磁兼容性相關(guān)指標(biāo)需通過專業(yè)的電磁兼容實驗室進行檢驗，但實驗室場地要求高、投資大、對檢驗人員經(jīng)驗和能力要求高，極少有企業(yè)能夠配置專業(yè)實驗室開展自檢［9］。因此，《規(guī)定》明確了提交注冊自檢報告的注冊申請人、備案人若不具備注冊產(chǎn)品部分條款的檢驗?zāi)芰?，可進行委托檢驗；同時，要求注冊申請人、備案人對被委托方資質(zhì)、檢驗?zāi)芰Φ姆闲赃M行評價，并保證自檢樣品與委托檢驗樣品的一致性。

2.4 申報資料與現(xiàn)場檢查要求

為便于注冊申請人、備案人通過自檢方式提交產(chǎn)品檢驗報告進行注冊申報，對申報資料和質(zhì)量管理體系現(xiàn)場檢查要求進行了規(guī)定?！兑?guī)定》明確了申報資料的組成和要求，對通過中國合格評定國家認(rèn)可委員會（CNAS）等權(quán)威機構(gòu)認(rèn)證的實驗室可簡化資料要求。藥品監(jiān)督管理部門開展現(xiàn)場核查時，除需按《醫(yī)療器械注冊質(zhì)量管理體系核查指南》有關(guān)要求辦理外，還應(yīng)按注冊申請人、備案人的自檢能力要求逐項核實，并在現(xiàn)場核查報告中予以闡述。同時，《規(guī)定》還對具體項目的檢查方法提出指導(dǎo)性意見，便于實際檢查時操作。對于通過CNAS認(rèn)證的實驗室，現(xiàn)場核查予以簡化。

3 注冊自檢工作推行的意義與作用

3.1 強化產(chǎn)品持有人主體責(zé)任

醫(yī)療器械注冊檢驗是依據(jù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)（產(chǎn)品技術(shù)要求）驗證和確保產(chǎn)品質(zhì)量的安全和有效［10-12］。長期以來，產(chǎn)品的注冊檢驗過程中均要求由具有資質(zhì)的醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)開展相關(guān)檢驗工作并出具法定檢驗報告，而未明確驗證和確保產(chǎn)品質(zhì)量安全、有效的承擔(dān)方。具有資質(zhì)的醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)基本都有政府官方背景，實際上是政府替注冊人、備案人承擔(dān)了相應(yīng)責(zé)任，從政企關(guān)系角度思考，有越俎代庖之嫌。

2021 年版《條例》明確規(guī)定，注冊申請人、備案人應(yīng)加強醫(yī)療器械產(chǎn)品全生命周期質(zhì)量管理，并對其全生命周期的安全、有效依法承擔(dān)責(zé)任。因此，驗證和確保產(chǎn)品質(zhì)量安全、有效是注冊人、備案人義不容辭的責(zé)任。在注冊人、備案人利用一切技術(shù)手段驗證和確保產(chǎn)品質(zhì)量安全、有效后，才能對產(chǎn)品質(zhì)量作出誠信承諾。通過注冊自檢促進注冊人、備案人產(chǎn)品驗證回歸本位，既理清了醫(yī)療器械監(jiān)管部門與注冊人、備案人兩者間的權(quán)責(zé)，又有助于進一步壓實注冊人、備案人的主體責(zé)任。

3.2 強化注冊檢驗要求

注冊自檢工作的實施強化了注冊檢驗要求?！兑?guī)定》從自檢能力、自檢報告、委托檢驗、申報資料、現(xiàn)場檢查、責(zé)任6個方面對注冊自檢工作提出明確要求，多處強調(diào)“注冊申請人對自檢報告負(fù)主體責(zé)任”“注冊申請人對檢驗報告的真實性依法承擔(dān)責(zé)任”等。此外，2021 年版《條例》通過細(xì)化處罰類別、調(diào)整處罰幅度增強了對違法行為的可操作性，加大了處罰力度。注冊申請人通過自檢方式提交自檢報告的，必須承擔(dān)與其相對應(yīng)的責(zé)任。因此，允許注冊申請人自檢是強化了注冊檢驗要求。

3.3 助推醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)改革

醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)和醫(yī)療器械臨床試驗機構(gòu)均為醫(yī)療器械技術(shù)評價的重要技術(shù)支撐部門，為醫(yī)療器械注冊審評審批提供技術(shù)保障，但二者的改革步調(diào)不一致。2017 年版《條例》中，醫(yī)療器械臨床試驗機構(gòu)已由資質(zhì)許可修改為備案管理，為后續(xù)臨床試驗服務(wù)市場化奠定了基礎(chǔ)。2017 年，財政部和國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費有關(guān)政策的通知》（財稅〔2017〕20 號），正式取消包括醫(yī)療器械產(chǎn)品檢驗費在內(nèi)的41 項行政事業(yè)性收費，促進了注冊檢驗制度改革，也必將助推醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)的改革。我國醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)大部分都是藥監(jiān)系統(tǒng)或質(zhì)檢系統(tǒng)下屬的事業(yè)單位，軟硬件設(shè)施設(shè)備齊全，長期以來承擔(dān)了大量的注冊檢驗和抽檢工作。在新的注冊檢驗制度背景下，醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)應(yīng)當(dāng)激活自身潛能，利用自身技術(shù)優(yōu)勢為市場提供更專業(yè)的檢驗服務(wù)［13-14］。

3.4 促進社會第三方醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)發(fā)展

社會第三方醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)的發(fā)展一直是業(yè)界關(guān)注的焦點。2021 年版《條例》發(fā)布實施前，社會第三方檢驗機構(gòu)出具的檢驗報告不具備產(chǎn)品注冊檢驗報告的法律效力，極大地限制了社會第三方醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)市場的發(fā)展。2021 年版《條例》實施后，按照程序獲得醫(yī)療器械檢驗資質(zhì)的社會第三方檢驗機構(gòu)可接受注冊申請人、備案人的委托，開展檢驗?zāi)芰Ψ秶鷥?nèi)的委托檢驗服務(wù)，并出具產(chǎn)品檢驗報告，不僅掃除了社會第三方醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)成立發(fā)展的最大障礙，還為社會第三方檢驗機構(gòu)提供了發(fā)展良機［15］。目前，成立社會第三方醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)已有法可依。

3.5 有利于提升產(chǎn)品注冊人、備案人的自檢能力

2021 年版《條例》第十四條第二款關(guān)于自檢報告的規(guī)定，有利于提高醫(yī)療器械注冊申請人、備案人進行自檢的積極性?！稐l例》明確規(guī)定注冊審評時可接受企業(yè)的產(chǎn)品自檢報告，從而引導(dǎo)企業(yè)有序購置檢驗設(shè)備、培養(yǎng)人員、完善操作規(guī)程，并做好檢驗記錄［16］。注冊檢驗的本質(zhì)是驗證醫(yī)療器械產(chǎn)品是否能滿足產(chǎn)品技術(shù)規(guī)范的要求，屬產(chǎn)品設(shè)計驗證范疇，是醫(yī)療器械注冊申請人的職責(zé)，也是其主體責(zé)任之一。目前，國內(nèi)部分企業(yè)已具備較強的檢驗?zāi)芰Σ⑦_(dá)到了自檢水平，部分能力不足的企業(yè)應(yīng)加強自我能力建設(shè)。作為醫(yī)療器械產(chǎn)品全生命周期的第一責(zé)任人，企業(yè)應(yīng)創(chuàng)造條件，提升產(chǎn)品自檢能力，保證產(chǎn)品安全、有效。對于暫不具備自檢能力的醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)，可選擇委托檢驗的方式獲得檢驗報告。藥品監(jiān)督管理部門將加強產(chǎn)品上市后質(zhì)量體系核查力度，并將不符合醫(yī)療器械技術(shù)規(guī)范的產(chǎn)品清除出市場。

4 思考與建議

無論生產(chǎn)企業(yè)還是監(jiān)管機構(gòu)對產(chǎn)品的過程檢驗、出廠檢驗等關(guān)鍵環(huán)節(jié)均十分熟悉，具備相當(dāng)?shù)谋O(jiān)管經(jīng)驗。隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，面臨的發(fā)展形勢也不斷變化，原醫(yī)療器械注冊檢驗制度的不足逐漸凸顯。2021 年版《條例》允許注冊申請人、備案人在注冊申報時提交自檢報告，是醫(yī)療器械注冊管理方面的重大調(diào)整，也是醫(yī)療器械注冊檢驗制度革新的必然選擇［12］。2021 年版《條例》的修訂在行業(yè)內(nèi)部引起巨大反響，在《規(guī)定》起草過程中收到了非常多的行業(yè)內(nèi)反饋意見，如注冊自檢工作是否降低了注冊檢驗要求，注冊申請人、備案人主體責(zé)任如何落實，在醫(yī)療器械注冊人制度下如何執(zhí)行《規(guī)定》等，有必要對注冊自檢工作進行深入討論。新法規(guī)實施前，允許企業(yè)提交自檢報告進行醫(yī)療器械產(chǎn)品延續(xù)注冊。《規(guī)定》的實施可更好地規(guī)范和指導(dǎo)我國醫(yī)療器械注冊自檢工作與相關(guān)管理工作，有利于企業(yè)對我國醫(yī)療器械注冊檢驗制度發(fā)展歷程和注冊自檢工作推進的了解，必將促進醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展。在我國大規(guī)模推進注冊自檢工作并實施監(jiān)管的政策背景下，推進注冊自檢工作仍面臨很多困難，在此提出以下4個方面的建議。

一是要持續(xù)做好法規(guī)實施情況監(jiān)測。任何法規(guī)的實施，都需關(guān)注其實施情況，后續(xù)才能不斷完善法規(guī)，使其符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和監(jiān)管實際需要。目前，我國醫(yī)療器械行業(yè)誠信問題有待改進，企業(yè)注冊申報時提交虛假資料的現(xiàn)象屢見不鮮，允許企業(yè)注冊自檢使得注冊審評的工作壓力陡增，故要加強對法規(guī)實施執(zhí)行情況的監(jiān)測，通過監(jiān)測發(fā)現(xiàn)法規(guī)要求設(shè)置中存在的問題，并不斷修訂、完善法規(guī)。

二是要嚴(yán)格執(zhí)行醫(yī)療器械質(zhì)量管理體系核查工作。注冊自檢是質(zhì)量管理體系的一部分，質(zhì)量管理體系核查對確保注冊自檢報告質(zhì)量、自檢工作規(guī)范有序開展至關(guān)重要，嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量管理體系核查是確保相關(guān)工作順利開展的核心?！兑?guī)定》明確，開展質(zhì)量管理體系核查需要熟悉檢驗的人員參與，在核查過程中要把檢驗相關(guān)要求落實情況作為重點項開展，并在現(xiàn)場核查報告中加以闡述。對于體系核查過程中存在的問題，要按照《條例》要求嚴(yán)肅處理，確保法規(guī)要求真正發(fā)揮其促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、高質(zhì)量發(fā)展的作用。

三是要在實踐中不斷完善《規(guī)定》要求。注冊自檢工作現(xiàn)處于起步階段，現(xiàn)有《規(guī)定》要求肯定存在進一步細(xì)化、完善的空間，如自檢報告格式、內(nèi)容，現(xiàn)場核查方式、要求，核查發(fā)現(xiàn)問題的分類和處理要求等，均需通過不斷地積累經(jīng)驗來細(xì)化和完善。

四是要加強對社會第三方檢驗機構(gòu)的監(jiān)管。目前具有政府官方背景的醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)均為公益屬性，社會第三方檢驗機構(gòu)屬以盈利為目的的商業(yè)機構(gòu)，故必須借助如室間質(zhì)評、能力驗證、飛行檢查、監(jiān)督抽檢評價等方法，建立完善的社會第三方檢驗機構(gòu)評價體系，定期考核，動態(tài)調(diào)整，從體制機制上控制注冊自檢放開帶來的風(fēng)險［17］。