李俊英 李奕彤

【摘要】自黨的十九大提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”以來， 綠色金融應(yīng)運(yùn)而生。黨的二十大報(bào)告明確提出， 中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化， 要厚植高質(zhì)量發(fā)展的綠色底色。地方政府作為市場的重要參與者， 應(yīng)順應(yīng)綠色潮流， 通過發(fā)行綠色政府債券引導(dǎo)資金流向綠色產(chǎn)業(yè)， 做好綠色投資的帶頭和表率作用。然而我國綠色政府債券起步較晚， 當(dāng)前還處于初級(jí)發(fā)展階段， 面臨著缺乏獨(dú)立的綠色標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和認(rèn)證評(píng)估制度、 信息披露制度不完善、 收益成本失調(diào)和地域失衡以及激勵(lì)機(jī)制不足等挑戰(zhàn)， 綠色政府債券市場的完善任重道遠(yuǎn)。本文從綠色政府債券的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)， 分析其發(fā)展過程中存在的問題及其具體表現(xiàn)， 并提出建立獨(dú)立的綠色政府債券認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)級(jí)制度、 完善綠色信息披露制度及監(jiān)督體系、 建立“地方政府+銀行”綠色基金機(jī)制、 健全獨(dú)立的綠色政府債券績效評(píng)價(jià)機(jī)制等對(duì)策建議， 以促進(jìn)我國綠色政府債券的成熟發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】綠色發(fā)展；綠色投資；綠色政府債券；綠色基金

【中圖分類號(hào)】F812.2? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2023）21-0154-7

一、 引言

2015年12月22日中國人民銀行發(fā)布關(guān)于綠色金融債券發(fā)行管理的公告即中國人民銀行公告〔2015〕第39號(hào)， 開啟了我國綠色金融債券市場， 同年國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)的《綠色債券發(fā)行指引》開啟了我國綠色企業(yè)債券市場， 這兩個(gè)規(guī)范的問世同時(shí)也拉開了我國綠色債券市場發(fā)展的帷幕。2020年， 為應(yīng)對(duì)氣候變化， 我國提出“碳中和”和“碳達(dá)峰”， 投資者的投資方向也向綠色產(chǎn)業(yè)和綠色項(xiàng)目大幅傾斜， 綠色債券發(fā)展迎來了新一輪高峰（陳思鰻等，2021）。2022年10月， 黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)， 必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念， 站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。市場各經(jīng)濟(jì)主體需深入貫徹綠色發(fā)展理念， 落實(shí)綠色債券的頂層設(shè)計(jì)， 從而為增強(qiáng)我國綠色產(chǎn)業(yè)的活力， 促進(jìn)未來經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。然而當(dāng)前我國綠色債券的發(fā)展尚處于初級(jí)階段， 以綠色金融債、 綠色企業(yè)債和綠色公司債為主， 作為市場參與者之一的政府， 應(yīng)充分發(fā)揮其合理配置資源、 調(diào)節(jié)市場失靈的作用， 以不斷提高資金使用效率。因此， 近年來， 各地方政府開始發(fā)行綠色政府債券， 從宏觀角度引導(dǎo)和調(diào)配各企業(yè)、 社會(huì)資本乃至個(gè)人消費(fèi)者的資金以激活當(dāng)?shù)氐木G色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是， 作為債務(wù)人的地方政府同時(shí)也承擔(dān)著降低債務(wù)成本、 降低投資風(fēng)險(xiǎn)、 維護(hù)政府公信力等其他巨大的壓力， 綠色政府債券的推行和發(fā)展同時(shí)伴隨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)， 需要不斷完善我國綠色政府債券的激勵(lì)與監(jiān)管制度。

二、 綠色債券與綠色政府債券

（一）綠色債券

世界銀行（2015）將綠色債券定義為所募集的資金專門投向的項(xiàng)目為有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的債券①。2021年4月21日， 中國人民銀行、 發(fā)展改革委、 證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021年版）》將綠色債券定義為將募集資金專門用于支持符合規(guī)定條件的綠色產(chǎn)業(yè)、 綠色項(xiàng)目或綠色經(jīng)濟(jì)活動(dòng)， 依照法定程序發(fā)行并按約定還本付息的有價(jià)證券， 包括但不限于綠色金融債券、 綠色企業(yè)債券、 綠色公司債券、 綠色債務(wù)融資工具和綠色資產(chǎn)支持證券②?？偠灾?綠色債券一方面具有環(huán)保屬性， 所籌集資金流向綠色項(xiàng)目的發(fā)展建設(shè)， 鼓勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)型和重視環(huán)境保護(hù)； 另一方面它具有金融屬性， 發(fā)行者和投資者均以營利為主要目的， 投資者在一定期限內(nèi)收取固定利益， 而發(fā)行方通過外部融資獲取產(chǎn)業(yè)發(fā)展利潤（陳靂，2021）。

（二）綠色政府債券

綠色政府債券， 是指政府為籌集發(fā)展綠色領(lǐng)域項(xiàng)目或綠色公共事業(yè)所需資金而發(fā)行的定期給予投資者固定收益、 到期還本的債券③。我國也有一些學(xué)者根據(jù)該債券自身的特點(diǎn)而賦予其相應(yīng)的定義。崔惠玉等（2022）認(rèn)為， 綠色政府債券與普通債券最大的不同點(diǎn)在于綠色政府債券體現(xiàn)政府的財(cái)政功能， 需要考慮環(huán)境問題、 低碳節(jié)能問題等可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注點(diǎn)， 發(fā)揮其正外部性作用。簡尚波（2021）認(rèn)為， 綠色政府債券是綠色債券和政府債券的融合， 既具有綠色債券的環(huán)保性和盈利性， 也具有政府債券的社會(huì)效益性， 以政府為發(fā)行主體將所募集的資金投入符合綠色標(biāo)準(zhǔn)的綠色項(xiàng)目。

（三）綠色政府債券的基本特點(diǎn)

綠色政府債券與其他債券相比， 擁有其獨(dú)特性。

一方面， 與普通的政府債券相比， 綠色政府債券體現(xiàn)了資金專項(xiàng)性。其專注于符合綠色標(biāo)準(zhǔn)且需要大量資金支持的綠色項(xiàng)目， 如節(jié)能減排、 新能源開發(fā)、 循環(huán)經(jīng)濟(jì)等， 具有引導(dǎo)低碳環(huán)保發(fā)展的義務(wù)與責(zé)任。

另一方面， 與一般的綠色金融債或企業(yè)債相比， 綠色政府債券首先表現(xiàn)在社會(huì)效益性更強(qiáng)， 金融機(jī)構(gòu)、 各大企業(yè)發(fā)行的綠色債券能夠使資金自由地在資本市場與實(shí)體經(jīng)濟(jì)中快速流動(dòng)， 并可利用市場在資源配置中的決定性作用推動(dòng)資金鏈條的銜接和延伸。這同時(shí)也意味著普通的綠色金融債或企業(yè)債在選擇投資項(xiàng)目時(shí)依舊以其發(fā)行主體“經(jīng)濟(jì)人”的經(jīng)濟(jì)效益為首要目標(biāo)， 為獲得經(jīng)濟(jì)效益而忽視了對(duì)生態(tài)的負(fù)外部性影響（郎婧祺，2022）。而綠色政府債券發(fā)行的主要目標(biāo)并非經(jīng)濟(jì)效益， 其更注重債券發(fā)行所帶來的生態(tài)效益和社會(huì)效益， 如明確國家綠色發(fā)展方向、 統(tǒng)籌投資綠色產(chǎn)業(yè)孕育社會(huì)綠色創(chuàng)新文化、 培養(yǎng)全社會(huì)的綠色環(huán)保意識(shí)等。其次， 綠色政府債券往往借債周期長、 收益回籠慢。綠色政府債券一般投資于規(guī)模和資金需求量較大以及各大銀行、 企業(yè)主體不愿投資或無能力投資的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目， 而面對(duì)一項(xiàng)需要長期發(fā)展且見效緩慢的產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目， 政府需要拉長債券的還本付息周期以適當(dāng)減輕自身的財(cái)政壓力。此外， 綠色政府債券還具有信用評(píng)級(jí)高、 發(fā)行成本低等特點(diǎn)。該債券與政府公信力掛鉤， 其本身的可靠性便會(huì)比一般金融債和企業(yè)債要高， 加之綠色項(xiàng)目具有公益性特征， 綠色政府債券的發(fā)行成本整體偏低。

三、 我國綠色政府債券的市場建設(shè)現(xiàn)狀

（一）我國綠色債券市場的發(fā)展欣欣向榮

1. 綠色債券市場整體發(fā)展迅速。我國綠色債券發(fā)展勢頭強(qiáng)勁， 總體發(fā)展呈增長態(tài)勢（見圖1）。2016 ～ 2018年， 我國綠色債券剛剛起步， 發(fā)展較為緩慢， 到2019年達(dá)到小高峰。2020年受疫情影響， 我國綠色債券的發(fā)行規(guī)模和數(shù)量有一定程度的下降。隨著2021年全國兩會(huì)的召開及“碳中和”“碳達(dá)峰”的提出， 2021年綠色債券的發(fā)行迎來新一輪高潮， 我國境內(nèi)共發(fā)行673只綠色債券， 發(fā)行規(guī)模達(dá)6659.87億元， 較2020年增長了126%。2022年僅上半年發(fā)行規(guī)模已達(dá)到7180.06億元?？梢灶A(yù)見， 我國綠色債券的發(fā)展前景較為可觀。

2. 綠色債券發(fā)行結(jié)構(gòu)逐漸多元化。隨著綠色金融的不斷推進(jìn)， 我國綠色債券的發(fā)行結(jié)構(gòu)逐漸多元化、 發(fā)行主體也在不斷擴(kuò)展。從總體上來說， 我國綠色債券長期以綠色金融債和企業(yè)債為主（見圖2）， 2021年金融債在綠色債券中所占比例為18.9%， 較2020年提高了31.5%， 未來呈現(xiàn)樂觀發(fā)展態(tài)勢。自2021年以來， 債券發(fā)行的結(jié)構(gòu)日趨豐富多元， 資產(chǎn)支持票據(jù)、 資產(chǎn)支持證券以及綠色債務(wù)融資工具④有了較大幅度的增長。特別是綠色債務(wù)融資工具的發(fā)行規(guī)模于2021年迅猛上升， 達(dá)到1856.61億元， 較上年增長了360.7%， 綠色債券的發(fā)行主體逐步從金融企業(yè)過渡到非金融企業(yè)， 非金融性質(zhì)企業(yè)投資綠色產(chǎn)業(yè)的資金有了更大的發(fā)揮空間， 有利于進(jìn)一步激發(fā)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力。同時(shí)也可發(fā)現(xiàn)， 地方政府雖然在綠色金融中起到明顯的激勵(lì)作用， 但其自身參與度不足， 所發(fā)行的綠色債券占比較低（均低于3%）， 仍處于初級(jí)發(fā)展階段， 因此我國的地方政府綠色債券還需要長期不斷的發(fā)展（商瑾和馬賽，2022）。

3. 綠色債券發(fā)行期限以中短期為主。我國綠色債券的發(fā)行期限最短為0.03年， 最長為30年⑤。如圖3所示， 將近一半綠色債券的發(fā)行期限在1年以上3年以下， 其中3年期債券所占比重最大。這體現(xiàn)了一些地方國有企業(yè)或民營企業(yè)籌集資金所流入的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景可觀， 可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的快速回籠。我國的綠色債券期限以中短期為主， 一方面有利于提高資金的周轉(zhuǎn)率、 促進(jìn)資本的快速流動(dòng)， 從而提高整個(gè)資本市場的運(yùn)行效率； 另一方面， 超短期的綠色債券發(fā)行可能會(huì)加大發(fā)行者的債務(wù)負(fù)擔(dān)， 甚至發(fā)生“漂綠”“洗綠”⑥風(fēng)險(xiǎn)（郭沛源和安國俊，2022）。我國短期綠色債券所占比重約為11%， 中短期為綠色債券主要發(fā)行期限， 以1 ～ 3年期為主， 占比約為51%。而長期綠色債券所占比重較小， 期限在10年以上的債券僅占4%， 以綠色政府債券為主， 原因是受其發(fā)展主體自身職能的影響。

（二）我國綠色政府債券處于初步發(fā)展階段

1. 貼標(biāo)“綠色”的政府債券有待增加。隨著綠色債券的不斷推進(jìn)， 一些地方綠色金融已呈現(xiàn)較為良好的發(fā)展態(tài)勢， 成熟的金融機(jī)構(gòu)可以助力地方綠色政府債券的發(fā)行， 市場中的投資端對(duì)綠色政府債券的需求也日趨上升。地方政府可扮演綠色債券背后的“推動(dòng)者”和實(shí)際的“參與者”雙重角色， 發(fā)行地方專項(xiàng)綠色政府債券。截至2022年初， 我國發(fā)行的明確貼標(biāo)“綠色”的政府債券僅有3只（見表1）， 均經(jīng)過第三方機(jī)構(gòu)認(rèn)證核定。2019年6月18日， 江西省政府發(fā)行江西省贛江新區(qū)綠色市政專項(xiàng)債券， 這是我國第一只真正意義上的綠色政府債券。2020年5月12日， 廣東省在深交所發(fā)行全國水資源領(lǐng)域的首只綠色政府專項(xiàng)債券——珠江三角洲水資源配置工程專項(xiàng)債券。2021年10月， 深圳市政府在香港聯(lián)合交易所發(fā)行規(guī)模共50億元的專項(xiàng)政府債券， 其中39億元投資于專項(xiàng)綠色項(xiàng)目， 這也是我國地方政府發(fā)行的首只以人民幣為本位幣的離岸綠色債券。

2. 未貼標(biāo)“投向綠”政府債券發(fā)展迅速但具地域偏向。除了經(jīng)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估認(rèn)證通過的貼標(biāo)“綠色”的政府債券， 我國地方政府還發(fā)行了大量的“投向綠”債券⑦， 這些債券同樣也為推動(dòng)綠色發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 截至2022年上半年， 我國深交所共發(fā)行未貼標(biāo)的綠色專項(xiàng)政府債券504只， 總計(jì)規(guī)模達(dá)8639.35億元。2022年僅半年的發(fā)行規(guī)模比2021年全年增長22%， 占總體“投向綠”債券的比重超過三成⑧。因此， 我國的綠色政府債券以未貼標(biāo)綠色債券為主， 各地方政府需要重視自身的綠色化改造， 積極與第三方機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系認(rèn)證評(píng)級(jí)， 對(duì)綠色政府債券予以貼標(biāo)。

同時(shí)， 各地區(qū)的綠色政府債券發(fā)展情況不均衡， 2018 ～ 2022年上半年各地綠色政府債券發(fā)行規(guī)模如圖4所示。在我國內(nèi)地31個(gè)省、 自治區(qū)和直轄市中， 23個(gè)地區(qū)已開啟綠色政府債券的發(fā)行， 山東省、 廣東省和天津市發(fā)展速度較快， 其中山東省人民政府發(fā)行的綠色專項(xiàng)債券規(guī)模最大， 廣東省綠色政府債券的發(fā)行量最高， 綠色發(fā)展成果初顯。但一些地方政府的綠色專項(xiàng)債券存在發(fā)展緩慢問題： 一方面可能由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)滯后， 綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展意識(shí)和能力不足； 另一方面可能是地方綠色金融債券發(fā)展過于迅速， 政府參與度較低。

3. 創(chuàng)新型綠色政府債券興起。伴隨我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的完善和綠色發(fā)展的推進(jìn)， 國家鼓勵(lì)綠色融合創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展， 以在實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。各地方政府也在專項(xiàng)綠色債券方面尋找創(chuàng)新點(diǎn)， 以使生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

當(dāng)前， 某些地方政府在原有的一般綠色項(xiàng)目的投資中聯(lián)合地方國有企業(yè)細(xì)化市場發(fā)行了更具針對(duì)性的專項(xiàng)債券。如2021年江蘇省人民政府發(fā)行的專項(xiàng)鄉(xiāng)村振興綠色債券在深交所上市， 以綠色政府債券的形式聚焦熱點(diǎn)， 引導(dǎo)資金單向流入國家大力推動(dòng)的鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)， 對(duì)建成“美麗鄉(xiāng)村”具有良好的推動(dòng)作用⑨。除此之外， 2021年湖南省發(fā)行了全國首只“碳中和”政府專項(xiàng)債券， 發(fā)行規(guī)模為7.7億元， 期限為20年， 票面利率為3.54%； 募集資金用于長沙磁浮東延線接入T3航站樓工程與長沙大王山旅游基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目， 分別為中低速磁浮和有軌電車， 具有明確的二氧化碳減排效益。這是綠色政府債券的又一大創(chuàng)新， 一方面提高了地方政府綠色債券發(fā)行的多元化程度， 另一方面也與當(dāng)下的國家政策相聯(lián)系， 拓寬了低碳項(xiàng)目的融資渠道。同時(shí)湖南省的創(chuàng)新也激勵(lì)了其他地方政府基于其“碳中和”目標(biāo)逐步設(shè)置了“碳中和”綠色專項(xiàng)債券， 將低碳觀念融入各項(xiàng)政府投資與發(fā)展之中⑩。這些創(chuàng)新型綠色政府債券的興起更有利于激發(fā)市場綠色發(fā)展活力， 使綠色投資更加直接有效。

四、 我國綠色政府債券發(fā)展存在的問題及挑戰(zhàn)

（一）缺乏綠色標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制度與監(jiān)管體系

建立良好的監(jiān)管體系是維護(hù)資本市場健康運(yùn)行的重要一環(huán)， 而具備一條成熟且完整監(jiān)管鏈的首要條件是擁有標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范制度。根據(jù)前文分析可以了解到， 當(dāng)前我國綠色政府債券存在大量的未貼標(biāo)的專項(xiàng)“實(shí)質(zhì)綠”債券， 而真正貼標(biāo)的綠色債券較為稀少。

首先， 當(dāng)前我國綠色政府債券的發(fā)展處于起步階段， 尚未形成規(guī)范科學(xué)的綠色標(biāo)準(zhǔn)。我國當(dāng)前綠色規(guī)范管理混亂， 法制體系建設(shè)尚待進(jìn)一步完善， 全國缺乏統(tǒng)一的綠色標(biāo)準(zhǔn)， 各地方政府執(zhí)行各自標(biāo)準(zhǔn)， 地方綠色債券發(fā)展不協(xié)調(diào)， 信息缺乏橫向可比性， 最終會(huì)降低國家整體綠色發(fā)展效率（溫來成等，2022）。其次， 綠色政府債券缺乏第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估認(rèn)證。這也與缺乏統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)， 地方政府發(fā)行專項(xiàng)綠色債券時(shí)若加入第三方機(jī)構(gòu)認(rèn)證則會(huì)導(dǎo)致其發(fā)行成本大幅提高， 增加地方政府的債務(wù)成本和資金壓力。投資者選擇投資該綠色政府債券依賴于政策發(fā)展的大環(huán)境以及政府的公信力， 第三方認(rèn)證及評(píng)估不足無法事前調(diào)節(jié)該綠色債券在流通過程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)， 也無法有效評(píng)估債券的綠色程度和資金流入后的綠色發(fā)展效益， 不僅會(huì)損害投資者的切身利益， 而且會(huì)增加決策失誤的可能性， 導(dǎo)致地方政府財(cái)政壓力的上升和公信力的下降。由于綠色債券所投資的綠色項(xiàng)目本身技術(shù)復(fù)雜程度較高， 對(duì)其投資具有一定風(fēng)險(xiǎn)， 而國家監(jiān)管體系的漏洞將會(huì)忽視這部分資金的流動(dòng)狀態(tài)和流入方向， 公眾監(jiān)督形同虛設(shè)， 大大降低了綠色政府債券的安全性和透明度， 最終影響資金的使用效率。

（二）綠色政府債券信息披露制度不完善

信息披露制度也被稱為信息公開制度， 是為保障投資者的利益和社會(huì)公眾的監(jiān)督所必須建立的一套完整、 合理、 符合法律規(guī)定和程序的規(guī)章制度。綠色政府債券的信息披露制度大多側(cè)重于定性披露， 披露標(biāo)準(zhǔn)一般只定義信息披露的總量指標(biāo)， 而忽視了信息的細(xì)化， 加之我國綠色政府債券由于缺乏第三方機(jī)構(gòu)的認(rèn)證監(jiān)督而使信息披露質(zhì)量低下（藺捷，2021）。

不完善的信息披露制度會(huì)為我國綠色政府債券的發(fā)展帶來嚴(yán)重的弊端。一方面， 對(duì)投資者而言， 會(huì)提高投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)和交易成本。信息披露的漏洞會(huì)直接影響投資資金流向的透明度， 信息缺失帶來的信息不對(duì)稱會(huì)擾亂資本市場的運(yùn)行秩序和規(guī)律， 綠色債券資金的具體流向和流入項(xiàng)目的運(yùn)作模式難以把控， 容易導(dǎo)致因信息不完全而攫取投資者利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時(shí)投資者由于對(duì)每一細(xì)分環(huán)節(jié)資金流動(dòng)狀態(tài)及綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和前景信息了解不夠深入， 導(dǎo)致對(duì)投資規(guī)模和投資頻率缺乏科學(xué)衡量， 交易成本增加， 或者相關(guān)信息直接擾亂投資者對(duì)于投資期限的判斷， 在通貨膨脹的基礎(chǔ)上進(jìn)一步降低持有者的購買力， 最終增加投資風(fēng)險(xiǎn)， 損害投資者利益。另一方面， 從政府的角度而言， 信息披露制度的不完善會(huì)增加政府監(jiān)管成本， 財(cái)政壓力會(huì)進(jìn)一步加大。信息流動(dòng)性的缺失甚至?xí)閭跋淳G”“漂綠”行為提供土壤， 地方政府包裹“綠色外衣”的隱性債務(wù)過度膨脹， 從而增加地方政府的無效率債務(wù)成本， 降低政府償債能力， 加劇地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 不利于地方政府公信力的塑造和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（三）地方綠色項(xiàng)目收益成本失調(diào)及地域失衡

近幾年， 我國需要資金支持的綠色項(xiàng)目隨著“建設(shè)美麗中國”目標(biāo)的落實(shí)而層出不窮， 然而單純依靠以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為導(dǎo)向的金融債券會(huì)使我國的綠色發(fā)展喪失平衡， 因此我國的綠色政府債券需求量逐年上升。但是， 綠色政府債券的資金流平衡也面臨著重大挑戰(zhàn)。

一方面， 部分綠色項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出不協(xié)調(diào)。綠色公共事業(yè)和公益事業(yè)是我國政府綠色投資的重要領(lǐng)域， 該類項(xiàng)目對(duì)于我國生態(tài)建設(shè)的進(jìn)一步深化具有重大貢獻(xiàn)， 例如森林防護(hù)、 水土保持、 荒漠化治理等。但隨之帶來的挑戰(zhàn)是此種類型的綠色項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)利益占比并不高， 政府發(fā)行綠色債券籌集的資金大量投入綠色環(huán)保事業(yè)而最終所帶來的收益與投入的成本不成比例， 地方政府在投資利潤稀薄甚至為負(fù)的情況下， 依舊需要承擔(dān)為債權(quán)人提供固定收益及到期還本的壓力， 這會(huì)進(jìn)一步提高地方政府的債務(wù)成本和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 若投資規(guī)模嚴(yán)重不當(dāng)則可能損害地方政府的公信力。

另一方面， 不同區(qū)域綠色項(xiàng)目的收益和成本失衡。我國幅員遼闊， 不同地域發(fā)展水平存在差別， 不同地區(qū)自然環(huán)境條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的差異直接導(dǎo)致不同地方政府發(fā)行相同的綠色專項(xiàng)債券時(shí)資金的流入和流出量不同。例如， 2020年西藏自治區(qū)和湖南省均發(fā)行了農(nóng)林水利專項(xiàng)綠色政府債券。由于西藏自治區(qū)地處高原、 地質(zhì)復(fù)雜， 開發(fā)農(nóng)林水利灌溉難度較大， 加之氣候等原因， 其農(nóng)田最終的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與投入成本的偏離度大于湖南省。因此， 在利率水平一定的前提條件下， 投資者更愿意優(yōu)先選擇湖南省發(fā)行的綠色政府債券， 這將導(dǎo)致綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域差異進(jìn)一步加大， 不利于綠色債券帶動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看， 2021年吉林省和福建省政府發(fā)行的創(chuàng)新型鄉(xiāng)村振興發(fā)展專項(xiàng)債券也同樣面臨地區(qū)投入產(chǎn)出比失衡問題， 為促進(jìn)區(qū)域綠色經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要給予其一定程度的激勵(lì)。

（四）綠色政府債券激勵(lì)機(jī)制不足， 績效不高

綠色政府債券無論實(shí)際貼標(biāo)與否， 其發(fā)行期限主要集中在10年及以上， 基本都屬于中長期債券。

從投資角度來說， 地方政府債券期限長， 在投入相同數(shù)額的資金后， 債券距離到期日的時(shí)間越長、 利率變化風(fēng)險(xiǎn)越大， 即時(shí)間價(jià)值所帶來的損失越大。因此， 與較短期的綠色金融債、 企業(yè)債相比， 綠色政府債券的發(fā)展較為緩慢， 綠色金融市場上依舊以帶有投機(jī)目標(biāo)的金融債和企業(yè)債為主。然而， 由于我國綠色政府債券缺乏政策支持和資質(zhì)認(rèn)可， 激勵(lì)機(jī)制不完善， 地方政府專項(xiàng)債券發(fā)展趨于疲軟， 資金流速慢， 發(fā)展活力不足。

從中央政府的角度來說， 綠色政府債券的發(fā)展離不開中央政府對(duì)地方綠色化轉(zhuǎn)型的激勵(lì)， 中央激勵(lì)機(jī)制的缺失將降低地方政府參與投資的積極性， 各地方綠色績效考核喪失聯(lián)動(dòng)性， 綠色經(jīng)濟(jì)的績效水平下降， 最終導(dǎo)致全國綠色發(fā)展速度減慢。同時(shí)， 若中央對(duì)地方的激勵(lì)協(xié)調(diào)性不足， 會(huì)導(dǎo)致地方綠色政府債券的發(fā)展差異大， 東部和南部沿海地區(qū)綠色專項(xiàng)債券發(fā)展較為迅速， 而西北地區(qū)如新疆維吾爾自治區(qū)、 甘肅省、 內(nèi)蒙古自治區(qū)等綠色政府債券起步較晚、 發(fā)展緩慢， 需要采取一定的政策優(yōu)惠措施推動(dòng)綠色發(fā)展（劉炳慶，2022）。

從地方政府自身角度來說， 地方政府績效考核往往以經(jīng)濟(jì)總量為主， 缺乏完整且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)莫?dú)立綠色績效考核機(jī)制。若地方政府內(nèi)控不足， 對(duì)地方官員約束力不強(qiáng)， 會(huì)降低風(fēng)險(xiǎn)防范的有效性， 地方官員可能會(huì)濫用職權(quán)謀取私利， 或者為提高該地方總體GDP績效而放棄投資資金投入大、 回收慢的綠色產(chǎn)業(yè)， 產(chǎn)生“漂綠”行為， 導(dǎo)致政府的公信力受損。

五、 充分把握我國綠色政府債券發(fā)展新機(jī)遇的對(duì)策建議

（一）建立獨(dú)立的綠色政府債券認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)級(jí)制度

推進(jìn)我國綠色政府債券發(fā)展的首要環(huán)節(jié)就是統(tǒng)一綠色認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)， 該“標(biāo)準(zhǔn)”表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一， 要符合綠色債券和政府債券的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)， 《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021年版）》規(guī)定了綠色債券的一般標(biāo)準(zhǔn)， 須嚴(yán)格遵守。此外， 綠色政府債券是地方政府所發(fā)行專項(xiàng)債券中的一種， 必須符合我國地方政府專項(xiàng)債券的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)， 資金流向必須符合“綠色”規(guī)定， 適用范圍為農(nóng)林水利、 污水治理、 生態(tài)環(huán)保建設(shè)、 節(jié)能減排、 清潔能源、 綠色市政產(chǎn)業(yè)園區(qū)等， 不得打著綠色旗號(hào)投資非綠色產(chǎn)業(yè)。其二， 綠色政府債券實(shí)質(zhì)上是一種政府投資， 因此需要符合政府投資的標(biāo)準(zhǔn)， 地方政府應(yīng)進(jìn)行科學(xué)決策， 評(píng)估該項(xiàng)目未來的持續(xù)發(fā)展?jié)摿?。積極推出轉(zhuǎn)型債券， 對(duì)于不符合時(shí)代和市場發(fā)展的落后產(chǎn)業(yè)， 要果斷予以摒棄； 而面對(duì)社會(huì)所必需的、 地方企業(yè)和個(gè)人難以負(fù)擔(dān)的大型綠色公共產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目， 要勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、 積極投資， 激勵(lì)該地區(qū)綠色項(xiàng)目的發(fā)展， 從而收獲長期的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

我國綠色政府債券市場的健康發(fā)展， 需要在獨(dú)立的綠色認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上建立科學(xué)完善的評(píng)級(jí)制度。當(dāng)前市場上存在大量未貼標(biāo)綠色政府專項(xiàng)債券， 這與我國綠色評(píng)級(jí)制度的不健全息息相關(guān)。首先， 綠色政府債券應(yīng)引入第三方資質(zhì)認(rèn)定機(jī)構(gòu)， 由其提供綠色認(rèn)定和專業(yè)評(píng)估， 第三方機(jī)構(gòu)出具專業(yè)的投資可行性認(rèn)證及資金流入前后的綠色效益評(píng)估報(bào)告， 保證綠色政府債券本身及投資過程的科學(xué)性。其次， 地方政府應(yīng)加強(qiáng)評(píng)估意識(shí)， 與多個(gè)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和資質(zhì)認(rèn)定中心建立長期的合作關(guān)系， 給予對(duì)方合理的稅收優(yōu)惠， 以降低綠色債券評(píng)估成本。在對(duì)綠色政府債券進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定后賦予信用評(píng)價(jià)等級(jí)并予以貼標(biāo)， 提高我國貼標(biāo)綠色政府債券的占比。

（二）完善綠色信息披露制度及監(jiān)督體系

為提高我國綠色政府債券投資風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性， 地方政府需完善綠色政府債券的信息披露制度， 提升債券資金流動(dòng)的透明度（崔惠玉等，2022）。第一， 量化綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的權(quán)重， 以量化數(shù)據(jù)的形式進(jìn)行評(píng)測。一方面可以更加客觀真實(shí)地反映指標(biāo)的作用程度以及資金流入后綠色項(xiàng)目的發(fā)展水平， 另一方面易于信息的披露和公開， 是完善我國信息披露制度的前提。第二， 利用“互聯(lián)網(wǎng)+”實(shí)現(xiàn)信息共享， 建立全國綠色債券信息共享平臺(tái)， 提高信息透明度， 最大限度地實(shí)現(xiàn)投資過程的信息公開， 各地方政府和投資者可充分了解綠色政府債券發(fā)行力度、 資金具體流向及投資結(jié)果， 杜絕“漂綠”“洗綠”等現(xiàn)象的發(fā)生。第三， 細(xì)化綠色政府債券的投資方向， 引入多元化綠色債券（杜偉麗和姜濤，2022）。當(dāng)資金統(tǒng)一流入綠色項(xiàng)目時(shí)， 各子項(xiàng)目具體的資金分配及利益轉(zhuǎn)化往往難以掌控， 因此， 細(xì)化綠色政府債券資金到具體的子項(xiàng)目， 可在一定程度上避免資金的過度分流， 提高投入資金的使用效率。第四， 加大綠色政府債券的監(jiān)管力度。成立專門的綠色監(jiān)督委員會(huì)， 既可縱向監(jiān)督下一級(jí)的地方政府資金流量現(xiàn)狀， 也可橫向監(jiān)督其他平級(jí)地方政府的綠色發(fā)展項(xiàng)目落實(shí)情況， 減少綠色政府債券的“灰色”流失。同時(shí)， 地方政府要拓寬渠道接受公眾的廣泛監(jiān)督， 確保綠色政府債券信息透明， 將監(jiān)督與績效考核緊密結(jié)合， 對(duì)于存在信息公開不完整、 監(jiān)督結(jié)果不合格等情況的地方官員予以相應(yīng)處罰。

（三）建立“地方政府+銀行”綠色基金機(jī)制

當(dāng)前我國綠色政府債券激勵(lì)機(jī)制不足， 地方政府與中央應(yīng)協(xié)力完善綠色債券的激勵(lì)工作。首先應(yīng)釋放政策信號(hào)， 如中央與地方發(fā)布鼓勵(lì)發(fā)展綠色債券的專項(xiàng)文件， 地方政府成立綠色政府債券專項(xiàng)工作組， 創(chuàng)新體制建設(shè)， 完善綠色政府債券頂層設(shè)計(jì)， 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綠色政府債券的監(jiān)督和試點(diǎn)工作。其次， 中央應(yīng)牽頭為地方綠色政府債券的發(fā)展提供一定的便利措施。鼓勵(lì)地方政府為綠色政府專項(xiàng)債券開辟綠色通道， 優(yōu)先辦理綠色債券相關(guān)事務(wù)； 全國建立綠色政府債券發(fā)行庫， 債券的綠色程度納入政府績效考核； 中國人民銀行聯(lián)合各地方政府、 中介監(jiān)管機(jī)構(gòu)、 第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)及投資人建立綠色聯(lián)盟， 降低綠色政府債券的發(fā)行成本， 刺激地方政府綠色債券的發(fā)展（金上，2021；王峰娟和李日強(qiáng)，2017）。再次， 可創(chuàng)新綠色政府債券發(fā)展形式， 建立“地方政府+銀行”綠色基金模式（見圖5）。地方政府和銀行共同建立專項(xiàng)綠色基金， 由銀行吸收個(gè)體消費(fèi)者的私有資金并承諾將吸收存款的一定比例投資于綠色發(fā)展項(xiàng)目， 地方政府決定具體的綠色產(chǎn)業(yè)投資方向。銀行將綠色基金低利息投資于社會(huì)綠色公共項(xiàng)目， 隨著項(xiàng)目的發(fā)展定期收取利息， 而銀行將這部分收益以低于市場平均利率的形式反饋給個(gè)體消費(fèi)者， 同時(shí)， 地方政府根據(jù)實(shí)際情況對(duì)這部分收益給予一定的稅收優(yōu)惠， 該機(jī)制運(yùn)行的前提是第三方機(jī)構(gòu)的認(rèn)證評(píng)估和地方政府的大力監(jiān)管。建立地方政府聯(lián)合銀行綠色基金機(jī)制可間接激勵(lì)綠色政府債券效用的發(fā)揮， 既降低了地方政府的債務(wù)壓力， 也促進(jìn)了投資資本來源多元化， 可分散投資風(fēng)險(xiǎn)， 帶動(dòng)市場各主體的綠色協(xié)同發(fā)展。

（四）健全獨(dú)立的綠色政府債券績效評(píng)價(jià)機(jī)制

健全獨(dú)立的綠色政府債券績效評(píng)價(jià)機(jī)制可有效了解政府綠色投資項(xiàng)目的進(jìn)展， 并對(duì)橫向地方政府的綠色投資起到一定的激勵(lì)作用。首先， 地方政府應(yīng)明確績效目標(biāo)， 制定統(tǒng)一的綠色政府債券環(huán)境績效評(píng)估方法體系和標(biāo)準(zhǔn)， 將生態(tài)效益、 經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益予以量化， 賦予各指標(biāo)一定權(quán)重， 樹立一個(gè)綜合績效目標(biāo)， 為后續(xù)績效評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)（尹振濤和夏詩園，2022）。其次， 將綠色政府債券資金的實(shí)際投入產(chǎn)出效益與績效目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比， 定量評(píng)估所投資項(xiàng)目的環(huán)境成本， 核查實(shí)際與目標(biāo)的偏離程度并及時(shí)糾正， 包括能源的消耗、 污染物的排放以及對(duì)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)效應(yīng)認(rèn)定， 有效鑒別地方政府的綠色項(xiàng)目投資及綠色資金流向， 防止打綠色“擦邊球”現(xiàn)象發(fā)生。此外， 還可以引入綠色領(lǐng)域內(nèi)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)以發(fā)行綠色政府債券募資的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)績效評(píng)價(jià)分析， 共同構(gòu)建創(chuàng)新型綠色評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 監(jiān)督相關(guān)綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目事前、 事中和事后的綠色資金撥付率及使用效率， 根據(jù)其事前提供的申報(bào)書核定成果檢驗(yàn)， 最終以得分和等級(jí)的形式形成報(bào)告并進(jìn)行信息公開， 以此將績效管理融入綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展全過程并形成長效機(jī)制。最后， 可以開辟綠色政府專項(xiàng)債券的綠色通道， 以對(duì)地方政府官員實(shí)行績效考核， 對(duì)績效良好的地方政府及其官員給予表彰， 針對(duì)績效不合格的地方政府及官員給予批評(píng)和處罰。

【 注 釋 】

① 資料來源于世界銀行官網(wǎng)：https：//www.worldbank.org/en/topic/climatechange/brief/what-are-green-bonds。

② 資源來源于中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站：https：//www.gov.cn/xinwen/2021-04/22/content_5601285.htm。

③ 資料來源：https：//iigf.cufe.edu.cn/info/1012/3448.htm。

④ 綠色債務(wù)融資工具是指境內(nèi)外具有法人資格的非金融企業(yè)在銀行間債券市場發(fā)行的，募集資金專項(xiàng)用于節(jié)能環(huán)保、污染防治、資源節(jié)約與循環(huán)利用等綠色項(xiàng)目的債務(wù)融資工具。

⑤ 資料來源于國泰安數(shù)據(jù)庫。

⑥ “漂綠”“洗綠”現(xiàn)象是指公司、組織或政府使用誤導(dǎo)性或欺騙性的宣傳手段使公眾相信其產(chǎn)品、行動(dòng)或政策利于環(huán)境發(fā)展而實(shí)質(zhì)在于獲取經(jīng)濟(jì)利益。

⑦ “投向綠”債券指未貼標(biāo)“綠色”但實(shí)際投向綠色項(xiàng)目的專項(xiàng)債券。

⑧ 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫資料整理得出。

⑨ 資料來源于深圳證券交易所網(wǎng)站：https：//www.szse.cn/www/disclosure/notice/bond/t20210726_587198.html。

⑩ 資料來源于湖南省財(cái)政廳網(wǎng)站：http：//czt.hunan.gov.cn/czt/gzxxzfd/202111/t20211126_26262741.html。

? 2022年6月6日銀行間交易商協(xié)會(huì)發(fā)布《關(guān)于開展轉(zhuǎn)型債券相關(guān)創(chuàng)新試點(diǎn)的通知》，對(duì)轉(zhuǎn)型債券進(jìn)行了基本界定，轉(zhuǎn)型債券是指為支持適應(yīng)環(huán)境改善和應(yīng)對(duì)氣候變化，募集資金專項(xiàng)用于低碳轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的債務(wù)融資工具。該債券不僅是綠色金融的有益補(bǔ)充，也是可持續(xù)金融的子品種。

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（責(zé)任編輯·校對(duì)： 許春玲? 李小艷）