宋凡／文

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隨著我國現(xiàn)代預算制度改革逐漸進入“深水區(qū)”、攻堅期，以及信息技術的應用范圍日漸擴大，財政部借助信息技術深入推進預算管理一體化建設改革，全面提升各級預算管理工作的規(guī)范化、標準化與自動化能力。但現(xiàn)階段預算管理一體化建設還存在層次較低、復合型人才稀缺、管理職能履行不到位等不足之處，亟待改革創(chuàng)新。鑒于此，文章簡述預算管理一體化的概念并以其改革面臨的問題為切入點，詳細探討如何完善預算管理一體化體系建設，以信息技術推動預算體系現(xiàn)代化建設，積極構(gòu)建“預算體系+信息技術”的管理機制，培養(yǎng)一大批既熟悉預算管理業(yè)務又熟練運用信息技術的高素質(zhì)復合型人才，有助于進一步深化預算管理體制改革，推動財政管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

預算管理一體化概述

預算管理一體化要整合國家財政預算管理

預算管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及單位、項目和資金管理，各方面的管理對象各不相同。另外，項目庫管理、預算編制等管理目標也存在特殊性，不同項目所需的經(jīng)費種類、性質(zhì)也不盡相同。這要求各層級預算管理單位統(tǒng)一度量，統(tǒng)一規(guī)范管理要點和標準，最終達到信息共享的目的。整合國家財政預算管理，關鍵是要統(tǒng)一各級政府體系，必須有統(tǒng)一的規(guī)范和要素，尤其在特殊的、非金融的轉(zhuǎn)移支付中，若缺少統(tǒng)一的規(guī)范和要素，則難以跟蹤其效力。實行統(tǒng)一的財政預算管理體系，可以有效提高政府的宏觀控制水平。

預算管理一體化要統(tǒng)一各部門的預算管理

依據(jù)有關法律法規(guī)，各部門和單位可依據(jù)財政賦能依法征收稅費。長期以來，我國各級財政部門的財政收入并未全部納入國家統(tǒng)一的財政預算管理系統(tǒng)中，而且很多部門的財政收支也不一致、不規(guī)范。另外，各部門和單位有非財政撥款的收入，這些經(jīng)費的籌措與運用存在很多漏洞。同時，由于各個行業(yè)的資本資產(chǎn)存在數(shù)據(jù)模糊、核算不準確、不完整等問題，需要依托統(tǒng)一的預算管理體系整合這些支出，以提高資金和資產(chǎn)的分配效率。

預算管理一體化要有機結(jié)合預算管理的整體流程

預算管理全流程包括預算編制、執(zhí)行、最終結(jié)算和反饋。另外，在預算管理中，政府采購與資產(chǎn)管理都要納入預算管理之中，并將全部鏈路加以整合，形成一個正向連接、反向可追溯的閉環(huán)流程。同時，在整個預算管理過程中，還包含上一年度、下一年度的財政收支平衡及余額管理，因此必須有機結(jié)合預算的實施成果與績效管理。面對復雜多變的預算管理過程與內(nèi)容，若不能實行統(tǒng)一的管理模式，就會出現(xiàn)行政真空，造成政府資金管理低效或經(jīng)費浪費。

預算管理一體化要全面整合預算項目的生命周期

以預算項目為基礎，全面管理其整個生命周期，是實現(xiàn)預算經(jīng)費的長遠計劃和全面均衡的一種重要手段。在實施過程中，必須打包各種預算費用，并合并為不同的預算項目。例如，政府償債、政府承諾支出等屬于剛性支出，將其納入項目庫，可以為今后的財務規(guī)劃提供參考。

預算管理一體化要統(tǒng)一國家預算資料

整合國家預算資料，主要包含兩個方面：第一，各部門、各單位的預算數(shù)據(jù)統(tǒng)一，各部門、各單位要按照財務管理制度運行，同時要與各級地方財政系統(tǒng)以及單位主管部門的會計核算、資產(chǎn)管理、賬戶余額等預算數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。第二，財政預算系統(tǒng)一體化，省級財政部門既要統(tǒng)籌地方財政預算，又要與財政部的系統(tǒng)平臺進行數(shù)據(jù)共享，形成全國“一盤棋”的預算管理模式。

預算管理一體化建設的價值

首先，實行統(tǒng)一的財政預算管理，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。財政預算可以反映一個國家的發(fā)展戰(zhàn)略和政府的工作范圍、發(fā)展方向，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要保障。黨的十九屆四中全會指出，“完善標準科學、規(guī)范透明、約束有力的預算制度”。目前，與黨的十九大、黨的十九屆四中全會、政府、社會各界對預算體系的期望相比，我國的財政預算管理水平仍有待提升。為此，必須大力推進財政預算體制改革，把信息技術引入財政預算體制，建立“系統(tǒng)+技術”的管理體制，促進財政預算體制改革的順利實施，推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

其次，實行統(tǒng)一的財政預算管理，有助于改善我國財政資金短缺的情況。我國是一個發(fā)展中大國，仍處于社會主義初級階段，發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，經(jīng)濟發(fā)展和人民生活都離不開國家財政資金的支持。尤其新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我國的實際財政收入急劇減少，收支失衡現(xiàn)象嚴重。而且，全球經(jīng)濟一體化也為我國經(jīng)濟發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)。在今后的一段時間內(nèi)，我國財政將面臨“緊平衡”的局面，在提振經(jīng)濟方面具有緊迫感。在新問題、新形勢下，必須改變思想，貫徹執(zhí)行國家“過緊日子”方針政策，加強統(tǒng)籌利用各類公共資源，嚴格控制經(jīng)費支出，完善項目的管理方式，提高項目的管理水平，有效利用有限的經(jīng)費，保證財政支出科學合理。實現(xiàn)從預算編制、預算執(zhí)行、預算報告到政府采購，再到資產(chǎn)管理的閉環(huán)。工程預算指標是對資金的直接控制，要從源頭上消除“無預算”“超支”現(xiàn)象，切實強化財政約束，實現(xiàn)“過緊日子”目標。

最后，實行統(tǒng)一的財政預算管理，有助于建立健全現(xiàn)代化財政體制?！秶鴦赵宏P于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）明確提出，要加強財政預算綜合管理，這是推進財政預算體制改革的重要支撐。預算管理集成系統(tǒng)提供單一的數(shù)據(jù)源、統(tǒng)一的維護、各個功能模塊的互聯(lián)和控制；利用嵌入式系統(tǒng)的控制原則規(guī)范預算管理，強化預算約束，增強對預算單位各種資金、資產(chǎn)、資源的綜合管理，為全面推動預算管理制度改革提供了堅實的理論基礎和技術支撐。目前，我國的財政預算體制改革已經(jīng)步入了關鍵時期，但中央財政預算管理的方式有很多種，各部門的資源不能共享。這些問題嚴重影響著黨中央、國務院的決策和宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行，對我國財政預算體制改革也產(chǎn)生了重要影響。財政部要根據(jù)目前的實際情況，有針對性地制定科學合理的預算管理辦法和管理細則，為我國今后的預算管理工作打下堅實的基礎。

預算管理一體化建設現(xiàn)狀及存在的問題

沒有充分認識和重視整合管理

在新形勢下，我國需要加強財政預算體制改革，財政預算管理整合的必要性和重要性也進一步凸顯。整合管理改革了以往的財務管理、預算管理、資產(chǎn)管理等管理方式，使財務管理工作面臨較大的挑戰(zhàn)。由于不熟悉制度運行、不懂政策、思想還沒有徹底改變，各部門對于推動綜合改革的重視程度不夠，積極性不高。

金融信息存儲在系統(tǒng)中的安全性問題

集成系統(tǒng)中存儲著海量的財務、個人信息，在數(shù)據(jù)傳遞過程中，若不進行有效保護，數(shù)據(jù)極易被篡改、刪除、遺失，影響財務數(shù)據(jù)的真實性、完整性。集成系統(tǒng)有多個界面，且使用者不止一個，如果對使用者的授權(quán)不嚴格，就有可能產(chǎn)生越權(quán)操作，造成資料外泄。除此之外，服務器出現(xiàn)故障會導致系統(tǒng)運行不穩(wěn)定，造成數(shù)據(jù)丟失、無法運行，甚至系統(tǒng)癱瘓，嚴重影響財務數(shù)據(jù)安全。

系統(tǒng)的穩(wěn)定性、運行的流暢度有待提升

目前，集成系統(tǒng)存在擁堵、響應緩慢、數(shù)據(jù)丟失等問題，降低了財務人員的工作效率，削弱了相關的維護和管理效果，進而造成系統(tǒng)整體運行質(zhì)量降低，不能達到系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn)的要求，預算管理一體化的實施效果不明顯。隨著用戶數(shù)量和數(shù)據(jù)量的增加，必須進一步提高系統(tǒng)的整體性能，完善系統(tǒng)建設迫在眉睫。

信息資源的共享和使用效率不高

在集成系統(tǒng)中，各部門的數(shù)據(jù)信息還沒有充分共享，財務、項目、資產(chǎn)等信息的整合利用水平?jīng)]有達到預期，數(shù)據(jù)的使用效率下降，工作重復，不利于統(tǒng)籌和閉環(huán)監(jiān)控，不利于預算管理的有效實施，制約了預算管理的整體功能發(fā)揮。

預算管理一體化建設的完善路徑

提高重視程度，加大推進力度

在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，預算管理制度改革起著舉足輕重的作用。一是各級財政部門要按照《預算管理一體化規(guī)范（試行）》的要求，遵循國家“一盤棋”的思路，確定建設的背景、總體思路和重點，加強統(tǒng)籌，優(yōu)化預算流程，細化預算管理模式，完善項目管理辦法。二是要認真研究《預算管理一體化系統(tǒng)技術標準》，按照規(guī)范開發(fā)和維護系統(tǒng)，做好各模塊間數(shù)據(jù)連接的準備工作。三是各級財政部門要加強對預算管理一體化工作的宣傳和培訓，提高在崗員工對其的認識水平，統(tǒng)一思想，保證各項措施的順利實施。各個部門和單位要及時反饋在推動預算管理一體化工作中遇到的問題，并在此基礎上積極總結(jié)經(jīng)驗，在實際使用過程中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。四是各單位應形成合力，加強財務和有關部門的合作，以順利推進預算管理一體化工作。

切實保障數(shù)據(jù)安全，為一體化系統(tǒng)保駕護航

采用大量的財務信息進行預算管理，確保其安全性尤為重要。為確保財務數(shù)據(jù)安全，需要積極應對可能發(fā)生的各類風險。一是數(shù)據(jù)的錄入。數(shù)據(jù)的格式和內(nèi)容需要標準化，控制數(shù)據(jù)訪問和修改權(quán)限，實現(xiàn)數(shù)據(jù)加密存儲。二是數(shù)據(jù)的傳輸。構(gòu)建安全的數(shù)據(jù)傳輸機制，定期更新數(shù)據(jù)傳輸涉及的軟硬件以及數(shù)據(jù)庫密碼。三是使用數(shù)據(jù)。為保證數(shù)據(jù)安全，必須加強用戶認證管理，引入新的身份認證技術，如生物認證技術。四是存儲資料。為保證內(nèi)存的穩(wěn)定、可靠，必須做好數(shù)據(jù)的實時備份，并定期維護存儲設備。

提高數(shù)據(jù)使用效率，完善一體化系統(tǒng)

要做好年度之間的數(shù)據(jù)對接工作，將當前年度的資金使用情況和績效目標的實現(xiàn)情況與上一年度的績效目標相比較，更好地體現(xiàn)年度計劃和績效目標。同時，要把當年全年的財政收支狀況作為下一年度進行預算編制的參考和數(shù)據(jù)基礎，銜接好前后兩個年度的預算管理工作。在預算編制、調(diào)劑、執(zhí)行、績效評價等各個環(huán)節(jié)之間進行數(shù)據(jù)銜接，既能有效地利用預算信息，又能有效地監(jiān)督和管理預算資金的全過程。在會計工作中，會計人員要明確預算管理的操作程序和基本原則，按照業(yè)務標準和技術標準，梳理并完善現(xiàn)行的項目庫管理、預算編制、預算執(zhí)行、會計核算、支出標準等管理體系，使其符合預算管理一體化的要求。在此基礎上，進一步完善建設方案，收集基礎資料，梳理業(yè)務流程，并進行系統(tǒng)調(diào)試。利用完善的財務管理體系和統(tǒng)一的管理系統(tǒng)來強化和規(guī)范預算管理，用“技術控制業(yè)務”來推進預算體系的現(xiàn)代化。

強化“項目”在預算管理中的引領作用

項目是實施預算管理的最基本單位，要在此基礎上，提高預算管理的精細化程度，要以項目為主線，從整體上完善預算管理一體化建設。要細化、統(tǒng)一各部門、單位的入庫項目，完成從“自有信息”到“共有信息”的轉(zhuǎn)換，從資金是否到位、項目實施主體是否有能力、支出進度是否符合政策要求，到庫底余額是否能夠應付未來的支出需求等，都要有一個準確的認識，并且可以實現(xiàn)系統(tǒng)性把控。

要構(gòu)建以事先預防為主、以事后處理為輔的監(jiān)管制度，加深對風險的認識，加強事先防范，對新建成的重要工程展開事先的績效評估，提升項目的可行性、合理性、科學性，從源頭上降低在事中、事后發(fā)生問題的可能性。將預算預警機制嵌入預算管理中，實現(xiàn)在線實時監(jiān)測。構(gòu)建項目資金分配及時性、項目資金分配進度、可執(zhí)行指標支出進度、大額支付、個人賬戶、疑點賬戶、大額提現(xiàn)、轉(zhuǎn)入實有資金賬戶、化整為零、頻繁提現(xiàn)等預警指標和警報規(guī)則。在實際的預算工作中，一旦警戒線被觸動，系統(tǒng)將發(fā)出對應的警告。

隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，我國迫切需要建設科學完善的財政預算體制。但是，我國目前的財政預算管理水平與時代發(fā)展需要仍存在一定的差距。目前，我國財政預算體制改革的一個主要目標就是推動預算管理制度改革，使其達到標準化、高效、全面、動態(tài)。為更好地管理預算，必須運用信息技術搭建預算管理信息系統(tǒng)，改革現(xiàn)有的財務管理模式，在全國推行統(tǒng)一的管理制度和技術標準，使預算管理和審計工作更加高效、高質(zhì)。所以，加強預算管理的整合，提升企業(yè)的財務管理水平就顯得尤為重要。