程澤川

（國網天津市電力公司，天津 300010）

一、研究背景

我國是世界上能源消費大國之一，以煤為主的能源結構及粗放的能源發(fā)展方式導致了能源資源的嚴重浪費。當前，發(fā)展可再生能源已成為世界各國在能源轉型與應對氣候變化方面所采取的一項重要的戰(zhàn)略舉措，加快發(fā)展可再生能源是推動能源革命的重要手段，是構建清潔低碳安全高效能源體系的重要抓手。自2006年1月1日起施行《中華人民共和國可再生能源法》后，可再生能源的發(fā)展開始加速，2014年至今持續(xù)保持著全球新能源發(fā)電總量的領先位置。國際可再生能源署（IRENA）公布的數據顯示，盡管受到了新冠病毒疫情的影響，2020年和2021年世界新增可再生能源發(fā)電裝機容量仍達到了2.61億千瓦和2.57億千瓦，我國新增裝機容量所占的比例分別為52.1%和47.1%，是全球新增可再生能源裝機量最大的貢獻國，新能源的迅速發(fā)展與我國對新能源的大力支持密切相關?！笆奈濉笔俏覈七M綠色低碳轉型和實現應對氣候變化的關鍵時期，可再生能源發(fā)展必將迎來一個嶄新的時期。

根據我國風能專委會綜合各因素測算，截至2021年12月底可再生能源電價補貼缺口約為4000億元，預計2028年電價補貼缺口將達到最大值。隨著可再生能源電價補貼資金缺口的不斷擴大，可再生能源發(fā)電行業(yè)的發(fā)展將受到約束。在“十四五”期間，我國新能源發(fā)展將從以“補助為主”為主向以“平價”為主轉變，目前國內已有的可再生能源補貼模式及效益等方面的相關研究無法適應新能源發(fā)展的需要。在新能源快速發(fā)展的背景下，對新能源電價的形成機理進行深入探討、完善和優(yōu)化定價機制對可再生能源發(fā)電行業(yè)的發(fā)展將起到積極的促進作用。為此，本文擬通過對新能源電力市場及相關政策的分析，明確新能源電力市場中存在的問題并給出具體的建議。

二、我國可再生能源發(fā)電現狀

近年來，國家加大了對新能源電力的扶持，可再生能源裝機數量在不斷增加。到2020年底，新能源發(fā)電裝機規(guī)模已達9.35億千瓦，占全部電力裝機總量的42.5%。到2021年底，可再生能源發(fā)電的總裝機容量達到了10.63億千瓦，約占全部電力裝機容量的44.8%。隨著新能源裝機容量和投入的不斷增加，新能源發(fā)電的綠色替代效應越來越明顯，新能源發(fā)電的節(jié)能減排潛力也越來越大。與此同時，新能源電力產量也逐年增長。2006年，我國的非水可再生能源發(fā)電量為61億千瓦時，2021年，該發(fā)電量達到11422億千瓦時，非水可再生能源發(fā)電量占全社會發(fā)電量的比例從2006年的0.2%增至2021年的14%。其中，風電、光伏和生物質發(fā)電量分別為6526億千瓦時、3259億千瓦時、1637億千瓦時，占比分別為8.0%、4.0%、2.0%?？稍偕茉窗l(fā)電占全社會發(fā)電量的比例超過75%的國家是巴西，占比在50%～75%之間的國家是加拿大，占比在30%～50%的國家有德國、英國、意大利等。雖然我國可再生能源的裝機容量和發(fā)電量規(guī)模在持續(xù)增大，目前已成為可再生能源發(fā)展最快的國家之一，但是僅有全社會用電量的三分之一來源于可再生能源發(fā)電，與西方發(fā)達國家相比存在一定的差距，發(fā)電側的電量結構需要進一步優(yōu)化調整，以實現加快推進新能源發(fā)電的綠色低碳轉型目標。

三、我國可再生能源電價補貼分析

近年來，隨著國民經濟的快速發(fā)展，電力消費的平均水平在2005年—2014年之間呈現出逐年提高的趨勢。自2015年開始，國家把重點放在經濟的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展上，電力需求增速放緩，同時，燃煤發(fā)電的基準價格也出現了下滑態(tài)勢，國家已經數次對可再生能源的上網價格進行了調整，其中風力、光伏的上網價格變化情況如表1和表2所示。

表1 風電標桿上網電價（元/千瓦時）

表2 光伏發(fā)電標桿上網電價（元/千瓦時）

風電、光伏發(fā)電的標桿上網電價和火電的基準電價之間的差就是二者的可再生能源電價補貼標準，可再生能源電價補貼金額相當于每度電電價補貼標準和上網電量的乘積。盡管自2015年開始，風力、光伏發(fā)電每度電電價補貼標準持續(xù)減少，但因為可再生能源上網電量的迅速增加，可再生能源的補助缺口也在迅速增加。我國可再生能源的電費補助資金來源于可再生能源電價附加基金。在2015年之前，新能源產業(yè)還處在起步階段，可再生能源行業(yè)處于發(fā)展初期，補貼發(fā)放緊張有序。從2016年開始，新能源產業(yè)開始進入快速發(fā)展階段，盡管可再生能源電價附加基金的收費水平從2006年的0.001元/度上調至0.019元/度，但遠遠低于新能源裝機容量的增長速度，補助資金缺口越來越大。2017年至2019年，全國補貼缺口分別達到1500億元、2331億元、3000億元以上，隨著“搶裝潮”的爆發(fā)，2020年度大規(guī)模的補貼發(fā)放對國家財政造成了更大的負擔，到了年末新能源補助缺口已經超過了3000億元。根據風電專業(yè)委員會的測算，從我國新能源發(fā)展規(guī)劃來看，存量享受補貼的可再生能源發(fā)電項目仍然較多，未來可再生能源電價補貼缺口有可能進一步擴大，補貼缺口很有可能在2028年出現最大值。

四、我國可再生能源電價補貼引發(fā)的問題

（一）可再生能源電價補貼缺口不斷擴大

目前，補貼缺口長期不能得到有效解決已經是當前制約可再生能源行業(yè)發(fā)展的突出問題。導致補貼缺口的主要原因是可再生能源電價附加基金標準較低、自備電廠拖欠繳納基金等。其次是新能源的快速發(fā)展使得對補助資金的需求急劇增大，而補助資金來源的增長速度低于新能源的發(fā)展速度。加之新能源發(fā)展嚴重依賴于政府的補貼，現行的電價補貼制度難以適應新能源迅速發(fā)展的需要，巨大的資金缺口已經成為制約新能源發(fā)展的最大瓶頸。

（二）可再生能源企業(yè)參與市場化程度低

在可再生能源發(fā)展初期，來自政府的電價補貼資金對行業(yè)發(fā)展起到了促進作用，隨著可再生能源裝機容量和發(fā)電規(guī)模的不斷擴大，固定的電價補貼標準無法客觀、及時、準確地反映出電力商品的實際價格水平，并且固定的電價補貼側重于對發(fā)電企業(yè)的激勵作用，很容易引發(fā)產能過剩，進而造成新能源發(fā)電量消納難的問題。另外，我國長期存在著工商業(yè)用戶電價補貼居民、農業(yè)用戶電價的交叉補貼現象，電價并沒有完全市場化，一些類別用戶仍執(zhí)行政府定價，造成可再生能源發(fā)電的上網電價并不能準確反映成本的變化，也不能真實地向用戶側進行傳導。我國可再生能源發(fā)電規(guī)模龐大，正處于轉型升級階段，需要根據電力需求和生產成本變化等市場實際情況來反映和調整上網電價水平。

（三）可再生能源企業(yè)參與市場的空間受限

在政府高額可再生能源電價補貼政策的扶持下，發(fā)電企業(yè)利用自身最大潛能開發(fā)可再生能源，可再生能源的發(fā)電裝機規(guī)模不斷擴大，但是裝機規(guī)模占比仍相對較小，這就造成了可再生能源企業(yè)無法與大型的火電企業(yè)進行同臺競爭。目前已經運行的可再生能源發(fā)電企業(yè)主要集中在西北部等偏遠地區(qū)，存在本地消納困難、距離負荷中心遠、跨區(qū)域輸電等問題，而我國用電量集中的東中部區(qū)域大型火發(fā)企業(yè)密集，如果在政策上不能對可再生能源發(fā)電企業(yè)提供支持，可再生能源發(fā)電企業(yè)參與市場的發(fā)展空間就會受到限制，不能達到發(fā)電利用小時數，降低了可再生能源發(fā)電企業(yè)的經濟收益，將對可再生能源的行業(yè)發(fā)展產生不利影響。

五、對策與建議

（一）完善可再生能源電價補貼方式

完善可再生能源的上網價格和補貼方式。在發(fā)電側，以市場化的方式推動可再生能源行業(yè)降低成本，從而推動可再生能源行業(yè)進行技術革新，打破高成本壁壘。在消費側，根據用電群體的特點，分別建立相應的價格體系和補助標準，將新能源的補助由發(fā)電企業(yè)傳導至用戶，以激勵整個社會積極參與新能源的消納。在“誰使用，誰付費”的原則下，對于低電價類別用戶可適當提高可再生能源電價附加基金標準的征收，并逐漸將其提升至足以補償其單位供電成本的水平，最后逐漸降低甚至取消政府補貼的扶持。

（二）協(xié)同發(fā)展促進可再生能源消納

構建上網電量與電價補貼之間的動態(tài)調整機制，通過增加可再生能源發(fā)電利用小時數提高其上網電量的方法來降低政府對發(fā)電企業(yè)的電價補貼額度，引導光伏、風電等可再生能源企業(yè)依靠自身經營發(fā)展。另外，政府應該在電網建設、新型儲能等方面協(xié)調發(fā)電企業(yè)和電網企業(yè)進行密切合作，優(yōu)化完善不同發(fā)電類型的電量結構，促進風光資源豐富地區(qū)的過剩產能消納。政府可以建立能源信息大數據共享平臺，對風光等可再生能源發(fā)電的增長情況進行統(tǒng)籌規(guī)劃，實現多能互補，進一步提高可再生能源發(fā)電的消納能力，最終達到可再生能源生產、輸送和消費的協(xié)調發(fā)展。在確定的能源需求增加范圍內，限制中東部新建大型燃煤電廠，以促進可再生能源的發(fā)展，從而為可再生能源企業(yè)提供電力市場空間。

（三）優(yōu)化可再生能源市場交易機制

進一步健全和完善可再生能源參與電力市場的相關政策制度，打破監(jiān)管障礙，建立能夠全面體現可再生能源環(huán)境價值并與傳統(tǒng)能源進行平等競爭的新能源市場環(huán)境，更好地發(fā)揮日間和實時市場的作用。同時，以市場為導向，采用競價、銷售新能源“綠色”權益證書等方式，減輕因新能源未獲得足夠的補助而造成的利潤壓力。組織可再生能源企業(yè)和電網企業(yè)與用戶簽署“多年度購售電”合同，推進大用戶直接進行市場化交易。健全“綠電”證書認證制度，加強“綠電”證書對“綠電”的識別作用，擴大“綠電”認證的適用范圍，促進“綠電”的市場化定價；支持平價項目積極參與綠證交易，并將綠色證書與新能源發(fā)電消納相結合，做好綠色證書和碳市場銜接，進一步體現可再生能源的環(huán)境價值。