吳文敏

福建省地質遙感與地理信息服務中心，福建 福州 350000

0 引言

近年來，我國對高標準農田建設的要求越來越高。《全國高標準農田建設規(guī)劃（2021—2030 年）》明確提出要全方位推進高標準農田建設，明確了未來農田建設標準、整體要求、建設任務與分區(qū)等，要求集中所有力量組織建設集中連片、旱澇保收、節(jié)水高效、穩(wěn)產高產、生態(tài)友好的高標準農田。在這種背景下，福建省大田縣積極響應國家號召，組織實施高標準農田建設項目，取得了較為顯著的建設成果。但整體來看，大田縣實施高標準農田建設項目的時間還短，在項目建設中還存在一定的不足和缺陷。為保證高標準農田建設效果，筆者分析研究大田縣實施高標準農田建設項目過程中存在的問題，并總結其為加強高標準農田建設所采取的措施，旨在為其他地區(qū)實施高標準農田建設項目提供參考依據。

1 高標準農田建設定義

高標準農田是指土地集中連片、平整、設施齊全、生態(tài)條件良好、土壤肥沃、抗災能力優(yōu)異，與現(xiàn)代農業(yè)經營與生產模式相適應的高產穩(wěn)產、旱澇保收，被正式劃定為永久基本農田的耕地。從這一層面分析，高標準農田建設就是通過開展集中連片田塊平整、土壤改良、現(xiàn)代農田配套設施建設等措施，解決現(xiàn)階段存在的耕地質量降低、農田碎片化及配套設施欠缺等問題的工程。加強高標準農田建設可以改善區(qū)域農業(yè)生產條件，降低農業(yè)生產成本，增強農業(yè)生產效能，為生態(tài)環(huán)保目標落實提供良好支撐。

2 大田縣概況

大田縣又稱“巖城”，隸屬福建省三明市，東靠“中國瓷都”德化縣，西鄰永安市，南連漳平市、永春縣等地，縣域總面積約2 294 km2，轄12 個鎮(zhèn)、6 個鄉(xiāng)。第三次全國國土調查數(shù)據顯示，截至2019 年末，大田縣耕地總面積為16 187.15 hm2。大田縣地形有“九山半水半分田”的特點，屬十分典型的山區(qū)丘陵地帶，山巒密布、溝渠縱橫；屬中亞熱帶季風區(qū)，溫度適宜，雨水資源充足，年降水量為1 491.7～1 809.6 mm，年日照時間為1 723.8 h，年無霜期297 d，非常適宜各類農作物生長。現(xiàn)階段，大田縣主要糧食作物為水稻，經濟作物為茶葉、大豆、甘蔗、花生，林業(yè)作物為松、杉。

3 大田縣高標準農田建設現(xiàn)狀及存在問題

3.1 建設現(xiàn)狀

2011—2020 年，大田縣農業(yè)農村局、自然資源局、發(fā)展和改革局、財政局、水利局、煙草專賣局等部門共同落實高標準農田建設任務，持續(xù)加大農田基礎設施建設力度；全縣共投資2.22 億元，新建高標準農田4 686.67 hm2，覆蓋水稻生產功能區(qū)近80%［1］。大田縣高標準農田建設項目主要分布在太華、桃源、廣平、均溪4 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。第三次全國國土調查數(shù)據顯示，截至2019 年末，大田縣耕地總面積16 187.15 hm2，其中坡度在2°以下的耕地面積為1 920.80 hm2（占該縣耕地的11.87%），坡度在2°～25°的坡耕地面積為11 782.22 hm2（占該縣耕地總面積的72.79%），坡度在25°以上的耕地面積為2 484.13 hm2（占該縣耕地總面積的15.34%）。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布來看，太華、桃源、廣平、梅山4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地總面積占大田縣耕地總面積的38%，濟陽、前坪2 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地總面積較少，占比不到6%。

3.2 存在問題

3.2.1 建耕地難度高，立項選址困難大

經分析可知，大田縣未實施高標準農田建設項目的耕地面積約9 333.33 hm2。此部分耕地大多立地條件較差，山壟田多，集中連片農田較少，導致建設成本高、建設難度大。如何從中選擇較優(yōu)的耕地建設高標準農田，是目前大田縣需要解決的首要問題。同時，高標準農田立項選址標準之一就是首選永久基本農田，需要規(guī)避糧食生產功能區(qū)及生態(tài)紅線、河道紅藍線等。而大田縣耕地有關數(shù)據散存于自然資源局、水利局等不同部門，信息資源不足，導致高標準農田立項選址難度較高［1］。

3.2.2 現(xiàn)場監(jiān)管不到位，建中管理難度大

在高標準農田建設項目實施過程中，項目監(jiān)理單位需要按規(guī)定開展監(jiān)理，尤其是要加強對施工材料質量、隱蔽工程施工、單項工程驗收等關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)理，并對施工現(xiàn)場存在的質量、進度、安全等問題進行督促整改和復查，以保證項目建設如期保質保量開展。由于沒有明確的任務指派及材料歸檔的空間，項目監(jiān)理單位在項目建設周期中對于監(jiān)理是否到現(xiàn)場、現(xiàn)場采集的照片及監(jiān)理記錄資料是否齊全等問題監(jiān)管不到位，這就容易出現(xiàn)工程質量欠佳、工程延期、驗收審計材料缺失等問題［2］。

3.2.3 管護權責不明晰，后續(xù)管護壓力大

高標準農田“三分建、七分管”，建后的管護是影響高標準農田使用壽命、功能發(fā)揮的關鍵因素。目前，大田縣高標準農田建成后，管護不到位現(xiàn)象較為嚴重。由于工程設施產權不明、管護權責不清、管護資金缺乏、管護責任難落實等原因，再加上后續(xù)缺少長期監(jiān)測評價和跟蹤督導，因而導致大田縣高標準農田日常管護不到位，設施設備損毀后得不到及時有效修復，常年帶病運行，工程使用年限明顯縮短。同時，大田縣時常受到水災侵襲，加劇了設施損壞。現(xiàn)階段，大田縣高標準農田建設管理部門、業(yè)主單位的管護工作較為單一，局限于確保施工單位出具質量保修書、擬定管護制度等，無法形成有效的閉環(huán)管護體系。

4 大田縣加強高標準農田建設采取的措施

為解決高標準農田建設過程中存在的優(yōu)質耕地資源少、建中管理難度大、建后管護不到位等問題，加強高標準農田數(shù)字化建設管理勢在必行。大田縣建立了高標準農田數(shù)字化建設管理平臺系統(tǒng)，建立了包含現(xiàn)狀耕地、永久基本農田、生態(tài)紅線、耕地質量等別、河道紅藍線等數(shù)據的農田資源數(shù)據庫，可全面、快速準確地掌握已建高標準農田、可建耕地資源、各類管制紅線的數(shù)量和空間布局，能準確記錄高標準農田建設項目建前、建中、建后各階段信息，做到農田建設狀況“一覽無余”，實現(xiàn)了高標準農田建設數(shù)字化、現(xiàn)代化、全面化管理。筆者對大田縣采取的高標準農田建設管理措施進行總結。

4.1 建前規(guī)劃選址

4.1.1 借助數(shù)字平臺，輔助建前規(guī)劃

大田縣農業(yè)農村局以上位規(guī)劃為依據，借助數(shù)據庫收集的“十二五”以來縣域高標準農田建設結果，評估縣域農田質量等級及耕地質量；結合建設標準，建立農田建設能力、潛力評價指標體系，確定縣域具備高標準農田建設條件的農田面積、區(qū)域；組織編制本級農田建設規(guī)劃，科學確定不同建設方向、建設時序、建設布局，按流域或連片區(qū)域規(guī)劃項目；形成規(guī)劃項目布局圖和項目庫，確保建設任務深入落實到具體地塊；在項目論證期間，可邀請水利部門、自然資源部門等參與項目建設論證［3］。

4.1.2 建設數(shù)字化平臺，輔助項目選址

項目選定的建設范圍是高標準農田建設項目立項、實施與竣工驗收的主要依據；項目選址是否規(guī)范合理，直接決定著項目建設質量。大田縣農業(yè)農村局基于農田資源空間數(shù)據（包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護區(qū)等基礎數(shù)據），建設數(shù)字化平臺，細化、量化、規(guī)則化高標準農田立項審查的要點，并定制一鍵式分析功能（對比分析高標準農田建設數(shù)據，核查地塊數(shù)據等），支撐高標準農田建設項目選址、勘察設計、申報評審等多項工作開展。大田縣建立的該數(shù)字化平臺具備建前規(guī)劃模塊，可實現(xiàn)一鍵式空間智能分析。該平臺支持手動繪制項目選址范圍或導入項目擬建區(qū)域，并可進行立項分析，從重復建設、非耕地建設、占用生態(tài)紅線、識別耕地質量等多個方面提供默認分析方案，確保優(yōu)先安排“兩區(qū)”“永久”等優(yōu)質耕地實施高標準農田建設項目。該平臺可輔助項目規(guī)劃選址、上圖入庫［4］。

4.2 加強建中管理

縣級主管部門根據項目前期規(guī)劃，不僅加大對高標準農田建設進度、資金使用情況和單項工程建設的監(jiān)管力度，而且將項目信息、相關指標數(shù)據信息、建設資源相互關聯(lián)，全方位、多角度組織開展高標準農田建設項目監(jiān)管。

4.2.1 利用數(shù)字平臺，輔助項目建設實現(xiàn)閉環(huán)管理

大田縣將高標準農田建設項目的建設任務及內容下達、建設批復、驗收等拆分為多個不同環(huán)節(jié)，并納入項目管理系統(tǒng)，實施全流程、全過程線上處理，可實現(xiàn)查詢追蹤。在每一個環(huán)節(jié)中，上級管理部門借助項目臺賬與監(jiān)管任務臺賬下發(fā)監(jiān)督進度、上報任務，通過限定高標準農田建設完成時間和接收監(jiān)理人員上報的當前施工進度與經費投入情況等報告，自動展開監(jiān)督管理及建設施工期資料整合搜集。采用這一措施極大降低了對工作人員的要求，使其按照步驟即可規(guī)范合理完成項目建設時期手續(xù)辦理及工作處理，有效解決了高標準農田建設中專業(yè)人員較少、專業(yè)能力欠缺等問題。

4.2.2 借助數(shù)字技術，輔助項目建設實現(xiàn)遠程監(jiān)督

高標準農田建設項目施工方、監(jiān)理方可借助數(shù)字技術，在線填寫報送農田施工日志、周報、月報等。高標準農田建設項目監(jiān)理部門可通過在規(guī)定時間、區(qū)域內對項目實際建設進度、施工場地、農田建設關鍵環(huán)節(jié)進行攝像、拍照，記錄項目建設路線及工作時間等各類信息，幫助主管部門遠程動態(tài)監(jiān)管各項目的實施，對高標準農田建設項目質量進行監(jiān)督管理。此外，施工人員應根據監(jiān)督管理反饋要求，制訂整改方案與計劃［5］。

4.2.3 借助數(shù)字技術，輔助監(jiān)測項目建設進度

大田縣農業(yè)農村局與高標準農田建設企業(yè)大力合作，引入遙感技術及無人機技術，借助計算機智能算法，針對高標準農田建設中的田間道路、灌排溝渠、泵站等核心項目內容展開智能化識別，構建可視化模型。大田縣通過實時更新工程可視化模型，并與高標準農田建設前期、建設中期及建設后期等多時間段高清影像資料對比，來分析預測田間工程進度、工程變化、工程效率，從而系統(tǒng)化評估與掌握高標準農田建設進展及建設實際情況。同時，該模型可針對高標準農田建設工程量完成情況進行評估，能為后續(xù)精細化、系統(tǒng)化組織開展農田項目建設進程評價提供數(shù)據支撐。

高標準農田建設涉及的數(shù)據信息較為敏感，對數(shù)據安全性有著較高要求。因此，大田縣農業(yè)農村局與相關建設企業(yè)應將核心、重點數(shù)據進行加密處理，做好數(shù)據登記、存儲，避免出現(xiàn)數(shù)據丟失或者被竊取問題。

4.3 落實建后管護責任

大田縣在高標準農田建設中，遵循“誰受益、誰管護，誰使用、誰管護”的原則，制定工程管護標準及制度，明確管護主體職責，形成了“縣級主管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管、村級配合、社會參與”的建后管護格局和體系［6］。

為保證高標準農田建后管護效果，大田縣構建數(shù)字化管護平臺，縣級主管部門利用平臺發(fā)布任務，各級責任主體落實自身管護職責，對田間灌溉渠道、田間道路、攔水壩等進行全面、實時的管理與維護。一是縣級主管部門在高標準農田建設結束后，重新制訂了溝渠、道路、農田等基礎設施維護流程，精準劃分管護任務，并及時收錄整合高標準農田建設信息，根據信息進行及時更新與優(yōu)化，明確高標準農田管護要求及方向，下發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門，確保其能高質量落實；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門人員可通過平臺建后管護模塊，明確企業(yè)及鄉(xiāng)村責任人高標準農田建后管護責任，并定時對農田工程設施管護情況進行巡查，促使管護人員落實農田管護工作；三是管護人員（即村級負責人）通過平臺建后管護模塊了解自身職責，定期或者不定期對高標準農田進行巡查，借助數(shù)字化管護平臺記錄巡查工作軌跡、現(xiàn)場照片和相關說明等，及時上報農田巡查信息。例如，管護人員對出現(xiàn)損壞的溝渠、泵站或者道路等借助數(shù)字平臺上報保修，與相應負責人配合展開處理，將處理后的圖片與視頻上傳至數(shù)字平臺，再由縣級主管部門共同監(jiān)督，以此來完成閉環(huán)管理，提高高標準農田建后管護水平，保證農田管護的及時性、有效性［7］。

為保證管護效率與質量，有關部門還可組織引領社會公眾廣泛參與監(jiān)督管理?？h級主管部門積極主動創(chuàng)設高標準農田隨手拍“微信小程序”，將小程序二維碼張貼于泵房、墑情監(jiān)測站、高標準農田公示牌等個比較顯眼區(qū)域，一旦出現(xiàn)破壞與威脅農田設施的情況，群眾可以通過掃碼拍照的方式上傳信息，并自動整理隨手拍資料形成群眾監(jiān)督臺賬，以便后期督辦。農田隨手拍系統(tǒng)的應用，可以讓群眾監(jiān)督管理高標準農田建設項目，便于相關部門及時發(fā)現(xiàn)高標準農田建設問題，并及時整改與處理相關隱患，避免相關設備設施帶病運行，真正實現(xiàn)高標準農田建設全程智能化、數(shù)字化、科學化［8］。

4.4 探索災損保險

受洪澇、山體滑坡、塌方等破壞性災害影響，大田縣高標準農田和基礎設施在建設結束后會出現(xiàn)不同程度損毀，單純依靠政府部門難以滿足管護需求。為解決這一問題，大田縣根據其建后管護需求，在現(xiàn)有建后管護機制基礎上，積極探索委托第三方代管的管護新模式，引入保險機制參與農田管護修復，提升管護的全面性、合理性。

大田縣借助數(shù)字化平臺建立災損保險模塊，構建災損保險臺賬，利用移動端App 接收管護人員上報的災損照片、受災面積和相關說明信息；通過數(shù)字平臺中預留的對接保險公司的接口推送報損信息、接收定損和理賠信息等。災損理賠、修復后，有關部門通過該平臺再次接收管護人員上報的現(xiàn)場驗收結果，確認管護人員處理核實巡查結果，實現(xiàn)在線監(jiān)管災損定損、理賠和維修［9］。

5 大田縣高標準農田建設效果分析

在高標準農田建設中，大田縣全面拋棄過往常規(guī)的建設管理方法，積極主動探索高標準農田建設新模式，并大力推進高標準農田建設數(shù)字化管理，引入新型智能設備、現(xiàn)代技術，打造數(shù)字平臺，極大地提升了高標準農田建設質量，取得了十分顯著的成果。

一方面，高標準農田建設管理智能化、可視化水平得到極大提升，主管部門可對農田建設進程等進行實時監(jiān)管，避免出現(xiàn)農田建設不合理或者與規(guī)定要求不相符的情況，為后續(xù)高標準農田投入應用提供極大的支撐。另一方面，在現(xiàn)代科技支持下，高標準農田建設管護不到位問題得到有效解決。高標準農田建設結束后，各方主體職責任務更加明確，可以相互配合落實職責與任務，極大地改變了過往出現(xiàn)問題互相推諉的情況。

6 結束語

大田縣在高標準農田建設中，積極參考國內外高標準農田建設經驗，探索構建全新的高標準農田建設管理模式。一方面基于對數(shù)據的深度挖掘，統(tǒng)籌高標準農田項目規(guī)劃布局，強化耕地種植用途管控，實現(xiàn)上圖入庫預審等專項業(yè)務的精細化管理，極大地提升了高標準農田規(guī)劃的合理性；并且在后續(xù)可對接相關農田智聯(lián)設備，收集土壤墑情、病蟲害監(jiān)測數(shù)據，可輔助開展農田節(jié)水灌溉和病蟲害防治等操作，從而提升農作物產量。另一方面根據建中管理要求，建立高標準農田建設數(shù)字化臺賬，可在線監(jiān)管項目進展，動態(tài)監(jiān)測關鍵指標和變化趨勢，有助于監(jiān)督評價高標準農田建設情況，全面提高工作效率，促進高標準農田建設管理從粗放式向精細化、科學化轉變。未來，大田縣還可繼續(xù)對其進行完善，接入衛(wèi)星遙感監(jiān)測、高低位視頻監(jiān)控等多源數(shù)據，構建“天空地”立體監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)高標準農田建設項目建前、建中、建后全過程的在線管理，為項目的高效實施提供保障。