王 陽(yáng)，郭開(kāi)明，蘇練練

(1.西安建筑科技大學(xué) 建筑學(xué)院，陜西 西安 710055；2.都市發(fā)展設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司，遼寧 大連 116011；3.深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司，廣東 深圳 518055)

改革開(kāi)放四十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率從1978年的18%增加到2020年的64%.快速的城鎮(zhèn)化不僅推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)建設(shè)的快速發(fā)展，同時(shí)也帶來(lái)了一系列城鄉(xiāng)發(fā)展問(wèn)題.在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，理論上，隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，大量的鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，與之對(duì)應(yīng)的人均占地較大的鄉(xiāng)村建設(shè)用地理應(yīng)向人均占地較小的城鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量應(yīng)該逐步減少[1].然而，當(dāng)前全國(guó)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量均持續(xù)增長(zhǎng)，鄉(xiāng)村建設(shè)用地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的過(guò)程滯后于人口的城鎮(zhèn)化過(guò)程[2].從規(guī)劃的角度來(lái)看，表面上這一問(wèn)題可能是城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)快、城鎮(zhèn)規(guī)劃控制不足導(dǎo)致，本質(zhì)上其實(shí)是對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃控制不足，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏聯(lián)動(dòng)造成.因此，未來(lái)的規(guī)劃應(yīng)更加關(guān)注并重視城鎮(zhèn)化過(guò)程中鄉(xiāng)村建設(shè)用地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化.

在國(guó)外，空間規(guī)劃理論一直強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)性.“田園城市”理論強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)是一個(gè)發(fā)展共同體，理想的城市應(yīng)該兼有城市與鄉(xiāng)村的優(yōu)點(diǎn)[3].“城鄉(xiāng)連續(xù)體”[4]和“城鄉(xiāng)動(dòng)力學(xué)”[5]等理論均強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展.在國(guó)內(nèi)，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念的提出，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一元的轉(zhuǎn)變[6]，雖然目前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的相關(guān)研究較多[7]，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題依然嚴(yán)峻.

2019年5月，中央印發(fā)了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》)，《若干意見(jiàn)》提出建立國(guó)土空間規(guī)劃體系來(lái)進(jìn)行空間治理，統(tǒng)籌利用全域資源，這標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)和“四梁八柱”基本形成[8].在生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的視角下，國(guó)土空間規(guī)劃本質(zhì)上是對(duì)全域資源要素的管控和統(tǒng)籌[9]，既包括自然資源、生態(tài)資源、人文資源等的管控與統(tǒng)籌，同時(shí)也須關(guān)注城鄉(xiāng)資源要素的管控與統(tǒng)籌.國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)底線思維，注重規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，在一定程度上弱化了人均建設(shè)用地指標(biāo)的控制.但是，我國(guó)不同地區(qū)發(fā)展差異大，人均建設(shè)用地指標(biāo)在不同地區(qū)可能發(fā)揮不同的作用.在發(fā)達(dá)地區(qū)，城市的國(guó)土空間總體格局基本成型，國(guó)土空間規(guī)劃側(cè)重空間管控和治理，人均建設(shè)用地指標(biāo)可能發(fā)揮的控制作用相對(duì)較弱；但是對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，國(guó)土空間規(guī)劃需要更側(cè)重空間統(tǒng)籌和發(fā)展，若沒(méi)有人均建設(shè)用地指標(biāo)的控制，將會(huì)影響空間發(fā)展的秩序和品質(zhì)[10-11].而且，人均建設(shè)用地指標(biāo)是以人為本思想的重要規(guī)劃抓手，在以人民為中心的高質(zhì)量發(fā)展要求下，人均建設(shè)用地指標(biāo)理應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的規(guī)劃價(jià)值.因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的管控與統(tǒng)籌，既需要規(guī)劃理念的再認(rèn)知與重視，也需要編制與管理模式的協(xié)同，以及管控技術(shù)方法的匹配.

1 問(wèn)題提出

1.1 全國(guó)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量均持續(xù)增長(zhǎng)

從城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量來(lái)看，根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部歷年《城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，1990年至2020年，我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量增加了1 099.8萬(wàn) hm2.其中，2000年之前的縣城建設(shè)用地指標(biāo)未納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，1990年至1999年，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加了177.7萬(wàn) hm2，鄉(xiāng)村建設(shè)用地增加了188.6萬(wàn) hm2；2000年之后的縣城建設(shè)用地指標(biāo)納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，2000年至2020年，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加了722.8萬(wàn) hm2，鄉(xiāng)村建設(shè)用地只減少了111.2萬(wàn) hm2.總體來(lái)看，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加量遠(yuǎn)超鄉(xiāng)村建設(shè)用地的減少量，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“城增村減”不協(xié)調(diào)的問(wèn)題突出.

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量持續(xù)增長(zhǎng)，從表面上看可能是由于城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村數(shù)量的增長(zhǎng)導(dǎo)致，實(shí)則不然.從城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村數(shù)量與城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量的關(guān)系來(lái)看，城鎮(zhèn)數(shù)量對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的影響雖然大于鄉(xiāng)村數(shù)量對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量的影響，但是這種影響只主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)發(fā)展的前期階段.在城鎮(zhèn)層面，1990年至1999年，城鎮(zhèn)數(shù)量增加了0.7萬(wàn)個(gè)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加了177.7萬(wàn) hm2，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量與城鎮(zhèn)數(shù)量呈正相關(guān)，這個(gè)階段，城鎮(zhèn)數(shù)量對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量影響較大；2000年至2020年，城鎮(zhèn)數(shù)量較穩(wěn)定，而城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量增加了722.8萬(wàn) hm2，這個(gè)階段，城鎮(zhèn)數(shù)量對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量影響較小.在鄉(xiāng)村層面，1990年至2020年，鄉(xiāng)村數(shù)量減少了144.1萬(wàn)個(gè)，但鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量卻增加了84.6 萬(wàn) hm2，鄉(xiāng)村數(shù)量的增減與鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量的增減基本無(wú)關(guān)(如圖1).

從每個(gè)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村自身建設(shè)用地面積與城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量的關(guān)系來(lái)看，在城鎮(zhèn)層面，城鎮(zhèn)自身建設(shè)用地面積的增長(zhǎng)對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量增長(zhǎng)的影響主要體現(xiàn)在2000年以后，2000年至2020年，平均每個(gè)城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積從2000年的242.7 hm2/個(gè)增加到2020年的578.6 hm2/個(gè)；在鄉(xiāng)村層面，鄉(xiāng)村自身建設(shè)用地面積的增長(zhǎng)對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量增長(zhǎng)的影響在2000年前后均體現(xiàn)明顯，1990年至2020年，平均每個(gè)鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積從1990年的3.3 hm2/個(gè)增加到2020年的5.6 hm2/個(gè)(如圖2).因此，每個(gè)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村自身建設(shè)用地面積均增長(zhǎng)是造成城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量增長(zhǎng)的主因.

圖2 1990—2020年全國(guó)平均每個(gè)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積與城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量統(tǒng)計(jì)圖

1.2 全國(guó)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人均建設(shè)用地面積均“超標(biāo)”

城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌的本質(zhì)是平衡城鄉(xiāng)人口對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的需求.探究城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地配比是否符合城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口的需求，一般需根據(jù)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人均建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)衡量.根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)(GB50137-2011)》(以下簡(jiǎn)稱“《標(biāo)準(zhǔn)》”)，我國(guó)城市(鎮(zhèn))的規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)在65.0 m2/人至115.0 m2/人之間；目前，鄉(xiāng)村規(guī)劃的人均建設(shè)用地指標(biāo)雖未有明確標(biāo)準(zhǔn)，但一般情況下規(guī)劃控制在150 m2/人以內(nèi).

僅從戶籍人口人均建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)看，根據(jù)歷年《城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的戶籍人口和建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)，城鎮(zhèn)戶籍人口人均建設(shè)用地面積的“超標(biāo)”量遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)村戶籍人口人均建設(shè)用地面積的“超標(biāo)”量，城鎮(zhèn)的問(wèn)題看似大于鄉(xiāng)村.在城鎮(zhèn)層面，城鎮(zhèn)戶籍人口人均建設(shè)用地面積由2000年的123.6 m2/人增加到2020年的198.5 m2/人，增加了74.9 m2/人；在鄉(xiāng)村層面，鄉(xiāng)村戶籍人口人均建設(shè)用地面積由2000年的166.2 m2/人增加到2020年的166.8 m2/人，增加了0.6 m2/人.以2020年為例，城鎮(zhèn)戶籍人口人均建設(shè)用地面積比《標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)劃允許的最大城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地指標(biāo)多83.5 m2/人；鄉(xiāng)村戶籍人口人均建設(shè)用地面積比最大鄉(xiāng)村人均建設(shè)用地指標(biāo)多16.8 m2/人.城鎮(zhèn)戶籍人口人均建設(shè)用地面積“超標(biāo)”量是鄉(xiāng)村戶籍人口人均建設(shè)用地面積“超標(biāo)”量的近5.0倍(如圖3).

圖3 2000—2020年全國(guó)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人均建設(shè)用地面積和城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)圖

但是，在真實(shí)“人地對(duì)應(yīng)”的情況下，即從常住人口人均建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)看，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷年的常住人口數(shù)據(jù)和歷年《城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)，鄉(xiāng)村常住人口人均建設(shè)用地面積的“超標(biāo)”量遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)常住人口人均建設(shè)用地的“超標(biāo)”量，鄉(xiāng)村的問(wèn)題實(shí)則大于城鎮(zhèn).在城鎮(zhèn)層面，城鎮(zhèn)常住人口人均建設(shè)用地面積從2000年的107.0 m2/人增加到2020年的134.6 m2/人，增加了27.6 m2/人；在鄉(xiāng)村層面，鄉(xiāng)村常住人口人均建設(shè)用地面積從2000年的178.9 m2/人增加到2020年的261.8 m2/人，增加了82.9 m2/人.以2020年為例，城鎮(zhèn)常住人口人均建設(shè)用地面積比《標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)劃允許的最大城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地指標(biāo)多19.6 m2/人；鄉(xiāng)村常住人口人均建設(shè)用地面積比最大鄉(xiāng)村人均建設(shè)用地指標(biāo)多111.8 m2/人.鄉(xiāng)村常住人口人均建設(shè)用地面積“超標(biāo)”量是城鎮(zhèn)常住人口人均建設(shè)用地面積“超標(biāo)”量的約5.7倍(如圖3).因此，鄉(xiāng)村常住人口人均建設(shè)用地面積的嚴(yán)重“超標(biāo)”是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃統(tǒng)籌的關(guān)鍵.

1.3 全國(guó)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減率與城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口增減率不協(xié)調(diào)

從增長(zhǎng)率的角度來(lái)看，我國(guó)建設(shè)用地增減率與人口增減率不協(xié)調(diào).這種不協(xié)調(diào)反映在用地指標(biāo)上是“地隨人走”不協(xié)調(diào)，人均建設(shè)用地面積過(guò)快增長(zhǎng).從城鄉(xiāng)整體層面來(lái)看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的增減率與城鄉(xiāng)人口的增減率不協(xié)調(diào).2000年至2020年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量增加了611.6萬(wàn) hm2，年均增長(zhǎng)率為1.3%；城鄉(xiāng)總?cè)丝谠黾恿?.4億，年均增長(zhǎng)率為1.8%.倘若將新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地平均分給新增人口，那么每個(gè)新增人口將會(huì)分到436.9 m2的城鄉(xiāng)建設(shè)用地，其人均建設(shè)用地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村規(guī)劃所允許的人均建設(shè)用地指標(biāo)的最大值.

從城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村各個(gè)層面來(lái)看，城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減率與城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口增減率均不協(xié)調(diào)，而且兩者的不協(xié)調(diào)程度存在差別.在城鎮(zhèn)層面，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量年均增長(zhǎng)率為4.3%，城鎮(zhèn)常住人口總量年均增長(zhǎng)率為3.4%，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量年均增長(zhǎng)率是城鎮(zhèn)常住人口年均增長(zhǎng)率的近1.3倍.在鄉(xiāng)村層面，鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量年均減少率為0.3%，鄉(xiāng)村常住人口總量年均減少率為2.1%，鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量年均減少率是鄉(xiāng)村常住人口年均減少率的約14.3%.從增減率的不協(xié)調(diào)程度來(lái)看，鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量年均增減率與鄉(xiāng)村常住人口年均增減率的不協(xié)調(diào)程度更大.因此，整體來(lái)看，城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減率與城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口增減率不協(xié)調(diào)的問(wèn)題主要源于鄉(xiāng)村層面(如圖4).

圖4 2001—2020年全國(guó)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量增減率與城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口增減率統(tǒng)計(jì)圖

由于《城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的2003年、2006年的部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失，以上統(tǒng)計(jì)計(jì)算中，2003年與2006年的相關(guān)數(shù)據(jù)未納入統(tǒng)計(jì)計(jì)算.

2 原因探析

2.1 城鎮(zhèn)化世界范式的差異落位

城鎮(zhèn)化作為社會(huì)發(fā)展的過(guò)程，具有一般規(guī)律.但是，因?yàn)楦鲊?guó)城鎮(zhèn)化開(kāi)始的時(shí)間不同，所以其又具有不同的特征.范式是托馬斯·庫(kù)恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》中提出的一種與傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)論不同的科學(xué)發(fā)展模式[12].城鎮(zhèn)化的范式是英、美等較早開(kāi)始城鎮(zhèn)化的西方國(guó)家在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中形成的一種世界范式，這里的城鎮(zhèn)化世界范式指：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，與之相匹配的人均占地較大的鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)化為人均占地較小的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，且城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量指標(biāo)逐漸減少.以揭開(kāi)城鎮(zhèn)化序幕的英國(guó)為例，它引領(lǐng)了世界性城鎮(zhèn)化的大潮.英國(guó)城鎮(zhèn)化的快速提升與工業(yè)革命和“圈地運(yùn)動(dòng)”有密切的關(guān)系[13].工業(yè)革命時(shí)期，城鎮(zhèn)中的工廠亟需大量的勞動(dòng)力，大批的農(nóng)村人口涌向城鎮(zhèn)，同時(shí)“圈地運(yùn)動(dòng)”迫使大量的農(nóng)村人口失去土地，進(jìn)入城鎮(zhèn)謀生，他們無(wú)法再回到農(nóng)村生活，這使得英國(guó)城鎮(zhèn)人口激增，城鎮(zhèn)用地規(guī)模迅速增長(zhǎng).因此，在以英國(guó)為代表的西方國(guó)家，人口的城鎮(zhèn)化基本與土地的城鎮(zhèn)化同步.

我國(guó)的城鎮(zhèn)化與西方的城鎮(zhèn)化存在較大區(qū)別，其主要區(qū)別源于以外出農(nóng)業(yè)人口為主體的流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村同時(shí)被賦予建設(shè)用地，導(dǎo)致城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量都在增大.從城鎮(zhèn)層面來(lái)看，我國(guó)城市規(guī)劃中城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積依據(jù)常住人口進(jìn)行規(guī)模預(yù)測(cè)，常住人口包含所有戶籍人口和居住半年以上的流動(dòng)人口[14]，其中，外出農(nóng)業(yè)人口是流動(dòng)人口的主要來(lái)源，所以這部分外出農(nóng)業(yè)人口在城市規(guī)劃中被賦予城鎮(zhèn)建設(shè)用地.以我國(guó)外出農(nóng)民工為例，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2010—2019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，我國(guó)外出農(nóng)民工數(shù)量逐年增長(zhǎng)，外出農(nóng)民工被賦予的城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積也呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)(如圖5).其中，2019年全國(guó)外出農(nóng)業(yè)人口中的外出農(nóng)民工總量為17 425萬(wàn)人.假如人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積按100.0 m2/人計(jì)算，那么在城鎮(zhèn)規(guī)劃中2019年外出農(nóng)民工會(huì)被賦予城鎮(zhèn)建設(shè)用地174.3萬(wàn) hm2(17 425 km2)；如果按2019年全國(guó)現(xiàn)狀常住人口人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積139.3 m2/人計(jì)算，那么2019年外出農(nóng)民工被賦予城鎮(zhèn)建設(shè)用地242.7萬(wàn) hm2(24 273 km2).

圖5 2010—2019年全國(guó)外出農(nóng)民工數(shù)量和外出農(nóng)民工被賦予城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)圖

從鄉(xiāng)村層面來(lái)看，我國(guó)城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障體制具有保障農(nóng)民基本生活的制度優(yōu)勢(shì)，外出農(nóng)業(yè)人口一旦在城鎮(zhèn)中無(wú)法生活，還可以再回到鄉(xiāng)村，但同時(shí)存在鄉(xiāng)村宅基地短期內(nèi)無(wú)法退出的缺點(diǎn).鄉(xiāng)村規(guī)劃中鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積也依據(jù)常住人口進(jìn)行規(guī)模預(yù)測(cè)，鄉(xiāng)村的常住人口主要為鄉(xiāng)村戶籍人口，包含了外出農(nóng)業(yè)人口，相應(yīng)的外出農(nóng)業(yè)人口在鄉(xiāng)村規(guī)劃中也被賦予鄉(xiāng)村建設(shè)用地.2010—2019年，外出農(nóng)民工被賦予的鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積也呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)(如圖6).假如人均鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積按150.0 m2/人計(jì)算，那么在鄉(xiāng)村規(guī)劃中2019年外出農(nóng)民工會(huì)被賦予鄉(xiāng)村建設(shè)用地261.4萬(wàn) hm2(26 138 km2)；如果按2019年全國(guó)現(xiàn)狀常住人口人均鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積244.4 m2/人計(jì)算，那么2019年外出農(nóng)民工實(shí)際被賦予鄉(xiāng)村建設(shè)用地425.9萬(wàn) hm2(42 587 km2).目前，外出農(nóng)業(yè)人口數(shù)量總體趨勢(shì)還在增加，未來(lái)外出農(nóng)業(yè)人口還會(huì)同時(shí)被賦予更多的城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地，而且相比于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，鄉(xiāng)村建設(shè)用地將增加的更多.

圖6 2010—2019年全國(guó)外出農(nóng)民工數(shù)量和外出農(nóng)民工被賦予鄉(xiāng)村建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)圖

2.2 鄉(xiāng)村規(guī)劃沿襲城市規(guī)劃的增量模式

城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村擁有和而不同的系統(tǒng)組成，規(guī)劃既應(yīng)強(qiáng)調(diào)它們的統(tǒng)一性，也應(yīng)關(guān)注它們的差異性.一方面，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村都是承載居民生活的空間，理論上，城鄉(xiāng)之間本應(yīng)相互聯(lián)系、相互依賴，規(guī)劃應(yīng)該把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體統(tǒng)籌考慮，但以往“就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村”的城鄉(xiāng)二元規(guī)劃體系，沒(méi)有把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體來(lái)關(guān)注，規(guī)劃缺乏城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng).另一方面，受發(fā)展要素和動(dòng)力機(jī)制的影響，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村擁有各自的特點(diǎn)，不能簡(jiǎn)單等同視之.其一，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展的核心要素不同.城鎮(zhèn)是第二、三產(chǎn)業(yè)的主要載體，通過(guò)優(yōu)化城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)和形態(tài)可以極大地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而推動(dòng)城鎮(zhèn)的快速發(fā)展；然而，鄉(xiāng)村發(fā)展的核心要素是土地資源，鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依附在居民點(diǎn)以外的非建設(shè)用地，居民點(diǎn)主要是農(nóng)民的生活空間，并非產(chǎn)業(yè)的主要載體[15].其次，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制不同.城鎮(zhèn)發(fā)展主要依靠自身強(qiáng)大的規(guī)模效應(yīng)和聚集效應(yīng)，但對(duì)鄉(xiāng)村而言，鄉(xiāng)村發(fā)展主要在于提高農(nóng)業(yè)科技化和機(jī)械化水平.

增量規(guī)劃是以往城市規(guī)劃的主要類型，是以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)為主要目的，是政府調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要空間手段[16]，但以往很多鄉(xiāng)村規(guī)劃沿襲城市規(guī)劃的增量模式，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量和人均鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積都在增大.一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村人口不斷轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，與之對(duì)應(yīng)的鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量理應(yīng)不斷減少.但是，很多鄉(xiāng)村規(guī)劃通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃或旅游開(kāi)發(fā)等城市增量規(guī)劃模式不斷增加鄉(xiāng)村建設(shè)用地，造成鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量越來(lái)越大.另一方面，由于城鎮(zhèn)擁有更加完善的公共服務(wù)設(shè)施和更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，大量的農(nóng)民離開(kāi)鄉(xiāng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，他們雖然長(zhǎng)期居住在城鎮(zhèn)，但是其鄉(xiāng)村宅基地并未有序退出；同時(shí)，受我國(guó)傳統(tǒng)宅基地觀念的影響，農(nóng)民對(duì)宅基地特別重視，為了擁有更多的宅基地，鄉(xiāng)村“一戶多宅”現(xiàn)象仍然存在，這進(jìn)一步導(dǎo)致人均鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積嚴(yán)重“超標(biāo)”.

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以此來(lái)解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問(wèn)題，但鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)絕不是沿襲城市規(guī)劃的增量模式，而是強(qiáng)調(diào)通過(guò)價(jià)值認(rèn)知、布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)宜居和鄉(xiāng)村治理方法和路徑消除貧富差距，改善民生，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合[17].城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村是一個(gè)共同體，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就必須轉(zhuǎn)變類似以往城市增量為主的發(fā)展模式，重視鄉(xiāng)村的多元價(jià)值.鄉(xiāng)村不僅是農(nóng)民生活的聚居地，還具有生態(tài)功能、文化功能、經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能等，鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)充分挖掘鄉(xiāng)村的空間基因[18]，探討適合鄉(xiāng)村自身的規(guī)劃模式，提升鄉(xiāng)村的活力，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興.

2.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃控制重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村

針對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的城鄉(xiāng)建設(shè)無(wú)序蔓延的問(wèn)題，規(guī)劃管理部門(mén)往往將問(wèn)題的根源歸結(jié)于城鎮(zhèn)，因此通過(guò)各種方式控制城鎮(zhèn)建設(shè)，卻在較大程度上忽視了鄉(xiāng)村建設(shè)的控制.從以往的規(guī)劃類型來(lái)看，在城鎮(zhèn)層面，城鎮(zhèn)建設(shè)受到多種規(guī)劃的制約，城鎮(zhèn)未來(lái)的建設(shè)量往往小于城鎮(zhèn)的規(guī)劃規(guī)模.在建立國(guó)土空間規(guī)劃體系之前，一個(gè)城鎮(zhèn)或地區(qū)的建設(shè)發(fā)展直接受到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃的約束，這在很大程度上限定了城鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)模.例如，土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行指標(biāo)約束，它在一定程度上限制著城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模，以此控制城鎮(zhèn)的實(shí)際建設(shè)，使城鎮(zhèn)的實(shí)際建設(shè)量一般要少于城市總體規(guī)劃的規(guī)劃量.在鄉(xiāng)村層面，雖然鄉(xiāng)村也有很多規(guī)劃類型，例如鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃等等，但大部分鄉(xiāng)村規(guī)劃相互制約關(guān)系不足，缺乏對(duì)鄉(xiāng)村的規(guī)劃指標(biāo)控制.

從城鄉(xiāng)規(guī)劃控制的方法來(lái)看，城市規(guī)劃擁有眾多開(kāi)發(fā)邊界控制方法，但鄉(xiāng)村規(guī)劃卻缺少開(kāi)發(fā)邊界的控制.我國(guó)城市規(guī)劃早期借鑒“綠帶”方法來(lái)限制城鎮(zhèn)空間無(wú)序蔓延，后續(xù)通過(guò)劃定“規(guī)劃區(qū)”、“城市增長(zhǎng)邊界”等，以限制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模[19].以往規(guī)劃中的邊界控制方法主要對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行管控，未能將鄉(xiāng)村建設(shè)用地納入管控范圍.而且，我國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃起步較晚、規(guī)劃編制體系相對(duì)不夠完善，這加劇了鄉(xiāng)村規(guī)劃控制方法缺失的問(wèn)題.從城鄉(xiāng)規(guī)劃控制的管控難度來(lái)看，因?yàn)槌擎?zhèn)比鄉(xiāng)村擁有更完善的土地管理制度，所以鄉(xiāng)村建設(shè)用地的管控難度一定程度上要高于城鎮(zhèn)[20]，這也加劇了鄉(xiāng)村規(guī)劃控制的難度.

從城鄉(xiāng)規(guī)劃控制的效果來(lái)看，經(jīng)過(guò)近些年的研究和實(shí)踐，城鎮(zhèn)規(guī)劃控制取得了一定成效，而鄉(xiāng)村規(guī)劃控制相對(duì)滯后.以陜西省為例，從城市層面來(lái)看，根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部《2020年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，陜西省主要城市中心城區(qū)2020年實(shí)際常住人口規(guī)模約為1 190萬(wàn)人；根據(jù)相應(yīng)城市之前的總體規(guī)劃數(shù)據(jù)，規(guī)劃2020年中心城區(qū)常住人口規(guī)模約為1 253萬(wàn)人.由此可見(jiàn)，陜西省主要城市2020年實(shí)際常住人口規(guī)模尚未突破規(guī)劃2020年人口規(guī)模.同時(shí)，2020年相應(yīng)城市的現(xiàn)狀城市人均建設(shè)用地面積約為113.1 m2/人，并未突破《標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的規(guī)劃最大人均城市建設(shè)用地指標(biāo)115.0 m2/人.因此，陜西省主要城市的城市建設(shè)用地面積還在可以控制的范圍內(nèi).反觀鄉(xiāng)村，陜西省鄉(xiāng)村常住人口數(shù)從2017年的1 950萬(wàn)人減少到2020年的1 912萬(wàn)人，但是鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量卻從2017年的34.2萬(wàn) hm2增加到2020年的36.4萬(wàn) hm2，人均鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積從2017年的175.2 m2/人增加到2020年的190.2 m2/人，遠(yuǎn)超鄉(xiāng)村規(guī)劃最大人均鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)的150.0 m2/人.總之，由于以往城鄉(xiāng)規(guī)劃的控制重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村，導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃控制不足.

3 國(guó)土空間規(guī)劃中對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌的相關(guān)思考

3.1 深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思維

針對(duì)長(zhǎng)久以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元體制壁壘，黨的十六大首次提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想，來(lái)打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；黨的十八大提出要基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，形成新型城鄉(xiāng)關(guān)系；黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展；黨的二十大提出堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng).目前，國(guó)土空間規(guī)劃本質(zhì)上是一定程度的“多規(guī)合一”[21-22]，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想是“多規(guī)合一”的理念來(lái)源與實(shí)踐起點(diǎn)，是解決城鄉(xiāng)問(wèn)題的有效途徑，更是立足當(dāng)前，著眼未來(lái)的戰(zhàn)略選擇[23].因此，針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌面臨的鄉(xiāng)村規(guī)劃控制不足的問(wèn)題，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為解決城鄉(xiāng)問(wèn)題的有效途徑，理應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮它應(yīng)有的作用.

具體而言，在國(guó)土空間規(guī)劃中，需要進(jìn)一步深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思維，強(qiáng)化城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的整體性與時(shí)序性.一方面，國(guó)土空間規(guī)劃需要秉持城鄉(xiāng)整體觀.城鄉(xiāng)整體觀就是注重城鄉(xiāng)空間的完整性，在充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村地區(qū)的重要性的同時(shí)，重新認(rèn)識(shí)和合理界定城鄉(xiāng)空間，淡化城鄉(xiāng)行政界限[24]；改變過(guò)去城鄉(xiāng)分離的規(guī)劃思維，注重城鄉(xiāng)之間規(guī)劃的整體性與指標(biāo)的聯(lián)動(dòng)性.另一方面，國(guó)土空間規(guī)劃需要秉持城鄉(xiāng)時(shí)序觀.城鄉(xiāng)時(shí)序觀就是秉持城鄉(xiāng)動(dòng)態(tài)規(guī)劃思維，用發(fā)展的眼光看待城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村.城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村作為時(shí)時(shí)刻刻進(jìn)行信息交流以及資源轉(zhuǎn)換的兩種不同類型生活空間，城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌并非一朝一夕能夠完成，需要摒棄傳統(tǒng)的“藍(lán)圖”思維，重視城鄉(xiāng)的發(fā)展過(guò)程，推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地和鄉(xiāng)村建設(shè)用地之間的良性流轉(zhuǎn).此外，國(guó)土空間規(guī)劃還要注重城鄉(xiāng)整體三生空間的時(shí)序變化關(guān)系，需要強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌與生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的聯(lián)動(dòng)性，用分期分階段的動(dòng)態(tài)發(fā)展思維協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)整體三生空間，以此實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間整體的優(yōu)化.

3.2 完善建設(shè)用地指標(biāo)

國(guó)土空間規(guī)劃注重全域資源要素的管控和統(tǒng)籌，還需要進(jìn)一步關(guān)注城鄉(xiāng)人口與建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域流動(dòng)問(wèn)題.城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口的流動(dòng)不局限于行政邊界，在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)，但是建設(shè)用地并不能隨人口的流動(dòng)而流動(dòng)，這就導(dǎo)致上述以外出農(nóng)業(yè)人口為主體的流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村同時(shí)被賦予建設(shè)用地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不斷增長(zhǎng)的問(wèn)題.近年來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)關(guān)注了此問(wèn)題，并出臺(tái)了相關(guān)政策.例如，2021年09月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，從此揭開(kāi)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域流動(dòng)的序幕.未來(lái)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域流動(dòng)應(yīng)注重人和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，真正實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化相匹配.因此，國(guó)土空間規(guī)劃需要進(jìn)一步關(guān)注城鎮(zhèn)化過(guò)程中城鄉(xiāng)指標(biāo)的跨行政區(qū)流動(dòng)和與之存在的問(wèn)題.

人均建設(shè)用地指標(biāo)是以往城鄉(xiāng)規(guī)劃最重要的規(guī)劃抓手，其是定量配置國(guó)土空間資源的有效方法，這一以人為本的配置方法具有科學(xué)合理性、公平正義性和管理彈性，在一定程度上可以反映居民的生活空間品質(zhì)，這就意味著人均建設(shè)用地指標(biāo)具有公共品的特征，是城鄉(xiāng)居民的一項(xiàng)基本權(quán)利[25].雖然國(guó)土空間規(guī)劃弱化了人均建設(shè)用地指標(biāo)的控制問(wèn)題，但是從以人為本的思想、地區(qū)發(fā)展的差異、城鄉(xiāng)關(guān)系的差異等方面來(lái)說(shuō)，人均建設(shè)用地指標(biāo)理應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有的規(guī)劃作用.因此，國(guó)土空間規(guī)劃需要重視人均建設(shè)用地指標(biāo)的控制.

3.3 優(yōu)化管控技術(shù)方法

規(guī)劃控制技術(shù)方法是控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地?zé)o序蔓延的空間管控工具.傳統(tǒng)規(guī)劃管控技術(shù)方法，如“規(guī)劃區(qū)”、“城市增長(zhǎng)邊界”等，雖然擁有各自的優(yōu)點(diǎn)，但是也擁有共同的缺陷：其一，它們的提出都是針對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃控制的問(wèn)題，只重視了城鎮(zhèn)的規(guī)劃控制，卻忽視了鄉(xiāng)村的規(guī)劃控制，導(dǎo)致對(duì)鄉(xiāng)村的規(guī)劃控制嚴(yán)重不足.其二，它們?cè)谶M(jìn)行規(guī)劃控制時(shí)沒(méi)有關(guān)注城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)流動(dòng)的問(wèn)題，沒(méi)有將城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體來(lái)關(guān)注，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)流動(dòng)失去平衡，城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積都在增加.其三，它們都是對(duì)生活空間中城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行的控制，忽視了生活空間與生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的關(guān)系.目前，國(guó)土空間規(guī)劃要求科學(xué)劃定“三區(qū)三線”來(lái)進(jìn)行國(guó)土用途管制，總體的政策目標(biāo)很明確，統(tǒng)籌了生活空間與生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的關(guān)系，但是當(dāng)前劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界所使用的思路，在一定程度上只是對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃中相關(guān)邊界控制方法的延續(xù)與疊加，依然忽視了鄉(xiāng)村規(guī)劃控制的問(wèn)題.而且，“三區(qū)三線”的劃定把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村分割，城鎮(zhèn)屬于城鎮(zhèn)空間，鄉(xiāng)村卻被劃到了農(nóng)業(yè)空間，這在一定程度上加重了城鄉(xiāng)二元化.國(guó)土空間規(guī)劃的思想內(nèi)涵是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，從管控技術(shù)方法上來(lái)看，“三區(qū)三線”的工具理性應(yīng)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的價(jià)值理性相協(xié)調(diào).

在國(guó)土空間規(guī)劃中，解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制不足的問(wèn)題須在汲取傳統(tǒng)規(guī)劃管控技術(shù)方法經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，關(guān)注城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)的流動(dòng)過(guò)程，采用“人地對(duì)應(yīng)”相協(xié)調(diào)的集約式規(guī)劃方法，優(yōu)化“三區(qū)三線”管控技術(shù).一方面，加強(qiáng)規(guī)劃管控技術(shù)方法的整體性.管控主體不只是城鎮(zhèn)，而是城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的統(tǒng)一體，將鄉(xiāng)村納入管控范圍，劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地管控邊界線，統(tǒng)一、同步管控.另一方面，加強(qiáng)規(guī)劃管控技術(shù)的動(dòng)態(tài)性.規(guī)劃管控技術(shù)應(yīng)淡化時(shí)間界限，通過(guò)分期、分階段調(diào)整三生空間管控范圍和規(guī)劃協(xié)調(diào)城與鄉(xiāng)的聯(lián)動(dòng)變化關(guān)系[26].同時(shí)，規(guī)劃管控技術(shù)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地中也要預(yù)留彈性空間，可通過(guò)“預(yù)留用地不定性”、“預(yù)留指標(biāo)不落地”[27]等方法保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地的底線指標(biāo).

4 結(jié)語(yǔ)

習(xí)總書(shū)記在二十大報(bào)告中指出：“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想.維護(hù)人民根本利益，增進(jìn)民生福祉，不斷實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民”.當(dāng)前我國(guó)存在土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不匹配、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)劃控制不足的問(wèn)題，其本質(zhì)源于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村人民的收入水平、生活品質(zhì)存在較大差異，人民被動(dòng)“兩棲”于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村.解決問(wèn)題的關(guān)鍵便在于提升鄉(xiāng)村的收入水平，改善鄉(xiāng)村的生活品質(zhì)，使生活在鄉(xiāng)村的人民能同等享受城鎮(zhèn)般的生活品質(zhì).城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村都存在符合自身發(fā)展規(guī)律的空間代碼與秩序，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要遵循城鄉(xiāng)發(fā)展的各自內(nèi)在秩序，使城鄉(xiāng)達(dá)到同等的生活品質(zhì)，以便人民自由選擇定居在城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村.誠(chéng)然，城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制不足的問(wèn)題不僅僅是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的問(wèn)題，還需從戶籍制度、城鄉(xiāng)土地政策等多方面進(jìn)行更為深入地研究和探討.