文／何靜 深圳市規(guī)劃和自然資源調(diào)查測繪中心 廣東深圳 518000

引言：

土地利用可能涉及農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地、耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榱值鼗蚱渌恋乩妙愋?，國土變更調(diào)查是對變化過程進(jìn)行監(jiān)測和評估的重要手段。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長的加速，大規(guī)模的城市化進(jìn)程、工業(yè)化發(fā)展以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，都導(dǎo)致了大量土地利用狀況的改變，這種改變對環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響[1]。然而，國土變更調(diào)查在實(shí)踐中面臨著一系列的問題和挑戰(zhàn)，如數(shù)據(jù)質(zhì)量不穩(wěn)定、調(diào)查方法不統(tǒng)一、技術(shù)手段滯后以及法律政策的不完善等因素制約了調(diào)查的準(zhǔn)確性和可靠性。因此，有必要對國土變更調(diào)查的現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析，并提出相應(yīng)的對策與建議，以推動國土變更調(diào)查工作的改進(jìn)和提高。

1.國土變更調(diào)查概述

1.1 國土變更類型

國土變更是指土地利用和土地覆蓋的改變，涉及多種類型的變更，表1 提供了一些常見的國土變更類型及其描述，這些國土變更類型在不同地區(qū)和不同時期可能存在差異，取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會需求和政策導(dǎo)向等因素。了解和分析這些國土變更類型對于制定合適的調(diào)查方法和對策具有重要意義。

表1 國土變更類型

1.2 國土變更調(diào)查重要性

國土變更調(diào)查是對土地利用狀況變化進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)測和評估的重要手段，對于科學(xué)合理地規(guī)劃和管理國土資源具有重要的指導(dǎo)作用。首先，國土變更調(diào)查可以提供全面、準(zhǔn)確的土地利用信息，可以及時獲取土地利用變化的數(shù)據(jù)，了解土地利用類型的變化趨勢和空間分布，為國土規(guī)劃、土地管理和資源保護(hù)提供科學(xué)依據(jù)。其次，國土變更調(diào)查有助于評估土地資源的可持續(xù)利用和保護(hù)狀況。（如圖1所示）土地是人類生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，合理利用和保護(hù)土地資源對于經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要[2]。通過國土變更調(diào)查，可以評估土地利用的合理性和可持續(xù)性，發(fā)現(xiàn)存在的問題和隱患，為土地資源的科學(xué)管理和保護(hù)提供依據(jù)。

圖1 土地利用變化和空間分布示意圖

2.國土變更調(diào)查現(xiàn)狀

2.1 法律法規(guī)與政策支持

國土變更調(diào)查涉及國家土地資源利用管理的重要環(huán)節(jié)，其進(jìn)行必須在法律法規(guī)和政策的指導(dǎo)下進(jìn)行。在我國，國土變更調(diào)查的法律法規(guī)體系已逐步完善，為調(diào)查工作提供了明確的依據(jù)和規(guī)范。《土地調(diào)查條例》（2008 年2月7 日國務(wù)院令第518 號公布），明確土地調(diào)查的目的，是全面查清土地資源和利用狀況，掌握真實(shí)準(zhǔn)確地土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為科學(xué)規(guī)劃、合理利用、有效保護(hù)土地資源，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控提供依據(jù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。其中第二章規(guī)定國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要，每10 年進(jìn)行一次全國土地調(diào)查，根據(jù)土地管理工作的需要，每年進(jìn)行土地變更調(diào)查。《土地調(diào)查條例實(shí)施辦法》（2009 年6 月17 日國土資源部第45 號令公布），明確土地調(diào)查是指對土地的地類、位置、面積、分布等自然屬性和土地權(quán)屬等社會屬性及其變化情況，以及永久基本農(nóng)田狀況進(jìn)行的調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計、分析的活動。

2.2 國土變更調(diào)查機(jī)構(gòu)與人力資源

國土變更調(diào)查的有效實(shí)施需要建立和發(fā)展專門的機(jī)構(gòu)，并確保擁有充足的人力資源支持。國土變更調(diào)查機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人力資源的合理配置對于確保調(diào)查工作的高效性和可靠性至關(guān)重要[3]。國土變更調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)該成立并獲得政府的支持和承認(rèn)，并在法律框架下運(yùn)作，與相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)建立緊密的合作關(guān)系，有助于整合國土變更調(diào)查的職責(zé)和權(quán)責(zé)，提升調(diào)查工作的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。為了保證國土變更調(diào)查的順利進(jìn)行，調(diào)查機(jī)構(gòu)需要擁有一支高素質(zhì)的專業(yè)團(tuán)隊，由具有土地利用、地理信息系統(tǒng)、測量和規(guī)劃等相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的專業(yè)人員組成熟悉國土變更調(diào)查的法律法規(guī)、調(diào)查方法和數(shù)據(jù)處理技術(shù)，并具備良好的溝通和協(xié)作能力。此外，培養(yǎng)和吸引更多的專業(yè)人才也是至關(guān)重要的，以確保國土變更調(diào)查工作的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)的采集與管理

國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)的采集與管理是確保調(diào)查結(jié)果準(zhǔn)確、可靠的重要環(huán)節(jié)。在進(jìn)行國土變更調(diào)查時，有效的數(shù)據(jù)采集與科學(xué)的數(shù)據(jù)管理方法對于提高調(diào)查的質(zhì)量和效率至關(guān)重要。在采集數(shù)據(jù)時，應(yīng)綜合運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段，如全球定位系統(tǒng)（GPS）、遙感技術(shù)、無人機(jī)航拍等，以獲取空間位置信息和影像數(shù)據(jù)。此外，還需充分利用各級政府部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)資源，收集與國土變更相關(guān)的土地利用、地籍、地質(zhì)地貌等數(shù)據(jù)，以建立全面、精確的調(diào)查數(shù)據(jù)集。在進(jìn)行數(shù)據(jù)管理時，應(yīng)建立完善的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，并確保數(shù)據(jù)的安全性、一致性和可追溯性。該系統(tǒng)應(yīng)包括數(shù)據(jù)的歸檔、分類、整理和存儲等功能，以便于數(shù)據(jù)的檢索和分析。同時，為防止數(shù)據(jù)的丟失或篡改，還應(yīng)采用數(shù)據(jù)備份和權(quán)限管理等措施，確保數(shù)據(jù)的完整性和可靠性。此外，為了更好地管理國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，應(yīng)推廣數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化和共享機(jī)制。制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)格式，有利于不同地區(qū)、不同機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)互通與比對。同時，建立數(shù)據(jù)共享平臺，促進(jìn)政府部門、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間的數(shù)據(jù)共享與合作，提高數(shù)據(jù)的綜合利用價值。

3.對策與建議

3.1 提升國土變更調(diào)查的技術(shù)手段

3.1.1 加強(qiáng)遙感技術(shù)在國土變更調(diào)查中的應(yīng)用

遙感技術(shù)是利用航空或衛(wèi)星傳感器獲取地球表面的信息，并對其進(jìn)行分析和解譯的一種方法。通過遙感技術(shù)，可以獲取大范圍、多時相的土地利用和覆蓋信息，為國土變更調(diào)查提供全面、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。通過航空或衛(wèi)星遙感影像，可以快速獲取廣闊區(qū)域的土地利用和覆蓋信息，對不同時期的土地利用類型進(jìn)行對比分析，使得研究人員能夠全面了解土地利用變化的趨勢、速度和規(guī)模，為國土變更調(diào)查提供全局視角[4]。通過獲取多個時間點(diǎn)的遙感影像，并利用影像解譯和變化檢測技術(shù)，可以識別出不同時期的土地利用類型和變更情況，為研究人員提供了豐富的歷史數(shù)據(jù)，可以揭示土地利用類型的演變過程和影響因素，有助于制定合理的國土管理和規(guī)劃策略。此外，遙感技術(shù)還能夠獲取細(xì)致的土地特征信息。通過遙感影像的高分辨率，可以獲取土地利用類型的空間分布、邊界及其變化情況。這些細(xì)致的信息對于識別和分析不同類型的國土變更非常重要，例如城市擴(kuò)張、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和生態(tài)保護(hù)區(qū)的變更等。遙感技術(shù)可以提供定量化的數(shù)據(jù)支持，為國土變更調(diào)查提供精確的信息基礎(chǔ)。

3.1.2 推動GIS 技術(shù)在國土變更調(diào)查中的發(fā)展

地理信息系統(tǒng)（GIS）是一種將地理空間數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)相結(jié)合的技術(shù)工具，可以有效地收集、存儲、管理和分析各種類型的地理信息。在國土變更調(diào)查中，GIS 技術(shù)的應(yīng)用可以提供準(zhǔn)確、高效的空間數(shù)據(jù)處理和分析能力，從而支持決策者制定科學(xué)的土地利用規(guī)劃和管理策略。GIS 可以用于國土變更數(shù)據(jù)的采集與管理，通過數(shù)字化的地圖數(shù)據(jù)、遙感影像以及其他相關(guān)數(shù)據(jù)源，可以建立完整的國土變更數(shù)據(jù)庫，這些數(shù)據(jù)包括土地利用類型、變更時間、變更原因等信息，為后續(xù)的分析和決策提供基礎(chǔ)。GIS技術(shù)還可以進(jìn)行空間分析與決策支持，利用GIS工具，可以對國土變更的空間分布、變化趨勢進(jìn)行定量分析和模擬預(yù)測。通過空間疊加、緩沖區(qū)分析、路徑分析等方法，可以評估國土變更對生態(tài)環(huán)境、資源利用和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，為決策提供科學(xué)依據(jù)。此外，GIS 還能夠進(jìn)行土地利用規(guī)劃和管理的空間優(yōu)化。通過多指標(biāo)評價、多目標(biāo)決策等方法，結(jié)合GIS 的空間分析功能，可以制定出最優(yōu)的土地利用方案。這些方案可以考慮生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)效益、社會可持續(xù)性等多方面因素，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置和可持續(xù)利用。

3.1.3 推進(jìn)數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)在國土變更調(diào)查中的應(yīng)用

數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)是通過從大量數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)隱藏模式、關(guān)聯(lián)規(guī)則和趨勢的方法，可以有效地幫助解決國土變更調(diào)查中的問題和挑戰(zhàn)。在國土變更調(diào)查中，收集到的數(shù)據(jù)通常來自多個不同的來源，存在著數(shù)據(jù)質(zhì)量不一致和缺失的問題，通過數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，可以對數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗和預(yù)處理，去除異常值、填補(bǔ)缺失數(shù)據(jù)，并提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性[5]。數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)可以發(fā)現(xiàn)國土變更數(shù)據(jù)中的模式和關(guān)聯(lián)規(guī)則，通過分析大量的國土變更數(shù)據(jù)，可以利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)挖掘出不同土地類型之間的轉(zhuǎn)換規(guī)律、土地變更的驅(qū)動因素以及土地利用變化的趨勢等信息。這些模式和規(guī)則的發(fā)現(xiàn)可以為國土規(guī)劃和決策提供科學(xué)依據(jù)，促進(jìn)土地資源的合理配置和利用。此外，數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)還可以應(yīng)用于國土變更數(shù)據(jù)的分類和預(yù)測，通過建立適當(dāng)?shù)哪Ｐ秃退惴?，可以對未來的國土變更進(jìn)行預(yù)測和模擬，可以幫助政府和決策者在國土變更過程中做出更明智的決策。

3.2 完善國土變更調(diào)查的法律與政策保障

3.2.1 完善國土規(guī)劃法律法規(guī)

當(dāng)前，國土規(guī)劃法律法規(guī)在涉及國土變更調(diào)查的范疇、調(diào)查流程和數(shù)據(jù)管理等方面存在一些不完善之處。因此，需要通過完善法律法規(guī)來解決以下問題。首先，國土規(guī)劃法律法規(guī)需要明確國土變更調(diào)查的范疇和標(biāo)準(zhǔn)。國土變更調(diào)查的范圍廣泛，涉及到不同類型的土地利用變更，如城市建設(shè)用地、農(nóng)田轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地等。因此，國土規(guī)劃法律法規(guī)應(yīng)明確各類變更的定義、分類和標(biāo)準(zhǔn)，以便對不同類型的變更進(jìn)行準(zhǔn)確的調(diào)查和監(jiān)測。其次，國土規(guī)劃法律法規(guī)需要規(guī)定國土變更調(diào)查的流程和程序。目前，國土變更調(diào)查的流程和程序缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，導(dǎo)致不同地區(qū)和部門在調(diào)查過程中存在差異和混亂。通過明確調(diào)查的步驟、數(shù)據(jù)采集方法和質(zhì)量控制要求，可以確保調(diào)查工作的科學(xué)性和可比性，提高數(shù)據(jù)的可信度和準(zhǔn)確性。此外，國土規(guī)劃法律法規(guī)還應(yīng)加強(qiáng)對國土變更數(shù)據(jù)的管理和共享[6]。國土變更調(diào)查涉及大量的空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)的管理和共享對于有效實(shí)施調(diào)查和決策至關(guān)重要。國土規(guī)劃法律法規(guī)應(yīng)規(guī)定數(shù)據(jù)的采集、存儲、更新和共享機(jī)制，促進(jìn)各相關(guān)部門之間的數(shù)據(jù)交流和合作，避免數(shù)據(jù)孤島和信息壁壘。

3.2.2 加強(qiáng)國土變更監(jiān)管政策制定與執(zhí)行

國土變更監(jiān)管政策的不完善和執(zhí)行不力，成為制約國土變更調(diào)查有效性的主要因素之一。為了加強(qiáng)國土變更監(jiān)管政策的制定，需要建立健全的法律法規(guī)體系，明確國土變更的管理責(zé)任和權(quán)限，相關(guān)政府部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，形成跨部門、跨行業(yè)的國土變更監(jiān)管機(jī)制，確保政策的科學(xué)性、合理性和可執(zhí)行性。同時，政府部門應(yīng)加強(qiáng)對國土變更活動的監(jiān)督和檢查，建立健全的執(zhí)法機(jī)制和處罰制度，對違法行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。此外，加強(qiáng)對相關(guān)行業(yè)從業(yè)人員的培訓(xùn)和教育，提高他們的法律意識和職業(yè)道德，增強(qiáng)執(zhí)行力和監(jiān)管效果[7]。此外，政府還應(yīng)加強(qiáng)對國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)的監(jiān)管和管理，確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性，建立信息共享機(jī)制，促進(jìn)各部門之間的數(shù)據(jù)互通，提高數(shù)據(jù)的利用效率和分析能力，為國土變更監(jiān)管決策提供科學(xué)依據(jù)。

3.3 提高國土變更調(diào)查的數(shù)據(jù)質(zhì)量

3.3.1 強(qiáng)數(shù)據(jù)采集與整理的規(guī)范化管理

數(shù)據(jù)采集是國土變更調(diào)查的基礎(chǔ)，直接影響著后續(xù)數(shù)據(jù)分析和決策的準(zhǔn)確性和可靠性。因此，需要制定明確的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，確保數(shù)據(jù)采集的一致性和準(zhǔn)確性，包括確定需要采集的數(shù)據(jù)類型、要求采集的空間范圍和時間間隔等。同時，應(yīng)建立數(shù)據(jù)采集人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)機(jī)制，確保他們了解采集標(biāo)準(zhǔn)，并按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集工作。可以采用先進(jìn)的數(shù)據(jù)采集技術(shù)和工具，提高數(shù)據(jù)采集的效率和質(zhì)量。例如，利用全球定位系統(tǒng)（GPS）和地理信息系統(tǒng)（GIS）等技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)對地理位置信息的精確定位和記錄。此外，還可以利用移動設(shè)備和應(yīng)用程序，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場數(shù)據(jù)采集和實(shí)時數(shù)據(jù)上傳，減少數(shù)據(jù)傳輸和錄入過程中的錯誤和延遲。

3.3.2 推動數(shù)據(jù)質(zhì)量控制與驗(yàn)證機(jī)制的建立

在當(dāng)前國土變更調(diào)查中，數(shù)據(jù)質(zhì)量的不穩(wěn)定性是一個普遍存在的問題，對調(diào)查結(jié)果的準(zhǔn)確性和可靠性產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)采集與整理的規(guī)范化管理，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和流程，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和一致性。培訓(xùn)調(diào)查人員，提高其數(shù)據(jù)采集技能和規(guī)范操作意識[8]。同時，建立數(shù)據(jù)整理和清洗的標(biāo)準(zhǔn)操作流程，對采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)量審核和核實(shí)，排除錯誤和異常數(shù)據(jù)。此外，還應(yīng)建立數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)測與反饋機(jī)制，定期進(jìn)行數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)測和評估，及時發(fā)現(xiàn)和解決數(shù)據(jù)質(zhì)量問題。同時，建立用戶反饋渠道，接受用戶對數(shù)據(jù)質(zhì)量的反饋和建議，不斷改進(jìn)和完善數(shù)據(jù)質(zhì)量控制機(jī)制。

結(jié)語：

國土變更調(diào)查是對國家或地區(qū)范圍內(nèi)，土地利用類型和覆蓋變化進(jìn)行監(jiān)測和評估的重要手段。然而，目前國土變更調(diào)查面臨著數(shù)據(jù)質(zhì)量、技術(shù)手段和法律政策等方面的問題和挑戰(zhàn)。為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，需要加強(qiáng)遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)在國土變更調(diào)查中的應(yīng)用，以提升調(diào)查的準(zhǔn)確性和效率。同時，完善國土規(guī)劃法律法規(guī)，并加強(qiáng)國土變更監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行，有助于提供法律和政策保障。通過這些對策與建議的實(shí)施，可以推動國土變更調(diào)查工作的改進(jìn)和提高，為土地利用和保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展提供支持。