文/周騫

一、前言

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速和國(guó)民生活水平的提高，“垃圾圍城”的困境已成為各級(jí)政府部門(mén)必須直面的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

為改善城鄉(xiāng)環(huán)境面貌，解決生活垃圾污染問(wèn)題，國(guó)家相繼發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見(jiàn)》《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類(lèi)和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》等一系列文件，上海市也出臺(tái)了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》《上海市生態(tài)空間建設(shè)和市容環(huán)境優(yōu)化“十四五”規(guī)劃》等政策規(guī)劃文件，旨在推進(jìn)城鎮(zhèn)生活垃圾基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，提高城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理能力。

隨著《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》深入實(shí)施，上海市以生活垃圾末端處置實(shí)際需求為導(dǎo)向，加快推進(jìn)生活垃圾末端處置設(shè)施建設(shè)，然而在垃圾處理設(shè)施建設(shè)過(guò)程中不可避免地會(huì)遇到諸多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。本文以上海市A 區(qū)濕垃圾資源化利用項(xiàng)目為例，通過(guò)前期調(diào)研，剖析了項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提出防范化解措施，為垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)對(duì)提供有益參考。

二、項(xiàng)目概況

濕垃圾是居民日常生活及食品加工、飲食服務(wù)、單位供餐等活動(dòng)中產(chǎn)生的垃圾，上海市A 區(qū)濕垃圾資源化利用項(xiàng)目處理規(guī)模為530t/d，其中餐飲垃圾300t/d，廚余垃圾200t/d，地溝油30t/d，濕垃圾厭氧發(fā)酵產(chǎn)生的沼氣可用于供熱發(fā)電。

項(xiàng)目總用地面積約62.95 畝，總建筑面積20352 平方米。項(xiàng)目東側(cè)為規(guī)劃建設(shè)的建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目，南側(cè)500 米處為已建成的生活垃圾焚燒廠，西側(cè)、北側(cè)為農(nóng)田。

濕垃圾資源化利用項(xiàng)目為公眾廣為所知的“鄰避設(shè)施”，A區(qū)濕垃圾資源化利用項(xiàng)目廠區(qū)周邊分布有較多的民宅，區(qū)域歷史矛盾較為突出，利益相關(guān)者眾多，社會(huì)環(huán)境復(fù)雜。

三、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析

垃圾處理設(shè)施雖然對(duì)環(huán)境治理和生態(tài)改善起到重要的作用，但也存在環(huán)境污染、安全風(fēng)險(xiǎn)、污名化等負(fù)外部性，易使周邊居民對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目產(chǎn)生焦慮和抗拒情緒[1]，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。垃圾資源化利用項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中主要存在以下社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）區(qū)域歷史遺留問(wèn)題引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

為充分發(fā)揮垃圾處置設(shè)施協(xié)同處置效應(yīng)，各地鼓勵(lì)統(tǒng)籌規(guī)劃固體廢物綜合處置基地，探索建設(shè)集生活垃圾、建筑垃圾、醫(yī)療廢物、危險(xiǎn)廢物等各類(lèi)固體廢棄物于一體的綜合處置基地。由于垃圾處理設(shè)施的集中建設(shè)，在一定程度上會(huì)惡化社區(qū)環(huán)境，加速社區(qū)凋敝，垃圾處置基地周邊區(qū)域往往社會(huì)矛盾較為突出。

A 區(qū)濕垃圾資源化利用項(xiàng)目南側(cè)約500 米為已建的生活垃圾焚燒廠，東側(cè)為規(guī)劃建設(shè)的建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目。生活垃圾焚燒廠建設(shè)過(guò)程中，便遭到周邊村居民強(qiáng)烈抗議和抵制，紛紛在論壇、信訪平臺(tái)提出反對(duì)意見(jiàn)，主要擔(dān)心二噁英污染、環(huán)境質(zhì)量下降等。生活垃圾焚燒廠在運(yùn)營(yíng)期間，周邊村民多次向鎮(zhèn)政府、村委反映焚燒廠排放帶灰色的廢氣和不明絮狀物，心理抵觸情緒較大，村居民認(rèn)為垃圾焚燒的排放物對(duì)人體有較大危害，所以強(qiáng)烈要求對(duì)廠區(qū)實(shí)施搬遷。

由于已建設(shè)運(yùn)營(yíng)的生活垃圾焚燒廠存在環(huán)境方面的歷史社會(huì)矛盾，此次A 區(qū)擬在垃圾焚燒廠北側(cè)規(guī)劃建設(shè)濕垃圾資源化利用項(xiàng)目、建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目，可能再次引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)環(huán)境質(zhì)量惡化的擔(dān)憂。

（二）土地房屋征收存在的風(fēng)險(xiǎn)

近些年來(lái)，全國(guó)各地因征地拆遷問(wèn)題而發(fā)生的集體上訪、群體糾紛等問(wèn)題層出不窮。垃圾處理設(shè)施建設(shè)將征收大量土地房屋，土地房屋征收補(bǔ)償、落實(shí)就業(yè)及社會(huì)保障人數(shù)低于村民預(yù)期，征收范圍外村民要求帶征等問(wèn)題均可能引發(fā)社會(huì)矛盾[2]。

A 區(qū)濕垃圾資源化利用項(xiàng)目涉及土地征收面積約62.95 畝，征收范圍較大。據(jù)調(diào)研反饋，被征地村莊為保留村，未來(lái)征地機(jī)會(huì)較少，被征地村民普遍希望能通過(guò)征地落實(shí)就業(yè)和社會(huì)保障。由于落實(shí)就業(yè)和社會(huì)保障名額有限，在村民訴求得不到滿足的情況下，很可能引發(fā)社會(huì)矛盾。

房屋征收方面，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》（環(huán)發(fā)〔2008〕82 號(hào)）的規(guī)定，“新改擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)境防護(hù)距離不得小于300 米。”A 區(qū)濕垃圾資源化利用項(xiàng)目計(jì)劃對(duì)300 米范圍內(nèi)村民實(shí)施動(dòng)遷，但距離廠界約1 公里范圍內(nèi)還有少量民居分布，村民受訪時(shí)表示希望實(shí)施帶征。此外，動(dòng)遷安置標(biāo)準(zhǔn)與村民預(yù)期差距較大、安置房源位置過(guò)偏、安置房不能及時(shí)交付等問(wèn)題均可能引發(fā)村民的不滿，產(chǎn)生一定的社會(huì)矛盾。

（三）運(yùn)營(yíng)期對(duì)周邊環(huán)境的影響

垃圾資源化利用項(xiàng)目為典型的“鄰避設(shè)施”，社會(huì)關(guān)注度高，項(xiàng)目周邊居民對(duì)環(huán)境的敏感程度較高。濕垃圾資源化利用項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間對(duì)周邊環(huán)境可能產(chǎn)生的影響包括臭氣、滲瀝液及生產(chǎn)廢水等污染。

A 區(qū)濕垃圾資源化利用項(xiàng)目處理的餐廚垃圾成分較為復(fù)雜，有機(jī)物成分高，在好氧、厭氧細(xì)菌的作用下發(fā)酵、腐爛、分解的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生多種惡臭氣體污染物。項(xiàng)目所在地區(qū)為亞熱帶季風(fēng)氣候，常見(jiàn)風(fēng)向主要為夏季東南季風(fēng)、冬季西北季風(fēng)，項(xiàng)目四周易受到氣味擴(kuò)散的影響。在調(diào)研過(guò)程中，周邊村居民普遍擔(dān)心項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中會(huì)散發(fā)臭氣，影響生活環(huán)境。此外，本項(xiàng)目垃圾處理產(chǎn)生的滲瀝液、污水、廢水也可能對(duì)河道、地下水、土壤環(huán)境造成一定影響。項(xiàng)目場(chǎng)址南側(cè)有河流，流經(jīng)區(qū)域主要為農(nóng)田以及村莊，為灌溉用水的主要來(lái)源。項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期間若水污染防治措施制定、落實(shí)不到位，導(dǎo)致有害廢水流入河道，將會(huì)威脅周邊種植、養(yǎng)殖安全。

（四）項(xiàng)目建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)及社會(huì)環(huán)境的影響

垃圾資源化利用項(xiàng)目相關(guān)輿情存在污染環(huán)境、非法排放、超標(biāo)排污等高頻負(fù)面詞匯，其負(fù)外部性的特性，也致使項(xiàng)目所在區(qū)域遭受形象受損、房產(chǎn)貶值和農(nóng)副產(chǎn)品“污名化”等負(fù)面影響[3]。

A 區(qū)濕垃圾資源化利用項(xiàng)目基地四周為大規(guī)模農(nóng)業(yè)用地，周邊分布著大量的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、水產(chǎn)養(yǎng)殖以及蔬果種植園。由于垃圾處理設(shè)施集中建設(shè)，群眾出于環(huán)境安全考慮，往往會(huì)選擇性地拒絕垃圾處理設(shè)施周邊生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品，同時(shí)也將在一定程度上降低鄉(xiāng)村旅游的吸引力，影響第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

此外，垃圾處理設(shè)施的建設(shè)還可能對(duì)當(dāng)?shù)氐耐恋胤课萆虡I(yè)價(jià)值產(chǎn)生影響。A 區(qū)濕垃圾資源化利用項(xiàng)目在三公里范圍內(nèi)，散布著大量的民居，項(xiàng)目東側(cè)、西側(cè)分布有多處大型居住社區(qū)組團(tuán)，調(diào)研過(guò)程中居民普遍擔(dān)心項(xiàng)目的建設(shè)會(huì)影響房?jī)r(jià)，進(jìn)一步加劇房屋的貶值。

四、防范化解措施

垃圾資源化利用項(xiàng)目兼具“鄰避”設(shè)施和公益項(xiàng)目的雙重屬性，為盡量避免工程建設(shè)及運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)政府及建設(shè)單位應(yīng)多策并舉，減少和消除社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

（一）科學(xué)選址，積極開(kāi)展正面宣傳

1.垃圾處理設(shè)施選址應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土空間規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃以及垃圾處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等要求；項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)充分保障前期各項(xiàng)手續(xù)和公眾參與等程序的及時(shí)、全面、合法、合規(guī)。

2.通過(guò)村居宣傳欄、宣傳冊(cè)、宣傳展板、環(huán)境講座等形式加大對(duì)項(xiàng)目的正面宣傳力度，既要借政府和第三方權(quán)威文件資料讓公眾體會(huì)并理解項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行方有將項(xiàng)目負(fù)面影響降低到最小的誠(chéng)心、決心和信心，也要加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償政策和措施的宣講，明確“鄰避”項(xiàng)目設(shè)施建成后必須執(zhí)行的安全保障、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和違規(guī)處罰等規(guī)定[4]。

3.充分發(fā)揮“區(qū)域聯(lián)動(dòng)”的作用，實(shí)現(xiàn)治理的多元互動(dòng)。加強(qiáng)項(xiàng)目周邊的村居與項(xiàng)目單位黨支部結(jié)對(duì)共建，定期開(kāi)展聯(lián)組學(xué)習(xí)、實(shí)地參觀、結(jié)對(duì)幫扶等活動(dòng)，進(jìn)一步消除村民顧慮。

（二）全面梳理歷史遺留問(wèn)題并妥善解決

1.針對(duì)村民提及的垃圾焚燒廠廢氣排放等問(wèn)題，應(yīng)強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)治理，以問(wèn)題為導(dǎo)向，梳理近幾年村民反映的環(huán)境問(wèn)題，對(duì)垃圾焚燒廠進(jìn)行全面排查，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行徹底的整改，同時(shí)強(qiáng)化環(huán)境問(wèn)題快速反應(yīng)機(jī)制，須第一時(shí)間查明污染源頭，并能快速阻斷污染，最大程度減少對(duì)村民的影響。

2.加大當(dāng)?shù)丨h(huán)保監(jiān)管力度，深化與當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)境共治。建議當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門(mén)加強(qiáng)對(duì)垃圾焚燒廠污染全方位的監(jiān)管，包括空氣質(zhì)量、地下水、土壤各個(gè)方面，并及時(shí)向社會(huì)公布監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，遇到環(huán)境問(wèn)題應(yīng)及時(shí)責(zé)令整改；同時(shí)聯(lián)合當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、居民，引入環(huán)保聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，將社會(huì)監(jiān)督納入廠區(qū)全方位的管理中。

（三）依法依規(guī)地推進(jìn)土地征收補(bǔ)償工作

1.農(nóng)民集體所有土地征收應(yīng)按照《上海市征收集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（2020）》（滬規(guī)劃資源規(guī)〔2020〕20 號(hào)）、《關(guān)于切實(shí)做好本市被征地人員就業(yè)和社會(huì)保障辦理工作的通知》（滬人社規(guī)〔2020〕3 號(hào)）等規(guī)定的要求，做好土地及地上附著物相關(guān)補(bǔ)償，人保部門(mén)應(yīng)密切溝通協(xié)作，切實(shí)落實(shí)被征地人員的社會(huì)保障，為失地農(nóng)民生計(jì)而謀。

2.對(duì)于未在拆遷范圍內(nèi)又存在強(qiáng)烈拆遷訴求的村民，應(yīng)穩(wěn)妥做好村民的安撫工作，對(duì)于居住環(huán)境受影響確實(shí)較大的住戶(hù)，結(jié)合上海市農(nóng)民相對(duì)集中居住政策，研究帶征的可能性。

（四）優(yōu)化工藝設(shè)計(jì)方案，強(qiáng)化監(jiān)管

1.優(yōu)化項(xiàng)目工藝方案，對(duì)標(biāo)國(guó)際一流，采用高排放標(biāo)準(zhǔn)，以確保處理工藝技術(shù)先進(jìn)、設(shè)備運(yùn)行可靠，提高生產(chǎn)效率的同時(shí)，減少對(duì)周邊環(huán)境的影響。

2.嚴(yán)格落實(shí)環(huán)評(píng)報(bào)告中提出的各項(xiàng)環(huán)保措施，并執(zhí)行環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”制度，強(qiáng)化項(xiàng)目運(yùn)行期的日常管理，采取有效措施控制和治理污染物排放；市、區(qū)生態(tài)環(huán)境局進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間的監(jiān)管。

3.廠區(qū)周邊顯著位置設(shè)置電子顯示屏等方式公開(kāi)企業(yè)在線監(jiān)測(cè)環(huán)境信息，通過(guò)企業(yè)網(wǎng)站等途徑公開(kāi)企業(yè)自行監(jiān)測(cè)環(huán)境信息，實(shí)現(xiàn)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)與共享；建立與周邊公眾良好互動(dòng)和定期溝通的機(jī)制與平臺(tái)，避免矛盾激化。

（五）對(duì)周邊村民進(jìn)行必要補(bǔ)償，持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)

1.提供菜單化、可選擇的復(fù)合型補(bǔ)償方案。復(fù)合型補(bǔ)償可分為金錢(qián)補(bǔ)償和非金錢(qián)補(bǔ)償，其中金錢(qián)補(bǔ)償可設(shè)計(jì)立體多元的補(bǔ)償體系，如直接金錢(qián)補(bǔ)償、稅費(fèi)減免、健康保險(xiǎn)等多種方式組合運(yùn)用。非直接金錢(qián)補(bǔ)償包括提供就業(yè)機(jī)會(huì)，公共環(huán)境改善，提供定期體檢、免費(fèi)醫(yī)療保健服務(wù)，加強(qiáng)社區(qū)敬老院、育兒所等公益設(shè)施建設(shè)等，為“鄰避”項(xiàng)目設(shè)施建成后能正常可持續(xù)運(yùn)行創(chuàng)造條件[4]。

2.推進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)，優(yōu)化改善區(qū)域環(huán)境。錨固生態(tài)空間，加大項(xiàng)目周邊環(huán)保綠化投入，推進(jìn)生態(tài)廊道項(xiàng)目建設(shè)，形成良好的生態(tài)屏障；整合農(nóng)業(yè)資源，促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，提高市場(chǎng)可信度和知名度。

五、結(jié)束語(yǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，垃圾資源化利用項(xiàng)目由于其“負(fù)外部性”，造成“人人喊打”的局面，項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)往往遭遇較大的阻力，各級(jí)政府及建設(shè)單位應(yīng)采取全方位的措施進(jìn)行防范化解。

“鄰避”設(shè)施項(xiàng)目破解之道在于打出一套“科學(xué)選址、暢通溝通渠道、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)管理、合理補(bǔ)償、積極宣傳”的“組合拳”，同時(shí)各級(jí)政府建立起風(fēng)險(xiǎn)防范化解聯(lián)動(dòng)機(jī)制，分級(jí)負(fù)責(zé)、互相配合，預(yù)防為主、督察督辦，共同防范和化解項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，將“鄰避”設(shè)施轉(zhuǎn)化為“利鄰”設(shè)施。