毛夢盼,蔡厚才,錢衛(wèi)國*

(1.浙江海洋大學(xué)水產(chǎn)學(xué)院,浙江舟山 316022;2.南麂列島國家海洋自然保護區(qū)管理局,浙江平陽 325400)

2019年6月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》,旨在建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系,推動各類自然保護地科學(xué)設(shè)置,建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新機制新模式,為社會文明和經(jīng)濟建設(shè)奠定生態(tài)根基。在該指導(dǎo)意見中,按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律,依據(jù)管理目標(biāo)與效能,并借鑒國際經(jīng)驗,將自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低依次分為三類,即國家公園、自然保護區(qū)和自然公園[1]。海洋保護區(qū)也是自然保護地的重要組成部分,在我國已經(jīng)有著較長時間的實踐經(jīng)驗,在當(dāng)前新的自然保護地體系下,如何進行完善管理和創(chuàng)新發(fā)展值得探究。

1 海洋保護區(qū)基本概念和分類

世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)將“海洋保護區(qū)”定義為:“通過法律或其他有效手段部分或完全保護的任何潮間帶或潮下帶封閉海區(qū),含其上覆水體及相關(guān)的植物、動物、歷史和文化特征”[1]。

我國海洋保護區(qū)分為三大類:海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)(含海洋公園)及管轄海域內(nèi)的水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)[2]。其中海洋自然保護區(qū),是指以海洋自然環(huán)境和資源保護為目的,依法劃分一定的海岸、河口、島嶼、濕地或者海域,包括保護對象在內(nèi),進行特殊保護和管理的區(qū)域[3]。海洋特別保護區(qū)是指具有特殊地理條件、生態(tài)系統(tǒng)、生物與非生物資源,及滿足海洋資源利用特殊要求,需要采取有效保護措施和科學(xué)利用方式予以特殊管理的區(qū)域[3-4]。而水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)是指為了保護水產(chǎn)種質(zhì)資源及其生存環(huán)境,對于具備較高經(jīng)濟價值和遺傳育種價值的水產(chǎn)種質(zhì)資源的主要生長繁育區(qū)域,依法劃定并予以特殊保護和管理的水域、灘涂及其毗鄰的島礁、陸域[5]。

在我國海洋部門,以前通常只把海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)作為海洋保護區(qū)的兩個主要類別[3,6]。但根據(jù)IUCN對保護地的分類,海洋水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)也應(yīng)該是海洋保護區(qū)的一個類別,可劃定為用于保持資源可持續(xù)利用的自然資源保護區(qū)[7]。因此,我國管轄海域(包括河口區(qū))內(nèi)的水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)也應(yīng)歸屬于海洋保護區(qū),主要對經(jīng)濟海洋生物物種進行保護。

加強海洋保護區(qū)建設(shè)和管理,對于推進海洋強國戰(zhàn)略、保護海洋生態(tài)安全和維護國家海洋權(quán)益等方面具有重要作用[2-9]。

2 我國海洋保護區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

渤海蛇島自然保護區(qū)是我國首個海洋保護區(qū),于1963年在遼寧大連建立[3,8-9]。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),我國于1990年建立了首批5個國家級海洋自然保護區(qū),分別是河北昌黎黃金海岸、廣西山口紅樹林生態(tài)、海南大洲島金絲燕海洋生態(tài)、海南三亞珊瑚礁及浙江南麂列島海洋自然保護區(qū),由原國家海洋局管理[3,8,10]。之后,我國積極推進海洋保護區(qū)建設(shè),海洋自然保護區(qū)的類型、數(shù)量和保護面積不斷增加,形成了以海洋生物多樣性保護為主線,遍布我國沿海11個省(市、自治區(qū))的海洋保護地網(wǎng)絡(luò)體系[3-4,8-9]。

截至2016年底,我國已建立296個海洋保護區(qū),保護總面積達1 974.5×104hm2,約占我國管轄海域面積的6.6%[2-3,7-9]。在此基礎(chǔ)上,我國僅于2017年設(shè)立了2個國家級海洋水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū),而未設(shè)立其他類型的國家級海洋保護區(qū)。但國家級海洋保護區(qū)的能力建設(shè)力度得到持續(xù)加強,截至2021年底,我國國家級海洋保護區(qū)共有155個,總面積約1 036.1×104hm2,見表1。

表1 我國沿海各省國家級海洋保護區(qū)數(shù)量和面積分布情況

2018年海洋自然保護地管理職能劃轉(zhuǎn)后,以構(gòu)建國家公園為主體,海洋保護地作為自然保護地體系的重要組成部分被賦予了新的使命。通過建設(shè)海洋保護地,海洋生物物種、海洋天然遺跡和海洋生態(tài)系統(tǒng)得到了有效保護。海洋保護地管理力度不斷增強,管護措施逐步完善,大部分國家級海洋保護地設(shè)立了管理機構(gòu),并落實員工編制,開展了總體規(guī)劃、執(zhí)法管護、科研調(diào)查、科普宣教等各項工作,部分國家級海洋保護地還進行了智能化管理。

但是,我國建設(shè)海洋保護區(qū)的起步時間晚、科技支撐弱,加上海洋有自身的特殊性,如海水的流動性和連通性、野外觀測的高難度、沿海經(jīng)濟高度發(fā)展等,在當(dāng)前新自然保護地制度改革下面臨著諸多挑戰(zhàn)和一系列亟待解決的問題。

3 海洋保護區(qū)發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)

3.1 海洋類型國家公園建設(shè)尚屬空白,海洋自然保護地調(diào)整優(yōu)化難度較大建立以國家公園為主體的自然保護地體系,是生態(tài)文明建設(shè)體制改革的重要頂層設(shè)計。2018年中央機構(gòu)改革后,我國新組建了國家林業(yè)和草原局(國家公園管理局),其內(nèi)設(shè)機構(gòu)自然保護地管理司負(fù)責(zé)對全國各類型自然保護地行使統(tǒng)一管理職責(zé),這一重要舉措在自然保護領(lǐng)域帶來了一次巨大的歷史性變化。目前國家公園體制試點建設(shè)工作已在全國展開,三江源等10處國家公園被列為首批試點并陸續(xù)建成[11],2022年還出臺了《國家公園管理暫行辦法》以加強國家公園建設(shè)管理。

當(dāng)前全國各地正在對自然保護地進行整合優(yōu)化,陸續(xù)制訂了整合優(yōu)化預(yù)案,依照天然生態(tài)的原真性、整體性、系統(tǒng)性及其存在的規(guī)律性和管理目標(biāo)、效能等,將自然保護地分為國家公園、自然保護區(qū)和自然公園三類[12]。但符合國家公園體制改革要求的海洋國家公園建設(shè)在我國還是空白,首批試點建設(shè)中沒有海洋類型國家公園,僅停留在研究探討階段和開展一些前期工作[2]。

同時,各地相關(guān)的整合與優(yōu)化預(yù)案,大多建議將原國家海洋局和各省海洋主管部門建立的各種等級海洋特別保護區(qū)轉(zhuǎn)為海洋自然公園,其中少數(shù)確實具有特殊保護價值的海洋特別保護區(qū)可以通過科學(xué)評估后轉(zhuǎn)為自然保護區(qū)。

近年來,由于海洋資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護之間有矛盾,因此,各地方政府對建設(shè)海洋保護地態(tài)度不積極,也很少有地方提出申請新建國家級自然保護區(qū)[9],而要求將海洋特別保護區(qū)轉(zhuǎn)為自然保護區(qū)的地方政府也不多見。

另外,水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)如何調(diào)整優(yōu)化更未有定論,有些省份準(zhǔn)備按海洋自然公園對待(如山東省),有些省份則沒有提及該類保護區(qū)(如浙江省),而國家層面作為漁業(yè)資源養(yǎng)護的重大舉措仍繼續(xù)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理,使得自然保護地存在多頭管理的局面,在一定程度上不利于對海洋自然地盡心調(diào)整優(yōu)化。

3.2 海洋保護地類型設(shè)置較混亂,空間分布不平衡,保護范圍面積普遍偏小,直接影響保護效果海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)依據(jù)《海洋環(huán)境保護法》設(shè)立,原由海洋主管部門管理,現(xiàn)已明確劃歸自然保護地(林草)部門管理。但是,我國管轄海域內(nèi)的水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)依據(jù)《漁業(yè)法》設(shè)立,目前仍由漁業(yè)主管部門管理。這些不同類型海洋保護地之間存在較多重疊交叉且仍為多頭管理。

3.2.1保護面積。海洋自然保護區(qū)的面積相對較小,不到海洋自然保護地總面積的1/3。單個自然保護區(qū)面積普遍較小,保護效率低,資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重,沒有達到令人滿意的保護效果。從我國70個海洋與海岸自然保護區(qū)來看,只有14.29%(10個)面積超過10 000 hm2,其中面積最大的為153 000 hm2;而美國1 729個海洋自然保護區(qū)中,有24.52%(424個)面積超過10 000 hm2,其中面積最大的達95 451 290 hm2[8]。

3.2.2空間分布。我國海洋保護區(qū)基本位于大陸沿海和海島海域。由于海洋的流動性和連通性,它們易受到大環(huán)境的影響。目前,除少數(shù)遠離海岸的近海保護區(qū)外,保護區(qū)所在海域的環(huán)境(水質(zhì))普遍不達標(biāo),達不到此類功能區(qū)所要求的環(huán)境質(zhì)量(一類水質(zhì))。中國海洋生態(tài)環(huán)境面臨著諸多嚴(yán)峻的問題,如環(huán)境污染、生物入侵、生物多樣性急劇減少等,這必然會影響海洋保護區(qū)。目前海洋保護區(qū)大多保護海島及周邊的海域,而像其他的同樣生態(tài)環(huán)境比較脆弱的地方,例如海岸、濱海濕地、入海河口等地方同樣需要保護,但因經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動目前少有設(shè)立保護區(qū),對這些區(qū)域的保護力度明顯不夠。

3.3 海洋保護地建設(shè)管理水平遠落后于陸地保護地與陸地保護地相比,我國海洋保護地發(fā)展起步遲,其管理和建設(shè)水平也相對較為落后,目前大多還處于初級發(fā)展階段,而且各地區(qū)的發(fā)展水平很不一致。由于海洋以及保護對象的特殊性、工作條件艱苦、現(xiàn)場監(jiān)測調(diào)查比較困難,加上剛剛劃歸林業(yè)部門管理,海洋保護地管理和技術(shù)力量尚未成熟,導(dǎo)致海洋保護區(qū)被邊緣化。

3.3.1管理機制方面。雖然原國家海洋局也出臺了相關(guān)管理辦法和一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),但實際管理中由于缺乏資金、人員和必要的考核監(jiān)督,離規(guī)范化要求還有較大距離。近年來,隨著海洋保護地數(shù)量和類別不斷增多,海洋保護地“批而不建,建而不管,管而不力”的問題比較突出[9]。除國家級海洋自然保護區(qū)外,其他各級各類海洋保護地的名稱、范圍、級別變更頻繁,大多沒有設(shè)立專門的管理機構(gòu),主要由地方海洋與漁業(yè)部門管理,缺乏人員編制和經(jīng)費來源[7-9,13-14]。如廣東省海洋保護區(qū)中有21%未設(shè)立管理機構(gòu),約33%未配備管理人員,且管理人員中科技人員占比明顯不足,僅占28%左右[8]。

3.3.2管理難度方面。海洋保護地具有特殊性,與相同面積的陸域保護地對比,在管理執(zhí)法和科研監(jiān)測上,不僅工作量大,而且難度高,效果不佳。與陸地上的自然保護地相比,海洋保護地自身的管護設(shè)施也較為簡陋,工作人員的管理能力欠缺,難以有效管護整個海洋保護地[8-9]。海洋保護地在海洋環(huán)境與資源調(diào)查、監(jiān)測等方面的水平相對落后,大多采用與高校和科研單位合作方式,無法對海洋生態(tài)修復(fù)和保護管理提供長期穩(wěn)定的技術(shù)支撐[10]。

4 對策建議

4.1 加強頂層設(shè)計,抓緊推進海洋型國家公園建設(shè)以更大的決心和更高的戰(zhàn)略定位,推進海洋型國家公園建設(shè),進一步統(tǒng)籌海洋保護工作。當(dāng)前,浙江、山東、廣東、海南等沿海地區(qū)都有條件建立海洋型國家公園,可對在各地的不同類型自然保護地資源加以整合,統(tǒng)籌保護開發(fā)利用,建立海洋型國家公園,嚴(yán)格按照《國家公園管理暫行辦法》進行建設(shè)管理。同時,可對各區(qū)域的建設(shè)情況進行比對優(yōu)選,一些建設(shè)條件相對比較成熟,有較好管理基礎(chǔ)的,可先行啟動創(chuàng)建工作,成熟一個申報一個。截至目前,已有山東長島和黃河口啟動創(chuàng)建海洋國家公園的相關(guān)工作,廣東珠江口國家公園、浙東(舟山)海洋國家公園、南海國家公園等都在謀劃之中[2,15-16],需加快推進步伐。

4.2 抓緊實施海洋自然保護地調(diào)整優(yōu)化,歸并海洋水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)對目前我國各種類型的海洋自然保護地進行有效整合與優(yōu)化,要將分布在海洋和海岸以及河口的水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)全部納入新的海洋自然保護地體系,從而有利于進一步擴大海洋保護區(qū)面積,如位于浙江的東海帶魚國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)單個面積就有225×104hm2[7],同時也徹底消除海洋自然保護地多部門管理的弊端。繼續(xù)選劃沿海和島嶼生態(tài)保護關(guān)鍵區(qū)域申報海洋保護區(qū),如一些沿海島嶼(特別是無居民海島)、沙灘、巖岸等天然海岸及其附近海域等,要做到應(yīng)保盡保,一些符合條件的地域還要盡可能多爭取選劃海洋自然保護區(qū)。

4.3 根據(jù)海洋環(huán)境的特殊性,創(chuàng)新發(fā)展和建設(shè)各類海洋自然保護地要創(chuàng)新海洋自然保護地的分類和方法,重新梳理海洋自然保護地分類體系,需要用特殊的方法進行海洋保護,并開展適應(yīng)性管理。對于部分人口稀少的海島建制鎮(zhèn),占地面積非常小,幾乎沒有土地可以耕種,一些歷史遺存村莊面積小而分散,雖然處于“一般控制區(qū)”內(nèi),卻未達到改變保護區(qū)“自然屬性”的程度,少量當(dāng)?shù)鼐用窕顒訉Ｑ笥绊懺诳煽胤秶鷥?nèi),沒有必要調(diào)出保護區(qū)。如果把這些海島建制村莊簡單化地“調(diào)出”自然保護地,會使這些地塊失去法律約束,反而有可能造成海島旅游失控如亂建民宿等旅游設(shè)施,蜂擁而至的游客最終還將對海洋造成較大的破壞,保護區(qū)海洋環(huán)境和資源的處境將變得更加糟糕。另外,海洋保護區(qū)是開放性的,在海域里也沒有必要照搬陸地保護區(qū)進行邊界勘測設(shè)牌,在海上劃界立碑易受風(fēng)浪影響很難實施,可在海洋自然保護宣傳上多下功夫,同時可思考構(gòu)建數(shù)字化智控防護系統(tǒng),例如設(shè)立海上電子圍欄等。要盡可能擴大保護區(qū)海域的范圍,但要允許船只無害通過。

4.4 完善海洋保護地相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),推進規(guī)范化建設(shè)和管理對于海洋保護地的建設(shè)和管理工作,我國相關(guān)部門已建立了一系列管理規(guī)章制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[3-4,9]。其中,在海洋自然保護區(qū)的建設(shè)和管理工作方面,除國務(wù)院頒布的自然保護區(qū)條例外,還有原國家海洋局作為海洋主管部門制定出臺的海洋自然保護區(qū)管理辦法、管理技術(shù)規(guī)范以及類型和級別劃分原則等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。而在海洋特別保護區(qū)的相關(guān)管理規(guī)章制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面,主要有原國家海洋局制定的海洋特別保護區(qū)管理辦法、選劃論證技術(shù)導(dǎo)則、功能分區(qū)和總體規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則以及分類分級標(biāo)準(zhǔn)等。作為國家級海洋保護區(qū)的管理、建設(shè)和監(jiān)督需要,原國家海洋局還頒布了國家級海洋保護區(qū)規(guī)范化管理和建設(shè)指南、監(jiān)督檢查辦法等。另外,原農(nóng)業(yè)部作為漁業(yè)主管部門也制定了水生動植物自然保護區(qū)管理辦法、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)管理暫行辦法等。但由于這些管理辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等出臺時間過早,加上海洋自然保護地特殊性以及保護對象均與陸地有顯著差異,劃轉(zhuǎn)國家林業(yè)和草原局管理后,最近已有《濕地保護法》《國家公園管理暫行辦法》等出臺,還需要抓緊修訂相關(guān)管理制度,理順現(xiàn)有管理職能,制訂和完善海洋自然保護地政策、制度和標(biāo)準(zhǔn),實行有效管理、考核和監(jiān)督。

4.5 構(gòu)建海洋自然保護地網(wǎng)絡(luò),擴大保護范圍共享資源與信息由于海水的流通性和海洋生物的遷徙洄游、移動擴散,生態(tài)系統(tǒng)和物種分布區(qū)經(jīng)常與行政區(qū)或保護區(qū)邊界不一致[17]。因此,需要在省之間、地區(qū)之間、國家之間和保護區(qū)之間開展合作管理,建設(shè)海洋保護地網(wǎng)絡(luò)。我國沿海一些鄰近的海洋保護區(qū)之間存在明顯的生態(tài)聯(lián)系,需要互相合作管理,并要求政府、科研機構(gòu)和民間組織積極參與,形成共同保護機制,才能取得良好的保護效果。構(gòu)建海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò),在全國范圍內(nèi)開展海洋保護區(qū)政策法規(guī)、管理體制、信息共享、培訓(xùn)交流、可持續(xù)發(fā)展等方面的合作和交流,將海洋自然保護地打造成海洋生態(tài)文明建設(shè)的標(biāo)桿。各地還要設(shè)法實現(xiàn)共享使用各種保護設(shè)施和工具,包括專用碼頭、視頻監(jiān)控、雷達、管理船以及人員等,減少重復(fù)建設(shè),以便節(jié)省資源和資金。要建立海上綜合執(zhí)法隊伍,同時要充分發(fā)揮好中國海警局的海洋自然保護地監(jiān)督檢查職能,為我國管轄海域特別是12海里領(lǐng)海以外海域的海洋生態(tài)保護提供強有力的執(zhí)法保障。

4.6 強化海洋自然保護地的長期監(jiān)測和科技支撐大力支持有條件的大學(xué)和研究單位設(shè)立海洋自然保護地相關(guān)專業(yè)和研究機構(gòu),培養(yǎng)博士、碩士研究生等。集中利用我國海洋科研資源,聯(lián)合攻關(guān)開展相應(yīng)項目研發(fā),為海洋自然保護地建設(shè)發(fā)展提供技術(shù)保障。參照森林類型自然保護地如鼎湖山、長白山等做法,推動科研院校在重點海洋自然保護地建立長期野外監(jiān)測研究站,開展海洋生態(tài)基礎(chǔ)研究,協(xié)助提升海洋自然保護區(qū)科研和宣教能力[18-20]。同時,還要加強對海洋自然保護地各類科研平臺建設(shè)力度,建設(shè)海洋自然保護地相關(guān)的院士專家工作站、博士后科研工作站、重點實驗室等,打造更多的海洋科技服務(wù)平臺,進一步提升科技平臺在海洋保護地建設(shè)中的支撐能力。