吳勛礎

(廣東省汕頭生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心站，廣東 汕頭 515000)

0 引言

改革開放以來，我國社會經濟不斷發(fā)展，環(huán)境污染問題越來越突出，生態(tài)環(huán)境管理效能難以充分發(fā)揮。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，各地區(qū)各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化水平不斷提升。黨的十九屆四中全會將生態(tài)文明制度體系建設作為堅持和完善中國特色社會主義制度，強調了構建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。排污許可制度作為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據，將為提高環(huán)境管理效能和改善環(huán)境質量奠定堅實基礎，進而促進環(huán)境治理工作有序開展，通過對生態(tài)環(huán)境全面優(yōu)化，營造宜居型人居環(huán)境[1]。

1 現代環(huán)境治理體系中的排污許可制度主要作用

1.1 提高管理效能

在現代環(huán)境治理體系中，排污許可制度是固定污染源環(huán)境管理的核心制度[2]。作為核心管理制度，排污許可制度起到提高管理效能的作用。首先是建立了綜合排污許可制度。目前現行的環(huán)境法規(guī)《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《噪聲污染防治法》等均已載明排污許可要求，各主要環(huán)境要素納入排污許可已有法理依據。并且將多個環(huán)境要素納入排污許可，有利于減輕排污單位負擔，也減少行政審批數量，排污單位只需持有一份排污許可證，即可以作為合法經營排污的依據，管理部門也可以將執(zhí)行排污許可證要求的情況作為判定排污單位是否合規(guī)的重要內容，進而提高生態(tài)環(huán)境管理的效率。其次是銜接了環(huán)境影響評價制度。環(huán)境影響評價制度和排污許可制度都是我國重要的環(huán)境保護管理制度，前者主要針對項目建設的前期工作，對項目選址、布局、可能產生的環(huán)境影響進行分析預測，對采取的污染防治措施能夠合理性判斷，后者以控制污染物排放為目標，兩者經過有效銜接，從而實現排污單位從源頭預防到污染防治和事中事后全過程監(jiān)管的模式；第三是強化了排污單位主體責任。排污單位對排污許可證申請材料的真實性、準確性和完整性承擔法律責任，并在持證排污期間，通過開展自行監(jiān)測、建立排污管理臺賬、按期提交執(zhí)行報告等自證守法。排污單位還須依法依證進行信息公開，以此逐步營造排污單位如實申報、監(jiān)管者陽光執(zhí)法、社會共同監(jiān)督的環(huán)境治理氛圍[3]。

1.2 支撐打好污染防治攻堅戰(zhàn)

排污許可制的實施，進一步強化固定污染源環(huán)境治理，規(guī)范并減少污染物排放，從而支撐打好污染防治攻堅戰(zhàn)。一是基本完成了固定污染源排污許可全覆蓋。2020 年底，我國已基本完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，截止目前已有35.79 萬家排污單位申請了排污許可證，311.33 萬家排污單位自行完成排污登記，據此，污染防治攻堅戰(zhàn)的重點行業(yè)絕大部分排污單位納入排污許可管理，各類重點污染物均已納入監(jiān)管范圍，各重點任務已通過排污許可證載明的管理要求，得以明確并予以落實；二是完善了法律法規(guī)和技術體系。2021 年國務院發(fā)布了《排污許可管理條例》，并于當年3 月1 日正式施行，標志著排污許可制進入法治化發(fā)展階段，為實現固定污染源“一證式”管理提供了法規(guī)基礎。截止目前，生態(tài)環(huán)境部已發(fā)布實施近80 部《排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范》和40 余部《排污單位自行監(jiān)測技術指南》，為排污許可證核發(fā)與審核提供了詳實具體的技術支持和全國統(tǒng)一的標準。排污許可法律法規(guī)和技術體系的建立和完善，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供了法律保障和技術支撐；三是強化了證后管理和執(zhí)法監(jiān)管。目前固定污染源排污許可全覆蓋基本完成，排污許可證管理重心進入證后監(jiān)管環(huán)節(jié)，各地逐步開展重點行業(yè)排污許可清單式執(zhí)法檢查，排污許可日常管理、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管有效聯動，逐步形成以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供堅強保障。

2 現代環(huán)境治理體系中的排污許可制度具體措施

2.1 建設全國排污許可證管理信息平臺

為支撐排污許可證有序核發(fā)，強化固定污染源數據管理，生態(tài)環(huán)境部建設全國排污許可證管理信息平臺(簡稱“信息平臺”，如圖1 所示)。

自2016 年年底開始至今，信息平臺根據排污許可證核發(fā)進展和管理需求，不斷進行升級完善。目前信息平臺分為企業(yè)端、管理端和公眾端三個端口，其中企業(yè)端是排污單位開展申請?zhí)顖蟮亩丝?，該端口已實現填報數據輔助計算、邏輯分析等功能，例如排污單位填報生產設備后，設備信息自動關聯到排污節(jié)點環(huán)節(jié)，避免了填報遺漏，也能有效減少信息錄入，提高填報效率。而審批人員在管理端受理審核后核發(fā)排污許可證，信息平臺會自動生成排污許可證正副本及二維碼，并自動將相關信息推送到公眾端向社會進行信息公開。同時，信息平臺管理端還配套建設排污許可實施與監(jiān)管系統(tǒng)，排污單位取得排污許可證之后須定期通過該系統(tǒng)提交執(zhí)行報告，環(huán)境執(zhí)法部門也須將監(jiān)管信息納入該系統(tǒng)并向社會信息公開，公眾和社會組織機構據此可以參與排污許可執(zhí)行情況的監(jiān)督。信息平臺還接入如全國污染源監(jiān)測信息管理與共享平臺、全國建設項目竣工環(huán)境保護驗收信息系統(tǒng)等其他環(huán)境管理業(yè)務的端口，初步實現固定污染源數據信息聯通，數據整合共享，夯實排污許可制信息化基礎。

2.2 制定管理名錄和技術支撐體系

為加強污染源排污許可管理，規(guī)范排污許可行為，國家制定發(fā)布《固定污染源排污許可分類管理名錄》，進一步健全排污許可法規(guī)體系?！睹洝芬?guī)定，對排污單位劃分行業(yè)類別，根據污染物產生量、排放量和對環(huán)境影響程度實行重點管理、簡化管理和登記管理，明確了納入排污許可管理的對象。同時，為統(tǒng)一規(guī)范各行業(yè)排污許可證申請?zhí)顖?，指引審批部門開展審核工作，為排污單位開展證后管理提供可靠的技術依據，推動排污許可制科學化、精細化、信息化，生態(tài)環(huán)境部建立技術支撐體系，制訂一系列技術文件，包括各行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范、排污單位自行監(jiān)測技術指南、污染防治可行技術指南等等。排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范(簡稱“技術規(guī)范”)基本實現覆蓋所有行業(yè)及環(huán)境要素，技術規(guī)范規(guī)定了相關行業(yè)排污單位基本情況填報要求，許可排放限值的確定及環(huán)境管理要求；排污單位自行技術指南規(guī)定了相關行業(yè)排污單位包括監(jiān)測點位、監(jiān)測指標、監(jiān)測頻次等監(jiān)測方案的制定要求，監(jiān)測質量保證和質量控制、信息記錄和報告的基本內容和要求；污染防治可行技術指南系統(tǒng)分析相關行業(yè)生產工藝的產污環(huán)節(jié)和產生的污染物，并分析污染物防治技術，明確污染防治技術的處理效率，為排污單位提升改造污染治理設施提供依據，也為排污許可管理提供重要參考。

2.3 推進排污許可提質增效

為提高排污許可證核發(fā)質量，有效發(fā)揮固定污染源排污許可核心制度效能，生態(tài)環(huán)境部推進各地實施排污許可制提質增效。包括聯審核查機制，部門監(jiān)管聯動，持續(xù)推進雙百任務等。一是建立聯審核查機制。審批部門基于排污單位的承諾，根據各行業(yè)技術規(guī)范重點關注排污單位的生產設備及治污環(huán)節(jié)，聯合相關職能部門開展審核各環(huán)境要素排放標準、濃度和申請的總量控制指標的準確性和規(guī)范性，并在線上審核的基礎上，聯合相關部門開展現場檢查，對申請材料和現場情況的一致性進行確認。二是建立部門監(jiān)管聯動機制。生態(tài)環(huán)境部推進部門監(jiān)管聯動，進一步強化排污許可日常管理、執(zhí)法監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測聯動，執(zhí)法部門開展排污許可專項行動，并將排污許可證執(zhí)行報告檢查納入“雙隨機一公開”，監(jiān)測部門開展排污單位自行監(jiān)測執(zhí)行情況，檢查結果互通共享，排污許可審批部門在審核過程中發(fā)現涉嫌違規(guī)行為的及時移交執(zhí)法部門。三是持續(xù)推進雙百任務，2021 年黃潤秋部長在全國宣傳貫徹《排污許可管理條例》視頻會議上的提出排污許可雙百任務目標，即2021 年起3 年內排污許可證質量檢查率100%，且實現排污許可證執(zhí)行報告提交率100%，為保證工作落實，生態(tài)環(huán)境部不斷優(yōu)化工作方式，制訂排污許可證質量核查技術要點并將雙百任務納入年度污染防治攻堅戰(zhàn)考核。從各級生態(tài)環(huán)境部門相關工作信息看，目前全國的排污許可證質量檢查持續(xù)開展并形成常態(tài)化，排污許可證質量整改工作同步開展，絕大部分地區(qū)排污許可證執(zhí)行報告提交率已達100%，可見排污許可證核發(fā)質量不斷提升，排污單位主體責任意識不斷強化。

3 現代環(huán)境治理體系中的排污許可制度存在問題和進一步優(yōu)化建議

3.1 優(yōu)化排污許可證副本設計

當前，排污許可制一個突出的特點是精細化管理。排污許可證文件包括正本和副本，其中，副本不僅記載了排污單位名稱、地址等基本信息，還包括產生設備和排放污染物環(huán)節(jié)，污染防治設施，污染物排放口位置和數量、污染物排放方式和去向、排放種類、排放限值，污染防治設施運行和維護要求、特殊時段禁止或者限制污染物排放的要求，自行監(jiān)測、環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執(zhí)行報告的內容和頻次等要求、環(huán)境信息公開要求。但詳盡的信息意味著內容繁雜，比如廣東汕頭某精細化工企業(yè)，排污許可證副本近400 頁，文本字數近10 萬字，如此繁雜其實不利于管理，主要體現在以下幾個方面。一是排污許可證審核，審批部門雖可以按根據技術規(guī)范等文件開展審查，但如此巨量的信息，排污許可證仍有可能出現信息審核錯誤或遺漏等情況。二是排污許可證變更，現階段環(huán)境政策迭代更新，科技創(chuàng)新日新月異，排污單位經常有生產設備或環(huán)境管理信息的變動，由于排污許可證記載內容繁多，客觀增加排污單位申請排污許可證變更的頻次。三是排污許可執(zhí)法，環(huán)境執(zhí)法部門依證執(zhí)法，但排污許可證副本設計復雜，“雙隨機，一公開”監(jiān)管時，短時間內較難完成排污許可證現場校核，往往只能關注是否持證和是否達標，有時容易遺漏細節(jié)，依證執(zhí)法未能產生發(fā)揮最大效益。

綜上，排污許可證副本的內容設計可以考慮進一步精簡和優(yōu)化，建議副本弱化生產設備內容，其他內容優(yōu)化為四大部分，第一部分為基本信息；第二部分為排污環(huán)節(jié)和排放口信息以表格形式呈現，將污染物列表載明，并記載排放限值和監(jiān)測頻次；第三部分為管理信息，包括管理臺賬、自行監(jiān)測、信息公開和污染物管控等具體的證后要求；第四部分為圖例包括排污單位生產工藝示意圖和平面圖、排污走向圖等。以此可直觀呈現排污許可的核心內容，減少管理部門和企業(yè)負擔，提高排污許可證質量，提升排污許可證執(zhí)法可操作性[4]。

3.2 優(yōu)化管理名錄和技術支撐文件

上文提到國家制定了技術支撐體系，但分類管理名錄、自行監(jiān)測指南等技術文件在實踐中存在執(zhí)行困難，部分近似的行業(yè)排污許可管理等級存在差異，或者不同行業(yè)中同樣工序的管理要求存在差異。如同樣油墨涂料用量較少的含印刷工藝的紙制品企業(yè)與小型印刷廠，兩者環(huán)境污染程度基本一致，由于《固定污染源排污許可分類管理名錄》對不同行業(yè)的排污許可管理等級分類不同，造成前者需要辦理簡化管理排污許可證，后者僅需自行開展排污登記；同樣配套“油炸、煎炒、燒烤”工藝的食品制造行業(yè)和農副食品行業(yè)，按照各自行業(yè)的《排污單位自行監(jiān)測技術指南》，監(jiān)測指標除油煙外，前者還多監(jiān)測“非甲烷總烴”指標。還有早期發(fā)布的相關行業(yè)自行監(jiān)測指南存在監(jiān)測頻次偏嚴。如印染、造紙行業(yè)，部分污染物如懸浮物、總氮、BOD 按日、按周開展監(jiān)測，由于過密的監(jiān)測頻次，一定程度上造成排污單位經濟負擔，進而出現監(jiān)測頻次不合規(guī)乃至監(jiān)測造假，與自證守法排污的原意相悖。綜上，支撐排污許可制的技術支撐文件適時可以根據地方執(zhí)行情況開展修訂，統(tǒng)一不同行業(yè)相同工序的環(huán)境管理要求，避免排污單位避重就輕的情形，同時綜合考慮經濟效益，優(yōu)化監(jiān)測頻次。將排污許可證分類管理名錄與環(huán)境影響評價分類管理名錄進一步銜接，進一步整合納入排污許可管理的對象，深化排污許可制效益[5]。

3.3 優(yōu)化全國排污許可證管理信息平臺

在排污許可證后管理階段，全國排污許可證管理信息平臺在運行中有如下問題，一是每年一月初填報上年度執(zhí)行報告時，出現高并發(fā)訪問擁擠，信息平臺無法登陸或執(zhí)行報告無法提交的情況；二是填報執(zhí)行報告時，專業(yè)性較強且缺少輔助計算等功能，導致排污單位未能正確理解要求，填報的數據出現遺漏或不合理；三是排污單位除了填報排污許可證執(zhí)行報告之外還同時填報環(huán)境統(tǒng)計等生態(tài)環(huán)境業(yè)務系統(tǒng)，但從各業(yè)務系統(tǒng)報送的數據看存在“幾張皮”現象，年度實際排污量仍有數出多門的情況。因此，信息平臺可以針對這些問題進一步優(yōu)化，一是加強信息平臺維護，解決高并發(fā)訪問擁擠問題，提高用戶使用體驗，確保平臺穩(wěn)定運行，避免排污單位因平臺問題出現執(zhí)行報告提交不及時的問題；二是進一步優(yōu)化執(zhí)行報告表格設計，完善表格填報說明，增加輔助計算、自動校核、異常數據提醒等功能，有效提升排污許可證執(zhí)行報告內容規(guī)范性；三是進一步開展信息平臺數據共享建設，進一步對接全國固體廢物管理信息系統(tǒng)、環(huán)境統(tǒng)計業(yè)務系統(tǒng)等平臺，打通數據壁壘，統(tǒng)一統(tǒng)計口徑，減少重復填報，提高排污單位實際排放量準確性，發(fā)揮排污許可制核心制度作用[6]。

4 結語

依法實行排污許可管理制度，是構建現代環(huán)境治理體系的重要一環(huán)。我國現行的排污許可制度已經完成固定污染源排污許可證核發(fā)全覆蓋，制定《排污許可管理條例》完成法治化，并不斷完善的技術體系，各個環(huán)境要素逐步納入排污許可管理，環(huán)境影響評價制度有效銜接，在執(zhí)法監(jiān)管中排污許可制度核心作用逐步顯現，在現代環(huán)境執(zhí)行體系及改善生態(tài)環(huán)境質量中發(fā)揮重要作用。但在提升核發(fā)質量、減輕基層負擔和降低排污單位守法成本等方面還需進一步優(yōu)化。中共二十大提出推動綠色發(fā)展、促進人與自然和諧共生的重要部署，給排污許可制的提質增效提供了歷史契機，國家還要在排污許可制實踐中不斷優(yōu)化程序，持續(xù)做好排污許可提質增效工作，才能促使生態(tài)環(huán)境與經濟協調發(fā)展，走好綠色發(fā)展道路。