楊體榮，段尋，吳堅

（1.華南師范大學(xué)東南亞中文教師教育學(xué)院/東南亞研究中心，廣東廣州 510631；2.北京外國語大學(xué)國際教育學(xué)院，北京 100089；3.北京大學(xué)區(qū)域與國別研究院，北京 100871）

在“一帶一路”建設(shè)的第一個十年，中國與東盟的教育合作保持著穩(wěn)定增長和持續(xù)深化的發(fā)展態(tài)勢，成為“一帶一路”倡議提出以來中國教育對外開放的典型案例。分析中國—東盟教育合作的成就、挑戰(zhàn)以及未來發(fā)展路徑，具有豐富的學(xué)術(shù)意義和實踐價值。本文以2013年以來中國與東盟的教育合作為研究對象，對其成就進(jìn)行學(xué)理分析，探討其中的挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出推動下階段合作高質(zhì)量發(fā)展的建議。

一、問題提出與分析框架構(gòu)建

“中國—東盟關(guān)系是東盟同對話伙伴關(guān)系中最具活力、最富內(nèi)涵、最為互利的關(guān)系之一”[1]，具有深刻的內(nèi)涵與廣闊的探究空間。教育合作是這一對話伙伴關(guān)系的核心組成部分，為中國—東盟區(qū)域合作的正增長提供了驅(qū)動力。國內(nèi)外學(xué)界對中國—東盟教育合作的研究可以總結(jié)為如下方面。

其一，關(guān)注教育合作中的人員流動與學(xué)校交流。人員流動包括學(xué)生流動和教師流動，指向了區(qū)域教育合作中人才聯(lián)合培養(yǎng)這一關(guān)鍵問題。例如，有研究者以中國與印度尼西亞間的國際中文人才流動為例，探討了中國與東南亞間的國際中文人才聯(lián)合培養(yǎng)。[2]國際中文人才的培養(yǎng)與實踐逐步成為比較教育研究關(guān)注的一項議題。有研究提出，在東盟發(fā)展戰(zhàn)略從地區(qū)①為作區(qū)分并在一定程度上突出東盟教育的地方性，本文在論述東盟與中國及其他國家開展教育合作時使用“區(qū)域”，在論述東盟組織及其成員國的教育發(fā)展時使用“地區(qū)”。經(jīng)濟(jì)合作轉(zhuǎn)向共同體建設(shè)的進(jìn)程中，其地區(qū)內(nèi)低程度和非均衡的學(xué)生流動不利于東盟共同體（ASEAN Community）建設(shè)，需要通過加強(qiáng)學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)、質(zhì)量保障等方法加以應(yīng)對。[3]從區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的角度審視學(xué)生流動，具有研究視角與設(shè)計上的創(chuàng)新性。學(xué)校間交流合作則在區(qū)域教育合作中扮演基礎(chǔ)性角色，相關(guān)研究更多關(guān)注高等教育層次的實踐。例如，國外學(xué)者關(guān)注到中國在老撾、馬來西亞和泰國開設(shè)的三所大學(xué)海外分校是東南亞區(qū)域人員流動的一個關(guān)鍵平臺，并指出海外分校在提升中國對東南亞文化軟實力的同時，也受到中國軟實力對學(xué)校課程設(shè)置與教學(xué)語言等方面的影響。[4]與高等學(xué)校層次的合作相比，中國與東盟基礎(chǔ)教育層次的組織合作則缺乏研究投入。

其二，分析東盟和東南亞國家層面教育改革的新領(lǐng)域和新動態(tài)。2013年以來，國內(nèi)學(xué)界對東盟和東南亞國家教育改革的關(guān)注度不斷上升。例如，有關(guān)東盟教育地區(qū)化的研究指出，“東盟共同體建設(shè)以教育行動為契機(jī)，從頂層設(shè)計出發(fā)，相繼出臺一系列戰(zhàn)略規(guī)劃與行動綱領(lǐng)，以東盟教育部長領(lǐng)銜的平行組織架構(gòu)，構(gòu)建成員國教育體系的區(qū)域化協(xié)調(diào)關(guān)系”[5]；有學(xué)者探討了新加坡的養(yǎng)老人才培養(yǎng)與養(yǎng)老模式；[6]有研究關(guān)注數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下越南的職業(yè)教育政策。[7]國外學(xué)界也對東盟和東南亞國家教育改革保持較高關(guān)注度，既有新加坡有關(guān)研究機(jī)構(gòu)、學(xué)會和學(xué)術(shù)期刊等東南亞本土研究主體，也有美國和英國等英語學(xué)術(shù)界的研究力量。國外學(xué)術(shù)界較多關(guān)注的議題有全球南北格局中柬埔寨學(xué)術(shù)人員的科研活動、[8]新加坡的教師問責(zé)制、[9]發(fā)達(dá)國家留學(xué)生教育對東南亞國家的公共外交及社會的影響，[10]等等。

其三，聚焦區(qū)域或國別視域下教育合作制度和教育治理的研究。有研究指出，在考量東盟和美國對外戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，可通過培養(yǎng)高職技能人才、研制區(qū)域教師教育專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、推動學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)深化中國與東盟的高等教育合作。[11]相關(guān)高等職業(yè)技能人才和教師教育等研究，回應(yīng)了中國與東盟教育合作的核心關(guān)切。中國—東盟教育交流周是區(qū)域教育合作的支柱性平臺，有學(xué)者以該平臺為例，考察了中國與東盟制度性教育合作取得的成就。[12]另外，有研究關(guān)注中國—東盟職業(yè)教育的跨域治理問題，指出其中存在“跨域治理結(jié)構(gòu)松散、治理工具缺乏、優(yōu)質(zhì)資源分布不均”[13]等問題。職業(yè)教育層次的合作是中國與東盟教育合作的重要組成部分，研究其治理問題具有緊迫性。在具體國別教育合作方面，有研究關(guān)注到中國香港與新加坡的區(qū)域教育樞紐戰(zhàn)略、[14]越南教育對外合作與投資、[15]柬埔寨高等教育治理[16]等議題。

以上綜述表明，國內(nèi)外學(xué)界對中國—東盟教育合作的研究呈現(xiàn)一定的上升勢頭，尤其是在政策動力和學(xué)界動力的推動下出現(xiàn)諸多新成果，集中在東盟組織、國家和學(xué)校等多個層面開展研究，從理論和實踐立場升級對東盟教育問題的認(rèn)識。自“一帶一路”倡議提出以來，中國—東盟教育合作的范圍和影響不斷擴(kuò)大，并且在2021 年《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》實施后獲得更廣闊的發(fā)展空間。與此同時，中國—東盟教育合作面臨來自美國、英國、澳大利亞和印度等國家的戰(zhàn)略性競爭，特別是美國以“印太戰(zhàn)略”（Indo-Pacific Strategy）為抓手推進(jìn)對東盟教育合作帶來深刻影響。

基于上述文獻(xiàn)分析和對有關(guān)實踐的跟蹤觀察，本研究將中國—東盟教育合作分成人員、領(lǐng)域、治理三個維度的內(nèi)容，其中人員進(jìn)一步分為學(xué)生和教師。本研究中的教育合作是指上述三個維度的合作，不包括偶發(fā)性教育交流。從實踐角度看，人員、領(lǐng)域、治理依次回答了誰在合作、合作什么和如何合作等核心問題。在中國—東盟教育合作的實踐中，人員是核心，領(lǐng)域是依托，治理是保障。這三方面因素的組合構(gòu)成了中國—東盟教育合作的立體化、交聯(lián)式體系。

此外，需要對研究設(shè)計作出兩點(diǎn)補(bǔ)充說明。其一，本研究主要基于“東盟中心地位”（ASEAN Centrality）視角考察中國與東盟在教育合作中的需求和供給，以及東盟在開展國際教育合作中面臨的挑戰(zhàn)。這一視角在理念上強(qiáng)調(diào)從東盟的角度看待區(qū)域教育合作，在實踐上將東盟引領(lǐng)的區(qū)域合作機(jī)制作為依托。該視角既回應(yīng)了東盟中心地位國際認(rèn)可度不斷提升的事實，也考慮到從中國立場出發(fā)推進(jìn)與東盟教育合作高質(zhì)量發(fā)展的需求。其二，中國和東盟教育合作涉及區(qū)域多邊合作、國別雙邊合作和次區(qū)域合作等層次，但因深化分析的必要性和篇幅所限，本研究集中在區(qū)域多邊合作層次。對國別教育合作的分析也將向區(qū)域?qū)哟尉酆?，例如關(guān)注中國與多個東盟國家在國際中文教育領(lǐng)域的合作。

二、“一帶一路”倡議十年中國—東盟教育合作的成就

2013 年以來，憑借區(qū)域秩序的穩(wěn)定發(fā)展和多方行為體的共同協(xié)作，中國—東盟教育合作發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，質(zhì)量明顯提升，對區(qū)域教育發(fā)展需求表現(xiàn)出更高水平的應(yīng)答能力。

（一）學(xué)生流動的主體性地位持續(xù)強(qiáng)化

學(xué)生跨境流動是中國—東盟最主要的教育合作類型之一。根據(jù)中國教育部國際合作與交流司發(fā)布的來華留學(xué)生數(shù)據(jù)①資料具體來源為：教育部國際合作與交流司.2013來華留學(xué)生簡明統(tǒng)計[R].北京:教育部國際合作與交流司，2013：229-230；教育部國際合作與交流司.2014來華留學(xué)生簡明統(tǒng)計[R].北京:教育部國際合作與交流司，2014：237-238；教育部國際合作與交流司.2015來華留學(xué)生簡明統(tǒng)計[R].北京:教育部國際合作與交流司，2015：251-256；教育部國際合作與交流司.2016來華留學(xué)生簡明統(tǒng)計[R].北京:教育部國際合作與交流司，2016：257-258；教育部國際合作與交流司.2017來華留學(xué)生簡明統(tǒng)計[R].北京:教育部國際合作與交流司，2017：275-276；教育部國際合作與交流司.2018來華留學(xué)生簡明統(tǒng)計[R].北京:教育部國際合作與交流司，2018：283-284。，2013—2018 年東盟來華留學(xué)生總數(shù)超過48萬人，并呈持續(xù)上升趨勢，其中學(xué)歷生的數(shù)量從3.19 萬人增長至4.90萬人，非學(xué)歷生人數(shù)與學(xué)歷生人數(shù)相近（見圖1）。其中，接受中國國家政府獎學(xué)金的留學(xué)生人數(shù)從2013年的5553人上漲到2018年的1.01萬人，增長率約82%。2019 年以來，受新冠肺炎疫情等因素的影響，東盟來華留學(xué)生數(shù)據(jù)缺失，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，來華留學(xué)生整體規(guī)模出現(xiàn)較大幅度下滑，但從2022 年下半年開始，來到中國繼續(xù)或開始接受高等教育的東盟學(xué)生數(shù)量回升。①本文作者通過對中國北京、廣州、貴州、云南等省市東盟國家來華留學(xué)生教育的調(diào)研，對馬來西亞和柬埔寨國際教育合作的實地調(diào)研等多種方式，收集資料，提煉形成上述分析結(jié)論。與此同時，東盟來華留學(xué)生的分布從集中在中國大城市和臨近東南亞的區(qū)域轉(zhuǎn)向多元化分布，來華留學(xué)生對中國高校國際化的整體促進(jìn)作用進(jìn)一步擴(kuò)大。

圖1 東盟十國來華留學(xué)生統(tǒng)計（2013—2018年）

總體來看，經(jīng)過多年資金和政策資源投入，中國—東盟的留學(xué)生教育合作實現(xiàn)質(zhì)變，逐步走向中國與東盟全方位合作的中心位置。

（二）教師流動取得優(yōu)先性和戰(zhàn)略性地位

2013 年以來，中國—東盟教師流動取得了具有優(yōu)先性和戰(zhàn)略性的地位。其一，中國根據(jù)東盟國家需求派出國際中文教師。東盟國家是中國較早開始推動國際中文教育的重點(diǎn)區(qū)域，也是推動國際中文教育職業(yè)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵區(qū)域。據(jù)中國教育部中外語言交流合作中心和原國家漢辦發(fā)布的數(shù)據(jù)估算，2014—2020 年，中國向東盟國家派出共計1.4萬余名國際中文教師，規(guī)模最大時年派出2363 名教師。②作者根據(jù)中國教育部中外語言交流合作中心、原國家漢辦發(fā)布的數(shù)據(jù)整理制作而成。數(shù)據(jù)具體來源見圖2注釋。如圖2 所示，東盟對國際中文教師的需求明顯超過歐洲、非洲、美洲和大洋洲等區(qū)域。

圖2 中國外派到東盟等區(qū)域的國際中文教師數(shù)量（2014—2023年）

其二，中國依托跨境辦學(xué)合作網(wǎng)絡(luò)推進(jìn)教師流動。中國與東盟各國的跨境合作辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)雖然處于“低需求—低供給”的小規(guī)模發(fā)展?fàn)顟B(tài)，但是這類實踐開拓了教師流動制度化合作渠道。如2013 年以來，依托廈門大學(xué)馬來西亞分校、華東師范大學(xué)馬來西亞教育碩士教學(xué)點(diǎn)項目等開展的教師流動。

其三，中國高校教師到東盟國家訪問和進(jìn)修，主要去往優(yōu)質(zhì)高等教育資源富集的東盟國家，如新加坡。同時，菲律賓、馬來西亞和泰國等東盟國家也逐漸成為中國高校教師出國短期進(jìn)修和學(xué)歷提升的目的地。憑借學(xué)習(xí)時間靈活、學(xué)習(xí)成本和畢業(yè)要求較低等條件，這些東盟國家的高校與中國高校開展頻繁的教師合作，但也存在較為突出的質(zhì)量隱患。如2022 年發(fā)生了國內(nèi)高校引進(jìn)菲律賓“注水博士”的教育輿情。[17]其四，東盟國家教師到中國接受專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)，主要是在中國相關(guān)學(xué)校接受國際中文教育和職業(yè)教育培訓(xùn)。中國教育部中外語言交流合作中心、國家國際發(fā)展合作署等機(jī)構(gòu)是組織培訓(xùn)的主要力量，培訓(xùn)通常具有一定的教育援助屬性。

（三）教育合作領(lǐng)域更加立體化和協(xié)同化

2013 年以來，中國和東盟的教育合作領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了更高水平的立體化和協(xié)同化發(fā)展。立體化指的是區(qū)域教育合作日益從傳統(tǒng)領(lǐng)域延伸至非傳統(tǒng)領(lǐng)域，如從過去簡單的學(xué)生流動擴(kuò)展至多所高校開設(shè)境外分校進(jìn)行跨境合作辦學(xué)。協(xié)同化指的是區(qū)域教育合作與經(jīng)濟(jì)、政治和科技等領(lǐng)域的合作相互協(xié)同與協(xié)作。因“一帶一路”倡議在中國—東盟各領(lǐng)域交流中形成的互聯(lián)互通集成效應(yīng)，教育交流與經(jīng)貿(mào)合作、科技創(chuàng)新和文化交流等領(lǐng)域的相互賦能度持續(xù)上升。其一，中國—東盟依托“東盟+1”峰會及其配套交流機(jī)制，顯著擴(kuò)展了教育合作的領(lǐng)域，優(yōu)化了教育合作的空間。例如，2019年發(fā)布的《中國—東盟關(guān)于“一帶一路”倡議與<東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025>對接合作的聯(lián)合聲明》提出，通過中國—東盟青年領(lǐng)袖獎學(xué)金項目等旗艦計劃推動區(qū)域教育、青年和人力資本等的協(xié)同發(fā)展。[18]其二，依托中國—東盟教育交流周、中國—東盟教育部長圓桌會議等教育類區(qū)域交流平臺，擴(kuò)展區(qū)域教育合作的層次和結(jié)構(gòu)。其中，中國—東盟教育交流周促進(jìn)構(gòu)建了區(qū)域教育合作的多樣化平臺，將教育合作擴(kuò)展至基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育和體育等多個領(lǐng)域。[19]中國—東盟教育交流周還創(chuàng)新辦會模式，采用全年期項目提升中國與東盟教育合作的延展性。截至2022年，馬來西亞吉隆坡和柔佛、老撾萬象、柬埔寨金邊、印度尼西亞泗水等已舉辦過交流周的全年期項目。其三，中國和東盟擴(kuò)展教育合作領(lǐng)域時，十分重視回應(yīng)全球發(fā)展新趨勢，在科研創(chuàng)新與技術(shù)轉(zhuǎn)化、環(huán)保與可持續(xù)發(fā)展等時代性較強(qiáng)的領(lǐng)域打造合作連接點(diǎn)。例如，2018年《中國—東盟有關(guān)科技創(chuàng)新合作的聯(lián)合聲明》提出，雙方將通過“中國—東盟科學(xué)技術(shù)聯(lián)合委員會”等機(jī)制推進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化領(lǐng)域的合作，深化青年科學(xué)家交流。

（四）教育合作的治理體系持續(xù)優(yōu)化

2013 年以來，中國—東盟優(yōu)化教育合作治理體系、提升區(qū)域教育治理能力的成就主要包括兩方面內(nèi)容。其一，雙方依托中國—東盟合作機(jī)制豐富教育合作治理體系的結(jié)構(gòu)。2015年，中國與印度尼西亞建立副總理級別的人文交流機(jī)制，合作領(lǐng)域覆蓋教育、科技、文化和青年等多個領(lǐng)域，成為中國與東盟教育合作的新增長點(diǎn)。[20]2016 年，第二屆中國—東盟教育部長圓桌會議發(fā)布《關(guān)于中國—東盟教育合作行動計劃支持東盟教育工作計劃（2016—2020年）開展的聯(lián)合公報》，2017年第十屆中國—東盟教育交流周通過《中國—東盟教育合作行動計劃（2017—2020 年）》，進(jìn)一步完善了相關(guān)教育合作的治理體系，進(jìn)而增強(qiáng)治理體系對區(qū)域教育合作的輻射能力。此外，中國與東盟的合作還重視將區(qū)域教育合作治理體系嵌入?yún)^(qū)域合作的各個方面，強(qiáng)化教育合作治理與區(qū)域合作的雙向賦能。例如，2018 年11 月發(fā)布的《中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030 年愿景》提出將加強(qiáng)中國與東盟的教育創(chuàng)新和學(xué)術(shù)交流；2021年，習(xí)近平主席在中國－東盟建立對話關(guān)系30周年紀(jì)念峰會上的講話中提出，“中方愿同東盟加強(qiáng)職業(yè)教育、學(xué)歷互認(rèn)等合作”[21]，與東盟共建友好家園。

其二，借助“東盟+1”和“東盟+3”峰會等基于東盟中心地位的多邊合作機(jī)制，提升教育合作治理體系的韌性。例如，2021 年10 月舉辦的中國—東盟峰會上，雙方提出將建立教育問題的高官會晤機(jī)制，引領(lǐng)教育合作的可持續(xù)與高質(zhì)量發(fā)展。在2021 年召開的“東盟+3”教育部長會上，區(qū)域教育合作的協(xié)同化和多樣化程度繼續(xù)提升。相關(guān)聲明指出，東盟將依托自身教育發(fā)展規(guī)劃、“東盟+3”教育發(fā)展規(guī)劃，借助東盟大學(xué)網(wǎng)絡(luò)（ASEAN University Network）、東盟職業(yè)教育委員會（ASEAN TVET Council）等平臺推進(jìn)區(qū)域教育合作。[22]在東盟引領(lǐng)的區(qū)域合作機(jī)制下，中國與東盟的教育合作治理體系還輻射至更廣領(lǐng)域。例如，2021 年《東盟+3 領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于青少年和兒童精神健康合作的聲明》提出，中國將與東盟、日本和韓國加強(qiáng)有關(guān)精神健康的合作，在教育、兒童保護(hù)和家庭支持等領(lǐng)域推進(jìn)合作。[23]中國—東盟還借助次區(qū)域合作框架豐富區(qū)域教育合作治理體系的層次，如瀾湄國家次區(qū)域教育合作，在中國—東盟命運(yùn)共同體框架下的國別雙邊教育合作。

三、中國—東盟教育合作面臨的挑戰(zhàn)

（一）中國面臨東盟教育合作需求增長與外部競爭加劇

隨著東盟國家對中國教育的合作需求增長，同時來自區(qū)域外國家和組織的競爭加劇，中國急需增強(qiáng)教育合作的供給能力。東盟國家留學(xué)生到中國主要接受高等教育，中國需要進(jìn)一步加強(qiáng)國際一流高等教育供給，提升對東盟國家高層次來華留學(xué)生的吸引力。在“一帶一路”倡議建設(shè)的開端期，中國面向東南亞的教育合作存在以非學(xué)歷教育為主，欠缺學(xué)歷教育合作，影響力和吸引力有限的弊端。[24]聯(lián)合國教科文組織的數(shù)據(jù)指出，印度尼西亞、越南和菲律賓等東盟人口大國的留學(xué)生仍將美國、澳大利亞和英國等作為主要留學(xué)目的地。[25]美國、英國和澳大利亞等優(yōu)質(zhì)高等教育資源富集的國家持續(xù)推進(jìn)和創(chuàng)新相關(guān)戰(zhàn)略，吸引東盟國家的留學(xué)生和訪問教師，中國—東盟教育合作因而面臨更大競爭。此外，中國對東盟國家的基礎(chǔ)教育合作也存在相似問題，如對陸地東南亞國家的跨境教育合作。相關(guān)研究指出，中國對緬甸籍邊境學(xué)生提供的教育機(jī)會不足，這關(guān)系到邊境教育生態(tài)和跨境教育共同體的建構(gòu)。[26]新冠肺炎疫情前，中國邊境區(qū)域有學(xué)校向緬甸、老撾等國的中小學(xué)生提供教育，但區(qū)域發(fā)展局勢和新冠肺炎疫情等因素對相關(guān)教育合作造成較大影響。

中國面向區(qū)域教育合作的制度供給也需進(jìn)一步強(qiáng)化。一是對接?xùn)|盟教育發(fā)展的最新規(guī)劃，推進(jìn)宏觀層面的制度供給和銜接。2022 年11 月，東盟發(fā)布《東盟教育系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型宣言》，提出通過培訓(xùn)提升教師教學(xué)質(zhì)量和數(shù)字化技能、在教學(xué)中實施數(shù)字化教學(xué)和形成性評價等改革舉措來推進(jìn)區(qū)域教育系統(tǒng)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。[27]面對東盟教育系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的宏觀需求，中國教育系統(tǒng)需要更好對接其戰(zhàn)略設(shè)計、回應(yīng)其戰(zhàn)略目標(biāo)。二是更新迭代現(xiàn)有的教育合作制度與治理體系，提升中國—東盟教育合作制度的時代性和本土性。在宏觀制度的框架下，區(qū)域教育合作還需要豐富的制度來落實各層次各領(lǐng)域的教育合作，共同治理區(qū)域教育合作中面臨的問題。例如，為推動中國和東盟在教師教育和職業(yè)教育領(lǐng)域合作的高質(zhì)量發(fā)展，相關(guān)改革需要在學(xué)生和教師流動、資金和資源出入境、跨境教育質(zhì)量保障和學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)等方面加大改革投入。與此同時，區(qū)域外國家的相關(guān)合作還對中國—東盟教育合作生態(tài)構(gòu)成沖擊。在中國與東盟的區(qū)域教育合作系統(tǒng)中，以美國和澳大利亞等為代表的區(qū)域外國家是重要的影響因素。例如，2022年11月東盟與美國有關(guān)建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聲明指出，美國將持續(xù)尊重東盟中心地位和主動對接?xùn)|盟“印太展望”，加強(qiáng)對教育合作的投入以推進(jìn)美國和東盟在次區(qū)域和區(qū)域?qū)用娴年P(guān)系。[28]

（二）東盟處在教育現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與需求收縮的挑戰(zhàn)期

2013—2023年，既是“一帶一路”倡議起步和加速的關(guān)鍵期，也是東盟教育現(xiàn)代化發(fā)展的一個重要轉(zhuǎn)型期，尤其體現(xiàn)在擴(kuò)展規(guī)模、調(diào)整結(jié)構(gòu)和提升國際化發(fā)展水平等方面。東盟教育現(xiàn)代化發(fā)展面臨需求收縮等挑戰(zhàn)。其一，東盟國家在擴(kuò)大教育發(fā)展規(guī)模、提升教育發(fā)展質(zhì)量上的需求巨大，但高度差異化的需求對中國對接教育合作的能力提出挑戰(zhàn)。新加坡、文萊這樣體量小、資源足的東盟國家的教育現(xiàn)代化發(fā)展更加重視提升質(zhì)量與公平；越南、泰國、馬來西亞、印度尼西亞和菲律賓等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平居中的東盟國家在增強(qiáng)質(zhì)量的同時，仍需要繼續(xù)做大教育發(fā)展的增量；柬埔寨、老撾、緬甸和東帝汶經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后，在提升入學(xué)率、擴(kuò)大教育規(guī)模等改革的過程中資源局限性更加突出。

其二，當(dāng)前東盟緊跟全球教育發(fā)展新趨勢，在教育公平、職業(yè)教育和數(shù)字化轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域加強(qiáng)投入。通過分析2013年以來歷屆東盟峰會的聯(lián)合聲明可以發(fā)現(xiàn)，東盟提升教育公平的主要議題包括：保護(hù)兒童的受教育權(quán)、消除青少年兒童遭受的各種霸凌、縮小男女受教育機(jī)會的差距等。欠缺職業(yè)技能人才一直是東盟經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展乏力的一個主要原因。為此，東盟引領(lǐng)的教育改革十分重視職業(yè)教育改革中的制度建設(shè)和國際合作。例如，2020年東盟發(fā)布《在變化工作世界中發(fā)展人力資源的東盟宣言及其路線圖》，在合作網(wǎng)絡(luò)、能力建設(shè)和資源配置等方面制定了職業(yè)教育現(xiàn)代化的發(fā)展路線。與此同時，東盟積極開展與澳大利亞、美國和德國等國家的職業(yè)教育合作，引入新的發(fā)展資源。此外，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是過去10 年東盟教育系統(tǒng)改革最關(guān)注的領(lǐng)域之一，核心議題包括升級教育基礎(chǔ)設(shè)施、增強(qiáng)教師數(shù)字化教學(xué)能力和發(fā)展學(xué)生數(shù)字素養(yǎng)。

其三，風(fēng)險頻發(fā)的全球形勢下，東盟發(fā)展教育的短期需求收縮。在部分東盟國家政府換屆發(fā)展交替，以及全球風(fēng)險頻發(fā)的背景下，東盟發(fā)展教育的需求相對收縮。新冠肺炎疫情對東盟國家教育造成的沖擊留下持續(xù)性影響，學(xué)生學(xué)習(xí)的損失、數(shù)字化教育教學(xué)的應(yīng)用乃至生活習(xí)慣的轉(zhuǎn)變，都是東盟教育現(xiàn)代化需要應(yīng)對的新情況。這對中國—東盟教育合作提出了新挑戰(zhàn)。2020 年以來，越南、菲律賓、馬來西亞和泰國相繼出現(xiàn)政府換屆，新加坡、印尼等國也處在政治轉(zhuǎn)型的過程中。新政府需要應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的多方挑戰(zhàn)，對教育的投入出現(xiàn)相對下滑。根據(jù)東盟的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019—2021年，緬甸、泰國、越南、馬來西亞和菲律賓的教育經(jīng)費(fèi)支出均逐年下降。[29]

（三）中國—東盟教育合作渠道數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨系統(tǒng)性挑戰(zhàn)

中國—東盟教育合作面臨渠道數(shù)字化轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。新生態(tài)要求對區(qū)域教育合作渠道更新迭代，在渠道結(jié)構(gòu)、類型、連接和功效等維度都取得新突破。其一，中國—東盟教育合作的體量要求雙方建設(shè)具有超強(qiáng)承載力的數(shù)字化渠道。中國與東盟教育合作中的人員流動具有超大規(guī)模性，如果在東盟中心地位的基礎(chǔ)上將合作擴(kuò)展到《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》成員國，那么就要求中國與東盟在各階段的教育合作中建立起高承載力的數(shù)字化渠道。

其二，東盟教育數(shù)字化發(fā)展的差異要求打造具有結(jié)構(gòu)多樣的數(shù)字化渠道。差異性是理解東盟教育數(shù)字化發(fā)展的一把鑰匙。這種差異可以劃分為發(fā)展基礎(chǔ)、制度體系、資源與能力和未來目標(biāo)等多個方面。例如，新加坡在教育數(shù)字化發(fā)展上擁有更好的基礎(chǔ)，而印度尼西亞在推進(jìn)教育數(shù)字化發(fā)展中面臨巨大的人口壓力和地區(qū)發(fā)展差距。中國對東盟的教育合作處于“一對多”的狀態(tài)，需要創(chuàng)新數(shù)字化渠道建設(shè)來對接?xùn)|盟國家的差異化需求，尤其需要考慮區(qū)域教育合作中統(tǒng)一性與多樣性、發(fā)展需求與資源局限等矛盾。

其三，東盟教育數(shù)字化發(fā)展的開放性要求建設(shè)能夠包容其他合作方的數(shù)字化渠道。東盟作為一個后發(fā)地區(qū)，在對外合作中強(qiáng)調(diào)“趨利避害”，以開放性合作尋求更具韌性的發(fā)展?！稏|盟教育系統(tǒng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型宣言》指出，在東盟內(nèi)部要建立更良好的生態(tài)式路徑，暢通相關(guān)部門在教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型上的合作渠道，加強(qiáng)體系內(nèi)外的合作以提升數(shù)字化教育的互聯(lián)互通。[30]中國在與東盟的對話合作中充分尊重其中心地位和主導(dǎo)的區(qū)域合作架構(gòu)特征，相應(yīng)的教育數(shù)字化渠道也需要作出及時回應(yīng)。

其四，東盟教育數(shù)字化發(fā)展的急切需求決定其渠道建設(shè)需要平衡好速度與質(zhì)量。教育數(shù)字化發(fā)展越發(fā)成為東盟及其成員國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的重要議題，這在2022年的東盟峰會中有充分體現(xiàn)。中國與東盟的教育數(shù)字化合作渠道需要快速見效，對東盟自身的教育發(fā)展、東盟對外的教育合作發(fā)揮切實作用。在這一過程中，中國對東盟教育數(shù)字化合作需要協(xié)調(diào)好教育、數(shù)字化技術(shù)和經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)等領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)律。具體看，中國與東盟在國際留學(xué)生教育、國際教師流動、成果技術(shù)轉(zhuǎn)化等方面的合作，不僅需要克服教育發(fā)展時間長、投入高的困難，而且需要及時推動技術(shù)迭代，為經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展培養(yǎng)大量人力資本。

四、推動中國—東盟教育合作高質(zhì)量發(fā)展的建議

東盟及其成員國在中國新時代教育對外開放和國際發(fā)展合作布局中居于要位。[31]伴隨中國與東盟合作關(guān)系的持續(xù)提質(zhì)升級，推動區(qū)域教育合作的高質(zhì)量發(fā)展符合雙方長遠(yuǎn)利益訴求。未來可從人員、領(lǐng)域、治理體系三個方面推進(jìn)合作的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）對接區(qū)域教育合作的新需求，推動學(xué)生流動的數(shù)量增長和質(zhì)量提升

在中國和東盟各自的內(nèi)部需求變化，區(qū)域?qū)哟涡聭?zhàn)略以及全球?qū)哟尾淮_定性因素等影響下，中國與東盟教育合作中出現(xiàn)諸多新需求。學(xué)生主體的需求集中體現(xiàn)在出國留學(xué)選擇上，包括留學(xué)目的地，所選學(xué)校的階段、層次和專業(yè)等。高等教育層次的學(xué)生流動仍是中國—東盟教育合作中的主要組成部分，但是區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作的深化會刺激基礎(chǔ)教育階段的國際學(xué)生流動。東盟在發(fā)展職業(yè)教育方面的需求，也是學(xué)生流動中需要考慮的新影響因素。據(jù)此，中國高校和教育行政部門仍然需要持續(xù)吸引更多的東盟留學(xué)生，同時不斷提升留學(xué)生教育質(zhì)量。依托地理鄰近性、獎學(xué)金政策優(yōu)厚等條件，中國在“一帶一路”倡議第一個十年對東盟國家留學(xué)生的吸引力明顯增強(qiáng)。但為回應(yīng)東盟學(xué)生日益擴(kuò)大的出國留學(xué)需求、美國和澳大利亞等國家的競爭，中國還需要繼續(xù)提升對東盟留學(xué)生的吸引力。具體可依次在國家、省市、學(xué)校三個層面針對性地加強(qiáng)開展留學(xué)生教育的能力，如國家和省市相關(guān)政府的政策支持與保障能力、系統(tǒng)服務(wù)留學(xué)生生活和就業(yè)需求的能力、防范留學(xué)生教育工作輿情風(fēng)險的能力等，學(xué)校尤其是高校及其院系在留學(xué)生培養(yǎng)各環(huán)節(jié)的服務(wù)能力。此外，要加強(qiáng)對中國學(xué)生到東盟國家留學(xué)的支持力度。中國留學(xué)生出國目的地過度集中在英美國家會造成結(jié)構(gòu)性風(fēng)險，不利于中國高等教育以及整個教育對外開放的有序健康發(fā)展。[32]鼓勵和支持中國學(xué)生到東盟國家留學(xué)，可直接擴(kuò)展中國教育對外開放的范圍和結(jié)構(gòu)，同時有助于培養(yǎng)更多熟知中國和東盟區(qū)域發(fā)展的人才。

（二）定位區(qū)域教育合作的新結(jié)構(gòu)，打造層次多樣、供給充足的教師隊伍

區(qū)域教育合作是與經(jīng)貿(mào)往來、政治互信和人文交流等實踐緊密嵌套的合作。區(qū)域教育合作的新發(fā)展結(jié)構(gòu)需要建立新的教師隊伍。如上文所述，中國—東盟教育合作中現(xiàn)已具備多種類型的教師流動，相應(yīng)的教師隊伍建設(shè)具有較好的多樣性。但如果系統(tǒng)性分析區(qū)域內(nèi)各國教育系統(tǒng)的變革（特別是數(shù)字化轉(zhuǎn)型）、區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作等領(lǐng)域日新月異的結(jié)構(gòu)性變化，有關(guān)學(xué)校需要深化教師隊伍的改革和發(fā)展。具體來說，可以按照優(yōu)先性將打造層次多樣、供給充足的教師隊伍，其實踐劃分如下。其一，持續(xù)推進(jìn)中國與東盟在國際中文教師隊伍建設(shè)上的合作。東盟是中國推廣國際中文教育最成功的地區(qū)之一，需要保持領(lǐng)先優(yōu)勢，同時在此基礎(chǔ)上積極推動其教師隊伍從“語言+”向“職業(yè)+”的轉(zhuǎn)型，從初級數(shù)字化向中高級數(shù)字化的轉(zhuǎn)型。其二，增強(qiáng)中國各級各類學(xué)校面向東盟國家教師隊伍的合作能力，對接?xùn)|盟國家教師隊伍轉(zhuǎn)型的新需求。中國相關(guān)學(xué)校需要增強(qiáng)針對性服務(wù)能力，在現(xiàn)有實踐的基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)大服務(wù)東盟國家建設(shè)基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和高等教育等階段教師隊伍的需求。其三，探索中國—東盟教師教育合作的機(jī)制，保障雙向教師教育合作的可持續(xù)發(fā)展。相關(guān)方可在現(xiàn)行框架下繼續(xù)探索教師教育合作的機(jī)制，發(fā)揮大中小學(xué)的積極性、靈活性和非官方性，發(fā)展出更加多樣和可持續(xù)的教師教育合作項目。

（三）擴(kuò)展區(qū)域教育合作的新領(lǐng)域，建立更具韌性的教育合作體系

從中國—東盟全面戰(zhàn)略合作的目標(biāo)和區(qū)域教育合作的實然狀況看，未來可以繼續(xù)擴(kuò)展教育合作的領(lǐng)域，提升區(qū)域教育合作的韌性。通過擴(kuò)展教育合作空間來提升韌性，遵循系統(tǒng)演化的多樣性與穩(wěn)健性邏輯。換言之，合作領(lǐng)域的覆蓋性和縱深度越高，在面對沖擊時的韌性就越強(qiáng)。具體可從如下方面推動相關(guān)合作。其一，在核心的區(qū)域?qū)哟蝺?nèi)圍繞回應(yīng)中國和東盟優(yōu)先戰(zhàn)略需求的領(lǐng)域加強(qiáng)合作。在區(qū)域教育合作中，彌補(bǔ)因新冠肺炎疫情造成的學(xué)習(xí)損失、推動教育系統(tǒng)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型、發(fā)展社會導(dǎo)向的職業(yè)教育等，都是符合雙方戰(zhàn)略對接需求的重要領(lǐng)域。其二，用好區(qū)域合作基礎(chǔ)深化國別層次的合作。中國學(xué)校、政府等相關(guān)方可充分利用中國與東盟區(qū)域教育合作在人員流動、合作領(lǐng)域、制度與治理體系方面的基礎(chǔ)性優(yōu)勢，根據(jù)國別需求和特征深化雙邊教育合作，并以國別合作反哺區(qū)域合作。其三，將中國—東盟教育合作提升至全球?qū)哟?，把握全球教育變革的新議題和新框架深化合作。中國是全球教育變革的主要力量，東盟國家也在聯(lián)合國教科文組織等的幫助下積極對接全球教育發(fā)展戰(zhàn)略。2022 年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布《一起重新構(gòu)想我們的未來：為教育打造新的社會契約》，在教育公平、教學(xué)方法改革、知識共享、提升教育的包容性和可持續(xù)性、推進(jìn)教育領(lǐng)域的全球團(tuán)結(jié)和國際合作等領(lǐng)域提出了諸多新倡議。[33]這些都是中國和東盟擴(kuò)展教育合作領(lǐng)域時可以充分利用的共同關(guān)切和知識基礎(chǔ)。

（四）長期優(yōu)化區(qū)域教育合作制度，推動教育合作治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展

在持續(xù)擴(kuò)展教育合作領(lǐng)域的同時，還需要建立匹配的制度，以提供體系擴(kuò)張所需的穩(wěn)定性。因此，為深化中國和東盟教育合作的高質(zhì)量發(fā)展，需要推動教育合作治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。中國式現(xiàn)代化具有其特殊性和普遍性，這在教育發(fā)展中也有相應(yīng)體現(xiàn)。類似地，中國對東盟的教育合作實踐與研究也需要尊重和秉持多樣性理念，完善區(qū)域教育合作制度，推動教育治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展。其一，在教育合作實踐中尊重東盟中心地位，積極參與和維護(hù)東盟引領(lǐng)的區(qū)域合作架構(gòu)中的教育合作?！皷|盟+”區(qū)域合作是中國與東盟教育合作的核心架構(gòu)，未來的區(qū)域教育合作仍需要在此基礎(chǔ)上豐富有關(guān)制度。其二，圍繞區(qū)域教育合作的核心環(huán)節(jié)完善教育制度。在推進(jìn)中國—東盟命運(yùn)共同體建設(shè)的進(jìn)程中，區(qū)域教育合作是增進(jìn)理解互信、培養(yǎng)國際人才、推進(jìn)科研合作的關(guān)鍵戰(zhàn)略，具有超大規(guī)模性、發(fā)展差異性、跨國性、競合性等特征。未來需要在教育合作的各個領(lǐng)域加強(qiáng)相應(yīng)的制度建設(shè)，協(xié)調(diào)各種特性造成的矛盾，推動區(qū)域教育合作系統(tǒng)的有序健康發(fā)展。其三，持續(xù)推進(jìn)區(qū)域教育合作制度的守正創(chuàng)新，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上根據(jù)中國和東盟現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)聯(lián)性推進(jìn)治理體系建設(shè)，探索適應(yīng)區(qū)域需求的創(chuàng)新性制度。