◎文/吳爽

一、PPP 改革的背景

近年來，PPP模式得到廣泛推廣和應(yīng)用，在牽引行政體制改革、財政體制改革和投融資體制改革方面取得一定成效。 但是，PPP模式也出現(xiàn)了一些問題，特別是一些地方政府為了積極推進PPP項目，未充分評估存在的風(fēng)險隱患，在制度設(shè)計和執(zhí)行上偏離初衷，PPP異變成政府變相舉債的方式，加劇地方政府財政壓力，形成隱性債務(wù)風(fēng)險；脫離本地實際“大干快上”，背離積極穩(wěn)妥推進PPP項目的原則，造成項目停滯和前期投入損失； 政府推動PPP運行管理機制失靈，審核把關(guān)不嚴、監(jiān)管薄弱、延遲履行政府支出責(zé)任；部分項目在實施中偏離公共服務(wù)目標， 造成財政資金浪費、形成無效資產(chǎn)等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了違紀違法問題。

盡管PPP 模式對于經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義， 但其實施中的風(fēng)險隱患也顯而易見。 PPP 改革要把規(guī)范發(fā)展和防范風(fēng)險放在突出位置， 分析管理模式和體制機制上存在的問題，建立起可持續(xù)的發(fā)展機制和健全的監(jiān)管體系，才能扎實有序推進PPP 的“守正創(chuàng)新、規(guī)范發(fā)展”。

二、PPP 現(xiàn)狀

（一）基本情況

截至2022 年11 月， 全國PPP 項目在庫數(shù)量10363個，總投資額為16.8 萬億元；準備庫項目1884 個，投資額2.8 萬億元， 分別占入庫項目數(shù)量、 投資總額的18.2%、16.7%；執(zhí)行庫即已簽約項目8479 個，投資額14 萬億元，分別占入庫項目數(shù)量、投資總額的81.8%、83.3%，其中，開工建設(shè)項目6687 個，投資額11 萬億元，分別占執(zhí)行庫項目數(shù)量、執(zhí)行庫投資額的78.9%、78.6%，占入庫項目數(shù)量、投資總額的64.5%、65.5%。

（二）存在問題

通過對PPP項目全生命周期分析研判， 結(jié)合審計署在2023年6月26日向全國人大常委會作《關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中發(fā)現(xiàn)的問題，全面梳理PPP項目存在的風(fēng)險點，主要包括以下幾個方面：

1.科學(xué)把握PPP 模式有欠缺，入庫審核不嚴格。 部分參與方未能把握PPP 實質(zhì)， 重融資輕產(chǎn)出、 重入庫輕運營，為規(guī)避財承10%紅線約束，滿足入庫條件，關(guān)聯(lián)無實質(zhì)性項目內(nèi)容，出現(xiàn)夸大預(yù)期收入、調(diào)減財政支出責(zé)任以及政府部門虛構(gòu)財政財務(wù)數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。

2.民營企業(yè)占比不高。民營企業(yè)參與的項目投資規(guī)模普遍較小，多以地市縣項目為主，參與PPP 項目的積極性不高。

3.部分項目出現(xiàn)停滯和變更情況。由于前期規(guī)劃設(shè)計不合理、不到位，無法取得相關(guān)手續(xù)，導(dǎo)致項目入庫后遲遲未能開工建設(shè)，或進度緩慢、或初設(shè)變化較大需要進行調(diào)整變更，由此導(dǎo)致建設(shè)期和運營期拖后，形成增加財政支出責(zé)任的風(fēng)險。

4.部分政府支出責(zé)任未及時足額履行。 一方面，受一般公共預(yù)算支出下降的影響， 出現(xiàn)未能按時足額支付政府支出責(zé)任的情況；另一方面，受突發(fā)應(yīng)急事件影響，部分項目實施進度未達預(yù)期。 雖然已就應(yīng)付未付部分與社會資本方達成一致意見按實際進度進行撥付， 但仍存在形成隱性債務(wù)的風(fēng)險。

5.建設(shè)運營中存在突出問題。一是項目建設(shè)運營內(nèi)容遠超社會資本的能力，造成項目風(fēng)險，無法保障項目的可持續(xù)性；二是出現(xiàn)政府方或當(dāng)?shù)貒筘撠?zé)運營，不當(dāng)承擔(dān)了應(yīng)由社會資本方承擔(dān)的風(fēng)險； 三是部分項目未設(shè)定科學(xué)合理的績效考核指標，沒有與按效付費結(jié)合起來，使部分項目監(jiān)管流于形式。

三、PPP 改革“守正創(chuàng)新、規(guī)范發(fā)展”的路徑

（一）守正創(chuàng)新，回歸本原

“守正”就是要守護PPP 改革的核心理念，只有把握PPP 改革發(fā)展的基本原則與核心價值，才能走對正確的開拓創(chuàng)新方向。 PPP 的基本目標是圍繞公共服務(wù)，提升服務(wù)效率和水平，促進經(jīng)濟增長，強調(diào)“運營”屬性，為社會提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，是發(fā)展PPP 的使命和出發(fā)點，也是衡量PPP 改革成功的核心標準。 在發(fā)展PPP 改革過程中，必須遵循經(jīng)濟規(guī)律，科學(xué)規(guī)劃，杜絕急功近利、脫離實際的行為，確保合理權(quán)益分配和約束條件，實現(xiàn)政府與社會資本最優(yōu)目標的統(tǒng)一。 同時，PPP 模式以市場機制為主導(dǎo)，充分利用政府和市場資源，強調(diào)物有所值，不僅滿足社會資本需求，還優(yōu)化政府職能，確保社會公共利益的滿足。

“創(chuàng)新”是PPP 的改革與發(fā)展不斷受益于制度與技術(shù)的創(chuàng)新。 把握政府與市場的變化，深化公益與市場經(jīng)濟的界定，確保PPP 真正應(yīng)用于公益項目，完善法律和政策框架并加強全流程監(jiān)管。 針對已實施的PPP 項目，及時對策略進行調(diào)整以適應(yīng)復(fù)雜的實踐需求。 增強對民營企業(yè)的支持，出臺更多政策來鼓勵民營資本參與如污水、垃圾、高速公路等項目，并在某些情況下對國有企業(yè)設(shè)置限制，從而提高民營資本的積極性并拉動投資。 創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式， 通過PPP 結(jié)合其他新模式來促進區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展，同時探索如EOD、REITs 等模式，使項目權(quán)益能夠合規(guī)交易，釋放資產(chǎn)價值。 強化信息技術(shù)創(chuàng)新，利用人工智能和大數(shù)據(jù)提高PPP 項目的信息管理， 確保市場透明度，提高政府監(jiān)管效果。

（二）規(guī)范發(fā)展，穩(wěn)妥實施

1.壓實各方主體責(zé)任。 由于PPP 涉及領(lǐng)域廣，各部門相互間難以監(jiān)管、 政出多門、 互相掣肘的問題也客觀存在，因此，要進一步強化監(jiān)管。 從短期看，可通過確定相對強力的主管機構(gòu)統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進；從長期看，要進一步加強政務(wù)公開，強化日常監(jiān)管作用。

2.強化預(yù)算管理，防止超財力上項目。 堅持無預(yù)算不支出的原則，對于所實施項目必須納入中長期財政規(guī)劃，行業(yè)主管部門分年度納入預(yù)算管理、設(shè)定績效目標；以財政承受能力論證作為一項硬性指標，綜合考慮“三?！?、債務(wù)風(fēng)險、還本付息等綜合因素，在有財力、有預(yù)算的情況下才能上項目。 同時，強化財政風(fēng)險預(yù)警控制機制，加大政府履約誠信力度，達到績效標準的及時足額付費。

3.穩(wěn)妥推進存量項目。 梳理現(xiàn)有存量項目，一是對于符合規(guī)范要求的建設(shè)期和運營期的項目， 按照PPP 合同穩(wěn)步推進， 隨時關(guān)注可能產(chǎn)生的風(fēng)險并及時對政策進行調(diào)整、補充和完善；二是對于尚未實施的項目，結(jié)合PPP改革方向和政策制定一系列措施， 規(guī)劃改革路徑和過渡期；三是存在問題的存量項目，特別是重大項目，要穩(wěn)中求進、妥善處理，通過退庫、變更調(diào)整、置換等多種措施進行整改，防范增加財政支出責(zé)任，引發(fā)新的債務(wù)風(fēng)險。

4.完善績效管理體系?？冃Ч芾碓趯嵺`中仍有進一步完善的現(xiàn)實需求。PPP 涉及行業(yè)分為19 大類近百個小類，各行業(yè)涉及的技術(shù)規(guī)范和標準必然存在差異。 從近年項目實踐看， 各領(lǐng)域組合的打包項目， 其績效管理更加復(fù)雜。 為此，政府各相關(guān)部門可以借鑒實踐經(jīng)驗，進一步出臺各行業(yè)的PPP 績效管理操作指引， 使PPP 項目按效付費更有依據(jù)。 在績效考核中，要以定量與定性相結(jié)合，強化運營指標權(quán)重，減少管理類指標權(quán)重，同時考慮以建立模型的方式進行科學(xué)考核。

綜上，堅持“守正創(chuàng)新”是“規(guī)范發(fā)展”的必由之路，而真正規(guī)范的PPP，才能為政府和社會資本合作機制發(fā)展注入持久的動力和活力。 我們要貫徹落實好黨中央對PPP改革發(fā)展的定位，使PPP 改革更好地發(fā)揮應(yīng)有的作用，實現(xiàn)促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的目標。