張森林，鄭莉萍，胡煜佳，邵景安，萬(wàn)其林

（重慶師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院，重慶401331）

Huang 等［1］將政策文本分為基于政策文檔的外部屬性分析、語(yǔ)言成分分析、政策文本的語(yǔ)義分析和基于網(wǎng)絡(luò)理論的分析。一種廣泛的政策工具應(yīng)用傾向于將基本政策工具分為供給、環(huán)境和需求3 種類型［2-7］，該種政策工具劃分的方法大多數(shù)呈現(xiàn)供給型政策工具和環(huán)境型政策工具稍有過(guò)溢，需求型政策工具嚴(yán)重不足的結(jié)論。另一種同樣廣泛的政策工具則是管制型、市場(chǎng)型（混合型）和自愿型政策工具的劃分方法［8，9］，與之相近的常規(guī)分類方法將政策工具劃分為行政型、經(jīng)濟(jì)型和信息型［10-12］，其中陳起俊等［13］將前2 種政策工具交叉組合起來(lái)進(jìn)行政策文本分析，部分學(xué)者［12，14］對(duì)第二種政策工具進(jìn)一步細(xì)化，參考了麥克唐納和艾穆爾（Mc Donnell and Elmore）、施耐德和英格拉姆（Schneider and Ingram）的研究，從政策工具理想的角度，將政策工具劃分為權(quán)威型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型、象征和勸告型、學(xué)習(xí)型、系統(tǒng)變革型等，也有學(xué)者結(jié)合政策文本主體和內(nèi)容傾向于封閉類、混合類、經(jīng)濟(jì)響應(yīng)類和衛(wèi)生促進(jìn)類的政策工具劃分方法［15］。

PMC（Policy modeling consistency）指數(shù)模型是國(guó)際上認(rèn)可的比較先進(jìn)的政策評(píng)估方法，該模型不僅可以通過(guò)PMC 指數(shù)多維度分析某項(xiàng)政策的內(nèi)部異質(zhì)性和優(yōu)劣水平，而且可以直觀展示政策各維度的優(yōu)勢(shì)和缺陷。張永安等［16］將PMC 引入到中國(guó)的政策文本評(píng)價(jià)中，使PMC 在中國(guó)得到廣泛的應(yīng)用。但相對(duì)于以上的政策評(píng)估方法，國(guó)內(nèi)對(duì)該方法的重視程度依然不夠。因此，本研究基于改進(jìn)后的PMC評(píng)價(jià)模型對(duì)長(zhǎng)江上游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，以期更全面、客觀地反映政策文本的影響力，探究PMC 評(píng)價(jià)體系在中國(guó)大規(guī)模應(yīng)用中存在的問(wèn)題，并進(jìn)行改良，使該評(píng)價(jià)體系具有更強(qiáng)的適用性。

1 材料來(lái)源與預(yù)處理

1.1 材料來(lái)源

為最大程度保證政策文本材料的完備性，本研究材料來(lái)源于以下途徑：北大法寶（http：∕∕www.pkulaw.cn∕）、推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展網(wǎng)（http：∕∕cjjjd.ndrc.gov.cn∕）、水利部長(zhǎng)江委員會(huì)（http：∕∕www.cjw.gov.cn∕zwzc∕zcfg∕gfxwj∕）及長(zhǎng)江上游西藏、青海、四川、云南、貴州和重慶等各省、市（自治區(qū)）政府官網(wǎng)，累計(jì)獲得118 份“生態(tài)補(bǔ)償”相關(guān)政策文件，其中國(guó)家層面（國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部委）47 份，西藏自治區(qū)8 份、青海省6份、云南省5 份、四川省10 份、貴州市20 份、重慶市7份、湖北省15 份。

1.2 評(píng)價(jià)材料的選取

為保障材料的相關(guān)性、代表性、層次性、多樣性和時(shí)效性［17］等諸多特征，以便對(duì)長(zhǎng)江上游“生態(tài)補(bǔ)償”政策進(jìn)行更科學(xué)、全面、客觀的評(píng)價(jià)，基于以下標(biāo)準(zhǔn)對(duì)選取的政策材料文本進(jìn)行質(zhì)量控制。

1）相關(guān)性原則。為保障所評(píng)價(jià)的政策文本均與“生態(tài)補(bǔ)償”方面相關(guān)，在政策挑選的第一階段，先利用Python 軟件將所有政策文件合并為一個(gè)總的政策文本，再將118 份政策文本分別與總政策文本在Nvivo 軟件中進(jìn)行Pearson 相關(guān)性分析。在社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域認(rèn)為相關(guān)系數(shù)大于0.5 意味著存在強(qiáng)相關(guān)性［18］，在6 555 組相關(guān)性關(guān)系中剔除與總政策文本相關(guān)系數(shù)低于0.5 的政策文本，得到1 931 份符合條件的政策文本。

2）層次性原則。在政策文本挑選的第三階段要保證同一類型政策文本的發(fā)布機(jī)構(gòu)既有國(guó)家層面也有地方層面，既有單主體發(fā)文也有多主體發(fā)文。

3）代表性原則。在政策挑選的第二階段要保證法律、意見、通知、方案、規(guī)劃和條例等所有政策文本類型均被覆蓋，以便對(duì)不同的政策文本類型特征進(jìn)行評(píng)價(jià)和分析，在符合層次性原則的同時(shí)對(duì)政策文本數(shù)量進(jìn)行一定的控制，同一發(fā)文主體同種政策文本類型僅選取相關(guān)性最高的文本。

4）多樣性原則。在滿足以上三大原則的同時(shí)，在政策文本的挑選過(guò)程中要涵蓋森林、河流、濕地和耕地等自然客體對(duì)象。

5）時(shí)效性原則。在保證以上條件的同時(shí)，讓政策文本的總時(shí)間跨度在10 年以上，便于對(duì)政策時(shí)效性進(jìn)行差異評(píng)價(jià)。

基于以上五大原則，最終從118 份政策文本中挑選出符合條件的高質(zhì)量政策文本23 份用作政策文本評(píng)價(jià)材料（表1）。從初步分析挑選的23 份最具代表性的“生態(tài)補(bǔ)償”相關(guān)政策文本中發(fā)現(xiàn)，2016 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》與整體政策文本相關(guān)性為1.00（未設(shè)置小數(shù)位數(shù)時(shí)為0.997），起著綱領(lǐng)性作用，而2017 年西藏自治區(qū)和云南省出臺(tái)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》與國(guó)務(wù)院出臺(tái)的政策文本相關(guān)性均大于0.90，通過(guò)對(duì)比3 份政策文本的具體內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)西藏自治區(qū)和云南省兩地的政策文本基本是對(duì)國(guó)務(wù)院政策文本的轉(zhuǎn)發(fā)性制定，考慮到2 地政策文本最后評(píng)價(jià)結(jié)果會(huì)與國(guó)務(wù)院相關(guān)政策文件過(guò)分一致，對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)意義不大，因此在實(shí)際的政策評(píng)價(jià)過(guò)程中剔除對(duì)這2 份政策文本的評(píng)價(jià)，最終實(shí)際參與評(píng)價(jià)的政策文件為21 份。

表1 生態(tài)補(bǔ)償政策樣本

2 改進(jìn)PMC 模型的構(gòu)建

PMC 指數(shù)是一種政策文本分析模型，該模型強(qiáng)調(diào)世間萬(wàn)物是不斷發(fā)展且互相聯(lián)系的，任何一個(gè)可能相關(guān)的變量都不能被忽略［19］。選擇PMC 指數(shù)模型評(píng)估生態(tài)補(bǔ)償政策，一般情況下PMC 的構(gòu)建步驟［1］有：①識(shí)別政策的變量、參數(shù)；②構(gòu)建多投入產(chǎn)出表（為非必要項(xiàng)）；③計(jì)算PMC 變量指數(shù)；④構(gòu)建PMC 曲面（可視化過(guò)程，具有可替代性）。

PMC 曲面的評(píng)價(jià)方法具有考量因子全面、計(jì)算方便等特點(diǎn)，但是科研人員在引入該方法時(shí)存在一些問(wèn)題。一是部分學(xué)者在政策文本選取上具有隨意性［20］，存在政策文本的選取不夠全面科學(xué)、政策選取標(biāo)準(zhǔn)不夠透明［21，22］、選取原因模糊化、材料的代表性及其相關(guān)性難以被度量等特點(diǎn)。還有學(xué)者在進(jìn)行PMC 評(píng)價(jià)時(shí)在政策文本的選取上直接描述為隨機(jī)選?。?3，24］，可能存在為結(jié)果好看的假隨機(jī)挑選［25，26］，同時(shí)不加以篩選的PMC 評(píng)價(jià)，較大地增加了工作量（80 篇）［26］；二是PMC 曲面的評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)在考慮所有相關(guān)變量的同時(shí)將所有相關(guān)變量的權(quán)重設(shè)定為簡(jiǎn)單的［0，1］分布［27-29］，顯然過(guò)于理想化、單一化、均質(zhì)化，難以考察高相似文本間的差異，等權(quán)重的處理方法使得不同變量之間的差異被消除，最后得出的結(jié)果難以察覺到微小的差異，不利于挖掘政策文本背后的真正價(jià)值；三是原有PMC 評(píng)價(jià)體現(xiàn)對(duì)單向評(píng)價(jià)因子的特征考量不夠，對(duì)國(guó)家層面和地方層面的效力級(jí)別與政策類型、治理范圍、發(fā)文主體等因素采用等權(quán)重的做法是不合理的，在這些具有層級(jí)性的變量上依然采用簡(jiǎn)單的［0，1］分布并將其平均化更是不妥［30-32］，縮小了地方和中央的差異化，容易導(dǎo)致中央的政策文本評(píng)價(jià)值偏小，而地方政策文本的評(píng)價(jià)值偏大，這不僅不符合大眾的常識(shí)心理認(rèn)知，更加不符合評(píng)價(jià)的客觀性；四是多數(shù)人在運(yùn)用PMC 曲面評(píng)價(jià)方法時(shí)將X10（政策公開）變量作為單一維度，而在繪制PMC 曲線時(shí)僅使用前9 項(xiàng)因子［27，33-35］；五是傳統(tǒng)的PMC 評(píng)價(jià)忽視了政策文本長(zhǎng)短的特性，短小精悍的政策文本相對(duì)于細(xì)致長(zhǎng)篇的政策文本更具有優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致短文本的評(píng)價(jià)值偏高；六是單純的PMC 曲面評(píng)價(jià)難以對(duì)政策的事實(shí)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，尤其是類似政策對(duì)不同經(jīng)濟(jì)體的作用不同。

針對(duì)以上存在的問(wèn)題，在原有PMC 基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)。①針對(duì)以往待評(píng)價(jià)政策文本隨機(jī)化、無(wú)序化、非相關(guān)化選取的一系列問(wèn)題，基于以上5 項(xiàng)原則進(jìn)行選取，保障材料的相關(guān)性、代表性、層次性、多樣性、時(shí)效性等諸多特征，以便對(duì)長(zhǎng)江上游“生態(tài)補(bǔ)償”政策進(jìn)行更科學(xué)、全面、客觀的評(píng)價(jià)，對(duì)選取的政策材料文本進(jìn)行質(zhì)量控制。②對(duì)于等權(quán)重單一化、均質(zhì)化的［0，1］分布的賦值問(wèn)題，采用全文本的地毯式編碼，使不同的評(píng)價(jià)因子增加一個(gè)比例維度，并通過(guò)式（1）對(duì)不同的評(píng)價(jià)因子賦予客觀性的權(quán)重（Q），使相似性較為一致的政策文本之間的差異得以凸顯，以便挖掘政策文本深處的信息量。③對(duì)于中央和地方不同政策文本的效力級(jí)別與政策類型、治理范圍、發(fā)文主體等因素差異，采用階梯式賦權(quán)的方式，以克服原有評(píng)價(jià)體系中中央政策文本評(píng)價(jià)值偏小，地方政策文本評(píng)價(jià)值偏大的不合理、不客觀現(xiàn)象。④將原有政策公開因子X10拆分并與其他因子合并為單部門政策公開（X65）與多部門政策公開（X66）2 項(xiàng)，將政策公開與政策影響范圍相結(jié)合，賦予政策公開因子存在的意義。

2.1 變量設(shè)置與參數(shù)識(shí)別

通過(guò)文本挖掘相關(guān)參考文獻(xiàn)（表2），本研究中區(qū)域科技創(chuàng)新政策的PMC 指數(shù)模型包括9 個(gè)主要變量及53 個(gè)二級(jí)變量，主要變量中X2與X5均為多選一的梯級(jí)變量，因此實(shí)際上的二級(jí)變量為47 個(gè)，詳情如下。

表2 指標(biāo)體系構(gòu)建

2.2 指數(shù)計(jì)算與曲面構(gòu)建

除X2與X5采用階梯權(quán)重賦值外，其余變量均在原有［0，1］分布的基礎(chǔ)上乘以無(wú)量綱權(quán)重（Q），具體計(jì)算方法如下。

改進(jìn)前算法：

改進(jìn)后算法：

式中，S為PMC 得分；Xti為第t項(xiàng)主指標(biāo)的第i個(gè)指標(biāo)；t表示一級(jí)指標(biāo)（取值1～9），i表示二級(jí)指標(biāo)；Q為無(wú)量綱權(quán)重。

2.3 評(píng)價(jià)結(jié)果分級(jí)

參考文獻(xiàn)［19，23-27，37-40］，對(duì)已有的評(píng)分等級(jí)進(jìn)行折合性改進(jìn)得到新的評(píng)分等級(jí)（表3）。

表3 調(diào)整前后評(píng)分等級(jí)

3 實(shí)證結(jié)果分析

3.1 模型改進(jìn)效果分析

3.1.1 中央與地方的糾偏效果顯著 各生態(tài)補(bǔ)償政策文本PMC 得分及其排名見表4。通過(guò)對(duì)比改進(jìn)前后的PMC 得分，發(fā)現(xiàn)改進(jìn)前的PMC 評(píng)價(jià)體系中P1、P2、P3、P4 等國(guó)家層面的評(píng)價(jià)值遠(yuǎn)低于P9 這一湖北省地方層面的政策文本，不符合政策影響力從上至下的傳播鏈條，說(shuō)明原有評(píng)價(jià)體系不合理，呈中央政策文本評(píng)價(jià)值整體偏低、地方政策文本評(píng)價(jià)值整體偏高的特征，原有評(píng)價(jià)體系的等權(quán)重設(shè)置方法是不合理的。改進(jìn)后的PMC 評(píng)價(jià)值中P1、P2、P3、P4 等國(guó)家層面的評(píng)價(jià)值排名靠前，均排在前5 名，作為國(guó)家層面的綱領(lǐng)性文件擁有更高的評(píng)價(jià)值，不僅符合科層制度自上而下的傳導(dǎo)邏輯，而且做到了客觀性與科學(xué)性的統(tǒng)一。

表4 各生態(tài)補(bǔ)償政策文本PMC 得分及其排名

3.1.2 生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容導(dǎo)向文本和非生態(tài)補(bǔ)償導(dǎo)向文本的糾偏效果明顯 通過(guò)對(duì)比改進(jìn)前后的PMC 得分（表4），發(fā)現(xiàn)P10、P11 等非生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容導(dǎo)向的政策文本評(píng)價(jià)值虛假性遠(yuǎn)高于P1、P2、P3、P4 等生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容導(dǎo)向的政策文本。從信息論的角度來(lái)看，主題越明確的政策文本理應(yīng)分值越高；從常識(shí)來(lái)看，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策文本進(jìn)行評(píng)價(jià)，生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容導(dǎo)向的政策文本理應(yīng)比非生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容導(dǎo)向的分值高，因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償內(nèi)容導(dǎo)向的政策文本對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?xì)節(jié)性、控制性描述更加詳實(shí)。改進(jìn)后的PMC 評(píng)價(jià)值則克服了文本長(zhǎng)短這一特性的弊端，使得P10、P11、P13 等非生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容導(dǎo)向的政策文本的評(píng)價(jià)值低于P1、P2、P3、P4 等生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容導(dǎo)向的政策文本，評(píng)價(jià)值更客觀合理。

3.2 改進(jìn)后PMC 值分布

從改進(jìn)后的PMC 評(píng)價(jià)值分布來(lái)看，P1、P3、P4 等國(guó)家層面的生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容導(dǎo)向長(zhǎng)文本類型的政策文本值處于第一梯隊(duì)，遠(yuǎn)高于平均值（2.23），政策文本的影響范圍和效力更高，而P2（湖北省）的生態(tài)補(bǔ)償政策因?yàn)閺?qiáng)烈的生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容導(dǎo)向也處于第一梯隊(duì)，在生態(tài)補(bǔ)償政策文本領(lǐng)域具有較強(qiáng)的影響力；P5、P6、P7、P8、P9、P11、P12、P14、P17、P18 等偏地方層面的非生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容導(dǎo)向的政策文本在平均值附近波動(dòng)，在生態(tài)補(bǔ)償文本領(lǐng)域影響力則處于第二梯隊(duì)；P13、P15、P16、P19、P20、P21 等偏地方性的非生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容導(dǎo)向的短文本類型的政策文本遠(yuǎn)低于平均值，在生態(tài)補(bǔ)償文本領(lǐng)域的影響力則較弱。

通過(guò)對(duì)比改進(jìn)前后的PMC（表4、圖1），發(fā)現(xiàn)改進(jìn)前的政策文本評(píng)價(jià)值在1.13～3.66，差值為2.53。其中優(yōu)秀政策文本10 份，分別為P1、P2、P5、P7、P9、P10、P11、P12、P14、P16；可接受政策文本7 份，分別為P3、P4、P6、P13、P15、P18、P20；不良政策文本4份，分別為P8、P17、P19、P21。優(yōu)秀政策文本占比過(guò)大，不良政策文本占比較少，PMC 評(píng)價(jià)值整體呈現(xiàn)虛高的特征。改進(jìn)后的政策文本評(píng)價(jià)值在1.18～3.35，差值為2.17。其中優(yōu)秀政策文本3 份，分別為P1、P3、P4；可接受政策文本10 份，分別為P2、P5、P6、P8、P9、P10、P12、P14、P17、P18；不良政策文本8份，分別為P7、P11、P13、P15、P16、P19、P20、P21。改進(jìn)后的PMC 評(píng)價(jià)值中可接受的政策文本占比最多，其次為不良政策文本，各等級(jí)文本符合正態(tài)分布規(guī)律，也與初始選定的［0，1］分布呈同頻變動(dòng)，符合統(tǒng)計(jì)學(xué)規(guī)律。

圖1 政策文本PMC

3.3 相近政策文本分析

P12 與P14 為中央各部委推動(dòng)下制定的跨省、跨流域的生態(tài)補(bǔ)償政策文本，與總文本的相關(guān)性均為0.58，二者之間的相關(guān)性則高達(dá)0.999，二者的政策文本結(jié)構(gòu)也具有較高的相關(guān)性特征（圖2）。從政策文本內(nèi)容的角度來(lái)看，由于二者的內(nèi)容為共同制定，其文本的差異性較小，二者的評(píng)價(jià)值也較接近，原有的PMC 評(píng)價(jià)體系測(cè)到二者的差值為0.08，而二者的排序分別為第9 位與第8 位。而運(yùn)用改進(jìn)后的PMC評(píng)價(jià)體系之后，二者的差值為0.17，而二者的排序分別為第10 位與第8 位，二者的最大差異體現(xiàn)在X6［政策評(píng)價(jià)（政策結(jié)構(gòu)、工具）］上。改進(jìn)后的評(píng)價(jià)排序與分值依然為貴州省的赤水河生態(tài)補(bǔ)償政策文本高于四川省，但是改進(jìn)后的PMC 評(píng)價(jià)值更多地體現(xiàn)出高相似性政策文本的差異性，使得高相似性政策文本的PMC 評(píng)價(jià)值具有更大的可操作性。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，赤水河兩岸的發(fā)展水平呈貴州省一岸高于四川省的特征，茅臺(tái)集團(tuán)位于貴州省，品牌效應(yīng)顯著，赤水河兩岸的貴州省和四川省的經(jīng)濟(jì)狀況與兩省整體的經(jīng)濟(jì)狀況呈相反的格局，生態(tài)補(bǔ)償政策文本評(píng)價(jià)值體現(xiàn)在貴州省高于四川省且呈較大差距，也符合兩地的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。

圖2 P12 與P14 的政策文本特征

4 小結(jié)與討論

本研究遵循相關(guān)性、代表性、層次性、多樣性、時(shí)效性五大基本原則，從118 份生態(tài)補(bǔ)償政策文本中篩選出21 份，引入比例因子的無(wú)量綱化值作為權(quán)重，突顯不同政策因子的強(qiáng)度信號(hào)對(duì)原有的PMC 評(píng)價(jià)體系進(jìn)行改進(jìn)，很大程度上克服了原有PMC 評(píng)價(jià)體系中評(píng)價(jià)材料選取隨意性強(qiáng)、相關(guān)性差、權(quán)重過(guò)分均一化、中央地方無(wú)差異、文本篇幅忽視化等問(wèn)題。一是解決了中央政策文本評(píng)價(jià)值整體偏低，地方政策文本評(píng)價(jià)值整體偏高的反事實(shí)反直覺特征，糾正了地方與中央政策文本效力的偏差，凸顯了中央與地方的差異性；二是縮小了短小精悍的政策文本相對(duì)于細(xì)致長(zhǎng)篇的政策文本的凝練性優(yōu)勢(shì)，糾正了短文本評(píng)價(jià)值虛高的問(wèn)題；三是PMC 評(píng)價(jià)值虛高現(xiàn)象得到抑制，評(píng)價(jià)值波動(dòng)有所減少，PMC 評(píng)價(jià)等級(jí)結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，呈正態(tài)分布特征。

但是本研究中21 項(xiàng)代表性生態(tài)補(bǔ)償政策文本的評(píng)價(jià)受篇幅限制，僅對(duì)各政策文本進(jìn)行了整體性的評(píng)價(jià)，還缺少對(duì)各政策文本單項(xiàng)的細(xì)致性解讀，也未繪制難以識(shí)別各變量的具體位置、三維結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)PMC 曲面。因其容易增加讀者的認(rèn)知負(fù)擔(dān)，所以使用顯示效果簡(jiǎn)潔的雷達(dá)圖的形式，就四川省和貴州省針對(duì)赤水河條例的結(jié)構(gòu)進(jìn)行對(duì)比。