楊耀智

（陜西延長石油靖邊煤業(yè)有限公司，陜西榆林 719000）

1 煤礦項目開發(fā)的現(xiàn)狀分析

1.1 煤礦項目核準(zhǔn)時間縮短

在“放管服”改革大背景下，部分行政許環(huán)節(jié)得以取消，手續(xù)辦理流程實現(xiàn)了簡化。從煤礦項目審批的角度來看，煤礦經(jīng)營許可證被取消，安全預(yù)評價報告審批備案制度等也終止實施，因此項目的核準(zhǔn)時間也呈現(xiàn)出明顯縮短的發(fā)展趨勢。

1.2 煤礦項目投資門檻提升

目前，結(jié)合國資委提出的要求，原則上所有非專業(yè)涉煤央企需要退出煤炭行業(yè)，從這一角度來看，現(xiàn)階段，對煤礦項目開發(fā)主體進行了明顯的限制。與此同時，礦業(yè)權(quán)出讓收益金、煤炭產(chǎn)能置換等一系列政策的制定與推行，也使得煤礦項目的實際投資門檻出現(xiàn)明顯提升的狀態(tài)。

1.3 企業(yè)投資決策難度增大

煤礦項目有著較為明顯的不確定性，無法實現(xiàn)對煤炭資源真實情況的全面掌握，所以企業(yè)在進行項目決策期間面臨的壓力更大，投資決策難度有所增大。同時，礦業(yè)權(quán)出讓收益金、煤炭產(chǎn)能置換等政策的推行，也增加了煤炭企業(yè)的項目投資建設(shè)成本，對產(chǎn)能的釋放產(chǎn)生了一定程度的限制，使得煤礦項目生產(chǎn)成本有所提升，增加了企業(yè)投資決策的難度。

2 煤礦項目前期開發(fā)審批流程及要點分析

煤礦項目開發(fā)審批一般分為5 個階段，分別是項目準(zhǔn)備階段、項目前期階段、項目建設(shè)階段、項目竣工驗收階段及生產(chǎn)階段。

2.1 礦區(qū)總體規(guī)劃

礦區(qū)總體規(guī)劃是確定礦區(qū)開發(fā)布局、煤礦項目開展前期準(zhǔn)備工作、辦理核準(zhǔn)和建設(shè)生產(chǎn)的基本依據(jù)。大型煤炭礦區(qū)的總體規(guī)劃由國家發(fā)展改革委審批，其他礦區(qū)總體規(guī)劃由省級煤炭礦區(qū)總規(guī)劃管理部門審批，報國家發(fā)展改革委備案。礦區(qū)總規(guī)的核心內(nèi)容是“開發(fā)布局”。編制礦區(qū)總規(guī)應(yīng)當(dāng)堅持“生態(tài)優(yōu)先、合理布局、有序開發(fā)、規(guī)模生產(chǎn)、綜合利用”的原則。礦區(qū)邊界應(yīng)優(yōu)先考慮自然邊界，以人為劃分境界作為礦區(qū)邊界的應(yīng)進行充分論證[1]。礦區(qū)總規(guī)應(yīng)與國土空間規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等銜接，區(qū)內(nèi)達到勘探程度的區(qū)域面積應(yīng)超過礦區(qū)含煤面積的60%。如果礦區(qū)內(nèi)有多個地質(zhì)勘查報告，應(yīng)委托編制地質(zhì)資料匯編報告（總結(jié)報告）。

2.2 礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評

在對煤礦項目總體規(guī)劃草案進行報批之前，必須制作礦區(qū)環(huán)評文件，并將其提交至生態(tài)環(huán)境主管部門進行審批，與此同時，由生態(tài)環(huán)境主管部門組建審查小組，針對報送的環(huán)評文件進行分析審核，提出修改意見。負責(zé)編制規(guī)劃的發(fā)展改革部門要切實參考現(xiàn)行的環(huán)境影響結(jié)論、審查意見，對煤礦項目規(guī)劃方案進行調(diào)整與完善，相應(yīng)規(guī)劃草案完善后，需要同時更改環(huán)境影響報告，并將其與完善后的規(guī)劃方案一并提交至發(fā)展改革部門，展開進一步審批。在審批通過后方可展開后續(xù)工作。

2.3 煤礦項目核準(zhǔn)

近年來，繼續(xù)深化簡政放權(quán)，煤礦項目核準(zhǔn)前期手續(xù)已簡化了很多。項目單位在申請核準(zhǔn)、報送項目申請報告時，需要提交用地預(yù)審和項目選址意見書，一些省份的風(fēng)險評估報告還需提交當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門批復(fù)或備案。另外，還需要提交產(chǎn)能置換方案確認(rèn)文件，一些省份自然資源部門辦理用地預(yù)審意見時，需要提交劃定礦區(qū)范圍批復(fù)。因此，劃定礦區(qū)范圍是核準(zhǔn)前必須完成的。同時，煤礦安全核準(zhǔn)也應(yīng)在項目核準(zhǔn)前取得，但并不作為核準(zhǔn)的前置條件。其他手續(xù)可同時辦理，如環(huán)評、水資源論證、水土保持方案等，但不作為核準(zhǔn)的前置條件。2019 年以來，主要將建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)項目用地預(yù)審意見合并，自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書，不再單獨核發(fā)建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)項目用地預(yù)審意見。

2.4 辦理采礦許可證

在煤礦項目開工建設(shè)前，應(yīng)辦理采礦許可手續(xù)，包括礦權(quán)登記權(quán)限、儲量評審備案。

2.5 壓覆礦產(chǎn)審批

建設(shè)項目選址階段，通過相關(guān)信息平臺查詢擬建項目選址范圍內(nèi)重要礦產(chǎn)資源分布情況和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況，合理確定選址范圍。由建設(shè)單位提交壓覆重要礦產(chǎn)資源預(yù)查詢申請表和擬選址坐標(biāo)，申請預(yù)查詢。建設(shè)項目用地報批階段，建設(shè)單位提交壓覆重要礦產(chǎn)資源查詢申請表和縣市自然資源局出具的建設(shè)項目情況說明，進一步核實重要礦產(chǎn)資源分布情況和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況。承擔(dān)壓覆重要礦產(chǎn)資源查詢服務(wù)的機構(gòu)，在收到申請后出具查詢結(jié)果[2]。

2.6 建設(shè)用地審批

辦理建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書，需要提交以下幾項材料：用地單位申請表，用地單位申請報告，自然資源部門逐級上報的申請意見，項目建設(shè)依據(jù)，項目用地拐點坐標(biāo)表（2000 國家大地坐標(biāo)系），相關(guān)規(guī)劃圖，土地用途調(diào)整方案暨永久基本農(nóng)田補劃方案，踏勘論證意見，節(jié)地評價報告，生態(tài)保護紅線審核意見，自然保護區(qū)審核意見，水源地保護區(qū)審核意見，文物保護區(qū)審核意見，生產(chǎn)工藝、設(shè)備水平、清潔生產(chǎn)水平的三先進材料。

2.7 地質(zhì)災(zāi)害危險性評估

根據(jù)最新規(guī)定，現(xiàn)已取消地質(zhì)災(zāi)害危險性評估備案制度，但是這并不意味著不再開展地質(zhì)災(zāi)害危險性評估。在實際的工程建設(shè)前期，必須要在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的范圍內(nèi)，全面落實相應(yīng)建設(shè)區(qū)域的地質(zhì)災(zāi)害危險性評估工作，并實行單獨評估和分區(qū)評估相結(jié)合的分類管理制度。

2.8 節(jié)能審查

在對煤礦項目可行性研究報告報送之前，必須獲取相關(guān)節(jié)能審查機關(guān)出具的節(jié)能審查意見，該審查意見是煤礦項目開工建設(shè)、竣工驗收以及后續(xù)運營生產(chǎn)的重要依據(jù)。在此過程中，若項目建設(shè)內(nèi)容或是能效水平等發(fā)生了重大改變，或是能源消耗的總量高于節(jié)能審查確定的能源總消耗量一定程度（當(dāng)前設(shè)定為15%）[3]，則必須要對節(jié)能報告進行重新編制，同時向原有節(jié)能審查機關(guān)及時提交變更申請。

2.9 水保方案審批

若是煤礦項目的整體面積維持在5hm2以上或者實際的填挖土石方總量在50000m3以上，需要提前完成對水保方案報告書的編制與提交，報送至縣級以上人民政府水行政主管部門實施審批處理；若煤礦項目的整體面積保持在0.5hm2以上、5hm2以下，或者實際所需要填挖的土石方總量維持在1000m3以上、50000m3以下，需要提前完成水保方案報告表的編制，同時提交至縣級以上人民政府水行政主管部門實施審批，要求在審批通過后開展后續(xù)操作。

2.10 項目環(huán)境影響評價

提前組織開展對環(huán)境影響報告書的編制，并要求在相應(yīng)文件審批通過并得以批準(zhǔn)的條件下繼續(xù)落實后續(xù)操作，組織項目進行開工建設(shè)。在此過程中，如建設(shè)項目發(fā)生重大變動，就必須要對建設(shè)項目環(huán)境影響報告書進行重新報批。屬煤礦建設(shè)項目重大變動的情形主要如下：第一，規(guī)模。設(shè)計生產(chǎn)能力增加30%及以上；井（礦）田采煤面積增加10%及以上；增加開采煤層。第二，地點。新增主（副）井工業(yè)場地、風(fēng)井場地等各類場地（包括排矸場、外排土場），或各類場地位置變化；首采區(qū)發(fā)生變化[4]。第三，生產(chǎn)工藝。開采方式、采煤方法變化。第四，環(huán)境保護措施。生態(tài)保護、污染防治或綜合利用等措施變化；特殊敏感目標(biāo)（自然保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等）保護措施變化。

2.11 礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案

當(dāng)前，已實行礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案和土地復(fù)墾方案合并編報制度。礦山企業(yè)不再單獨編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案、土地復(fù)墾方案。一個采礦權(quán)編制一個方案。以“礦業(yè)權(quán)人名稱＋礦山名稱＋礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案”的形式命名。采礦權(quán)申請人可自行編制或委托有關(guān)機構(gòu)編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案[5]。礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案主要由自然資源部門完成審查，將評審結(jié)果向社會公示。

2.12 初步設(shè)計和安全專篇審查

根據(jù)煤礦項目規(guī)模展開項目初步設(shè)計與安全設(shè)施設(shè)計，同時，針對安全設(shè)施設(shè)計要求展開分級審查。在現(xiàn)行的規(guī)定中，對于新增的年度生產(chǎn)能力在300 萬噸以上的礦井煤礦項目，或者年度生產(chǎn)能力1000 萬噸以上的露天煤礦項目，需要由國家礦產(chǎn)安全監(jiān)察機構(gòu)展開安全設(shè)施設(shè)計專項審查活動；而其余煤礦項目主要由省級礦山安全監(jiān)察局安全設(shè)施設(shè)計專項審查。形成的初步設(shè)計需要及時遞交至項目所在區(qū)域的煤炭行業(yè)管理部門或者省市施行專門審查的機構(gòu)開展審查。

2.13 項目安全預(yù)評價

在項目的可行性研究階段，應(yīng)進行安全預(yù)評價，安全預(yù)評價報告是礦井初步設(shè)計和安全設(shè)施設(shè)計的重要依據(jù)之一。建設(shè)項目安全預(yù)評價作為涉及安全的強制性評估，不列入行政審批事項。目前，相應(yīng)報告不再評審和備案。但需要注意的是，在提交審查安全設(shè)施設(shè)計和申請辦理安全生產(chǎn)許可證時，需要提交安全（預(yù)）評價報告。另外，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密的項目外，報告內(nèi)容必須面向公眾進行公示與公開[6]。

2.14 職業(yè)病危害預(yù)評價

在項目的可行性研究階段，必須進行職業(yè)病危害預(yù)評價，編制預(yù)評價報告，并安排職業(yè)衛(wèi)生相關(guān)專業(yè)背景的注冊安全工程師對職業(yè)病危害預(yù)評價報告進行評審。職業(yè)病危害預(yù)評價作為涉及安全的強制性評估，不列入行政審批事項。

2.15 煤礦開工備案

當(dāng)前，主要使用煤礦開工備案替代開工報告審批，針對不同地區(qū)，所設(shè)定、實施的備案規(guī)定有所不同。例如，在內(nèi)蒙古地區(qū)，要求從事各類新建、改建、擴建建設(shè)項目的煤礦企業(yè)，在取得安全設(shè)施設(shè)計批復(fù)后，應(yīng)按相關(guān)要求，申請煤礦建設(shè)項目開工備案。

2.16 煤礦安全設(shè)施竣工驗收

面向井工礦所設(shè)定的安全設(shè)施竣工驗收條件主要如下：項目中所有的工作任務(wù)均已完成，且各類生產(chǎn)系統(tǒng)、安全防護系統(tǒng)均健全投放，試運行正常，具備安全生產(chǎn)條件，獲得采礦許可證；完成生產(chǎn)工作人員的安全教育培訓(xùn)，且各管理人員和負責(zé)人均取得相關(guān)生產(chǎn)與管理資格證明，各類特種工作人員均持證上崗；項目工程的建設(shè)質(zhì)量經(jīng)過權(quán)威機構(gòu)認(rèn)證，且已獲取質(zhì)量合格的認(rèn)證書；各類安全管理制度健全；實現(xiàn)對煤層瓦斯等級的公示，鑒定出粉塵爆炸以及自然傾向性，形成突出危險性鑒定報告或者沖擊性鑒定報告；所有投放于施工現(xiàn)場的生產(chǎn)設(shè)備均通過相關(guān)專業(yè)部門的檢查與檢測，同時出具合格報告；現(xiàn)場安全設(shè)施均經(jīng)過驗收評價，具備相關(guān)的評價報告；完成地質(zhì)報告的編制以及提交[7]。

2.17 煤礦竣工驗收

煤礦項目取得采礦許可、按照設(shè)計建成后，可及時開展聯(lián)合試運轉(zhuǎn)。聯(lián)合試運轉(zhuǎn)開始前，項目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制工作方案報省級煤炭行業(yè)管理部門備案。煤礦建設(shè)項目聯(lián)合試運轉(zhuǎn)、專項驗收等工作完成后，煤礦項目建設(shè)單位或上級企業(yè)自行組織煤礦項目竣工驗收，按照有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)安全生產(chǎn)許可等證照。

2.18 辦理安全生產(chǎn)許可證

由煤礦上一級法人企業(yè)準(zhǔn)備安全生產(chǎn)許可證申請書、安全生產(chǎn)規(guī)章制度目錄清單、主要負責(zé)人及安全管理人員名單、重大風(fēng)險防控措施、重大危險源測評監(jiān)控措施等一系列證明材料；由煤礦提供安全生產(chǎn)許可證申請書、采礦許可證和職能人員安全生產(chǎn)責(zé)任目錄清單、為從業(yè)人員繳納工傷保險承諾書等一系列資料，在取得安全生產(chǎn)許可證后，組織一系列生產(chǎn)活動。

3 結(jié)語

就現(xiàn)階段煤礦項目開發(fā)情況來看，以煤礦項目核準(zhǔn)時間縮短、煤礦項目投資門檻提升、企業(yè)投資決策難度增大為主要特點，這樣的現(xiàn)狀對于煤礦項目前期開發(fā)工作的開展提出了更多要求，也需要對項目前期開發(fā)審批程序以及管理要點進行改革，為煤礦項目的順利建設(shè)、安全投產(chǎn)創(chuàng)造更好條件。