白宇濤

摘? ?要：地方政府通過土地財(cái)政來擴(kuò)充其自主支配的財(cái)政資源，將充足的財(cái)權(quán)與龐雜的事權(quán)相匹配，從而發(fā)揮其宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能。但受經(jīng)濟(jì)、資源、社會(huì)等因素的綜合影響，土地財(cái)政難以繼續(xù)作為地方政府的主要財(cái)政收入來源，政府宏觀調(diào)控也相應(yīng)受限。通過對(duì)地方政府土地財(cái)政所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，預(yù)設(shè)其轉(zhuǎn)型的法律路徑為：以財(cái)政法律規(guī)范調(diào)整為中心，輔以土地出讓管理制度和金融融資與監(jiān)管制度作為制度保障，進(jìn)行宏觀調(diào)控層面的整體性優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：宏觀調(diào)控；土地財(cái)政；法律制度

中圖分類號(hào)：F812.7? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）18-0155-03

在土地流拍頻現(xiàn)、房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷、房產(chǎn)稅改革暫不具備推行條件、地方政府融資平臺(tái)債務(wù)水平居高不下等一系列與土地財(cái)政相關(guān)因素疊加的影響下，土地財(cái)政已難以作為主要的財(cái)政收入來源以支撐地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而此前土地財(cái)政助推經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展埋下的相應(yīng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及金融風(fēng)險(xiǎn)隱患，也有待進(jìn)一步引導(dǎo)化解。土地財(cái)政亟需探求轉(zhuǎn)型與改革的新路徑，相應(yīng)的土地財(cái)政問題也對(duì)宏觀調(diào)控法律制度指明了系統(tǒng)化的修正與完善路徑。

一、土地財(cái)政及其有關(guān)概念闡釋

（一）土地財(cái)政

土地財(cái)政是我國(guó)的一個(gè)內(nèi)生詞匯，成型于我國(guó)學(xué)者與社會(huì)各界人士對(duì)國(guó)內(nèi)地方政府特有的財(cái)政收入狀況作出的概括。從現(xiàn)有學(xué)術(shù)成果積累來看，廣泛意義上的土地財(cái)政是指地方政府利用其享有的國(guó)有土地使用權(quán)之有償流轉(zhuǎn)（出讓、抵押）來增加財(cái)政收入的行為，以及由此而形成的土地收入在地方財(cái)政總收入中占比較高的財(cái)政路徑依賴現(xiàn)象。

土地財(cái)政肇始于1994年以分稅制改革為主的經(jīng)濟(jì)分權(quán)改革，當(dāng)時(shí)地方政府面臨巨大壓力。一方面，消費(fèi)稅的全部與增值稅的75%由地方財(cái)政收入歸為中央財(cái)政收入，①直接造成地方財(cái)政近30%的財(cái)政收入缺口。財(cái)稅改革隨之帶來的是地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由1993年的78%迅速下降至1994年的44.3%，而與之相對(duì)的地方財(cái)政支出比重則一直維持在70%左右[1]。另一方面，與地方政府的財(cái)權(quán)上移中央相對(duì)的是，中央一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不足，層級(jí)越低的政府承擔(dān)地區(qū)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)及科教文衛(wèi)工作開展的權(quán)責(zé)越大，整個(gè)財(cái)政體制呈現(xiàn)“財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下移”的特征，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡嚴(yán)重。當(dāng)時(shí)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的制度改革和法律完善使得地方政府逐漸依賴土地使用權(quán)有償出讓收入來紓解財(cái)政壓力，以至地方土地出讓收入占地方政府本級(jí)財(cái)政收入的比重從2001年的17%左右上升至2011年的61%左右。②針對(duì)這一時(shí)期房地市場(chǎng)過熱進(jìn)而地方愈發(fā)倚重土地財(cái)政的現(xiàn)象，一系列房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策隨即發(fā)揮效用，以至于2012年地方土地出讓收入占地方政府本級(jí)財(cái)政收入的比重回落至46%左右。加之近年來規(guī)范地方政府土地財(cái)政監(jiān)管、試點(diǎn)探索土地財(cái)政改革路徑等政策法規(guī)的施行，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度有所減緩。

（二）土地金融

地方政府在土地財(cái)政前期主要依靠出讓土地獲取土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)作為財(cái)政收入。隨著土地出讓成本迅速上升，至2011年，僅靠出讓土地獲取的財(cái)政收入效應(yīng)減弱，已不足以支持政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。另外，當(dāng)時(shí)的《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方債券。地方政府轉(zhuǎn)而借由政府融資平臺(tái)將土地以各種形式變相抵押融資，填補(bǔ)資金缺口。土地金融化隨著政府融資平臺(tái)與土地抵押的結(jié)合開始加速，“注入土地—土地抵押—城市建設(shè)—土地升值—土地出讓—還債”[2]的模式成為地方政府土地金融的基本運(yùn)作模式。

在這一運(yùn)作過程中，土地價(jià)格、房屋價(jià)格與房地產(chǎn)行業(yè)及居民深度捆綁，房地產(chǎn)行業(yè)與居民對(duì)同一土地的再次借貸進(jìn)一步放大社會(huì)融資的規(guī)模。地方政府土地財(cái)政通過這一杠桿效應(yīng)獲取天量財(cái)政收入，地方政府的財(cái)政壓力得到極大緩解，地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程都得到顯著發(fā)展。土地財(cái)政逐漸金融化。

（三）房地產(chǎn)業(yè)

地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要依托于與土地密切相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而房地產(chǎn)業(yè)作為整個(gè)社會(huì)資金的蓄水池，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響舉足輕重。個(gè)人住房貸款、房地產(chǎn)企業(yè)融資貸款、市場(chǎng)中其他理性經(jīng)濟(jì)人對(duì)房產(chǎn)投資亦或投機(jī)資金等都通過銀行流向房地市場(chǎng)。

另外，銀行的放貸還連接了土地和房產(chǎn)的供求雙方，在地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)和住房居民個(gè)人之間形成了土地和資金供應(yīng)鏈的雙向閉環(huán)。土地供應(yīng)鏈?zhǔn)侵竿恋厥褂脵?quán)從地方政府流向房地產(chǎn)開發(fā)商，進(jìn)而通過地上附著物房屋一并流轉(zhuǎn)至居民個(gè)人手中；資金供應(yīng)鏈的流向則與之相反，購房資金通過居民個(gè)人交付至房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)而作為土地出讓金成為地方政府的財(cái)政收入[3]。由此，在銀行的媒介作用下，上述土地和資金供應(yīng)鏈的雙向循環(huán)與土地價(jià)格和房屋價(jià)格緊密關(guān)聯(lián)，共同推動(dòng)了城鎮(zhèn)的繼續(xù)擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

二、土地財(cái)政現(xiàn)狀分析

（一）土地征用引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

由于征用農(nóng)村集體土地的成本普遍較低，將之轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地進(jìn)行出讓的增值收益是巨額的，故而在城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)制度的賦能下，地方政府傾向于在城市土地短缺時(shí)將大量農(nóng)村土地征用，后轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地用作出讓或者抵押，從而獲取高額土地收益進(jìn)行當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)。失地農(nóng)民轉(zhuǎn)而進(jìn)城務(wù)工或者待業(yè)，加之征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及程序尚存不足、土地補(bǔ)償?shù)囊淮涡耘c土地價(jià)值的上升之間存有矛盾，引起了農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、征地補(bǔ)償糾紛、住房回遷或安置等一系列社會(huì)問題。土地財(cái)政潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)需要從失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)與土地制度完善的角度入手加以防范。

（二）地方政府債務(wù)引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

土地財(cái)政以土地為依托，而土地資源的有限性和不可再生性、我國(guó)耕地紅線的限制、低生育和居民高負(fù)債所帶來的房地產(chǎn)業(yè)下行，都決定了以地融資的土地財(cái)政發(fā)展模式不是可持續(xù)的，在沒有等體量的替代財(cái)政收入情形下，一方面政府的財(cái)政壓力變大，另一方面政府償還債務(wù)的能力隨之下降，最終導(dǎo)致地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增加。

地方政府建立的諸如城市投資建設(shè)公司一類的土地融資平臺(tái)，在政策縮緊對(duì)融資平臺(tái)貸款期間大量發(fā)行城投債，這相當(dāng)于以政府為隱性擔(dān)保變相發(fā)行地方政府債券，但在地方財(cái)政中卻不予計(jì)入。而實(shí)際上大多數(shù)地區(qū)的融資平臺(tái)由于投資回報(bào)率較低，都在靠政府補(bǔ)貼或者借舊還新來償還債務(wù)。這涉及一筆龐大的政府隱性債務(wù)，隱含較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

房地產(chǎn)業(yè)的高杠桿與高周轉(zhuǎn)運(yùn)行模式在需求端下降、經(jīng)濟(jì)下行的疫情時(shí)期出現(xiàn)資金鏈斷裂，房地產(chǎn)業(yè)的圈地?zé)峤禍嘏c資金短缺也直接縮減了土地供應(yīng)端口即地方政府的土地財(cái)政收入。根據(jù)人民銀行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司的調(diào)查，在2019年城鎮(zhèn)居民的家庭資產(chǎn)中，住房資產(chǎn)占比接近七成，超過居民持有的金融資產(chǎn)。隨著疫情期間失業(yè)、房企資金鏈斷裂致期房爛尾等情形的出現(xiàn)，居民房貸斷供現(xiàn)象頻仍，而這一債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將通過房地產(chǎn)業(yè)傳導(dǎo)至土地供應(yīng)者當(dāng)?shù)卣?/p>

（三）土地財(cái)政融資引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)

隨房地產(chǎn)抵押品的信貸和房地產(chǎn)供應(yīng)端即地方政府的隱形信用擔(dān)保貸款的加速擴(kuò)張，金融風(fēng)險(xiǎn)開始向銀行和政府集中。土地財(cái)政資金供應(yīng)鏈上的相關(guān)貸款大多數(shù)均由銀行直接發(fā)放或者借助表外業(yè)務(wù)通過“銀信合作”、“銀證信合作”間接發(fā)放，融資形式過于單一導(dǎo)致銀行金融風(fēng)險(xiǎn)加大。而地方政府土地金融中的大量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨杠桿效應(yīng)放大轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)。貸款過程中的資金監(jiān)管也尚不完善，社會(huì)中的大量資金涌入房地產(chǎn)市場(chǎng)易造成房地產(chǎn)的泡沫化，埋下引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的隱患。相應(yīng)地，不管是融資制度還是金融監(jiān)管制度需要對(duì)資金流向進(jìn)行控制。

三、土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的法律路徑預(yù)設(shè)

“運(yùn)用法律手段對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控是中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一大特點(diǎn)”[5]，土地財(cái)政在法律路徑上的轉(zhuǎn)型關(guān)乎政府宏觀調(diào)控的法律化和法治化。而我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是政府放權(quán)的過程[6]，這導(dǎo)致我國(guó)政府的宏觀調(diào)控行為對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)社會(huì)發(fā)展的影響廣泛且復(fù)雜，故而在對(duì)土地財(cái)政進(jìn)行法律規(guī)制的改進(jìn)與完善過程中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其所涉及的宏觀調(diào)控法律關(guān)系，兼顧控制其中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的法律路徑之優(yōu)化應(yīng)當(dāng)以財(cái)稅法律規(guī)范調(diào)整為中心，輔以土地出讓管理制度和金融融資與監(jiān)管制度作為制度保障。

（一）財(cái)稅法律規(guī)范轉(zhuǎn)型進(jìn)路

1.土地稅收制度優(yōu)化

由于地方政府宏觀調(diào)控對(duì)象為整個(gè)地區(qū)的社會(huì)事務(wù)，事權(quán)相對(duì)更為具體與細(xì)化，在事權(quán)上移的可操作性較弱的情況下，面對(duì)地方政府土地財(cái)政收入效應(yīng)持續(xù)減弱和財(cái)政壓力隨之增加的困境，宜通過對(duì)政府財(cái)政收入端口進(jìn)行轉(zhuǎn)型優(yōu)化，具有穩(wěn)定性和持續(xù)性預(yù)期的房產(chǎn)稅因此成為減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的土地財(cái)政轉(zhuǎn)型方向。2011年滬渝兩地試點(diǎn)房產(chǎn)稅，但其稅基較窄且主要針對(duì)新購住房，其體量無法成為替代土地財(cái)政的收入來源。

房產(chǎn)稅征收涉及的利益平衡較為復(fù)雜，滬渝試點(diǎn)的探索仍較為溫和。改革試點(diǎn)區(qū)可以嘗試在量能課稅原則的指向下，重新設(shè)置房產(chǎn)稅的征收對(duì)象、納稅人、基本稅率、計(jì)稅依據(jù)等具體要素，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)來改進(jìn)房產(chǎn)稅征收政策。待實(shí)踐成熟具備改革推進(jìn)條件之時(shí)，再在總結(jié)房產(chǎn)稅收試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步向各地推行房產(chǎn)稅征收規(guī)范，最終建立健全地方政府以房產(chǎn)稅為主體稅種的稅收體系，擺脫其對(duì)土地財(cái)政收入的路徑依賴，并建立相應(yīng)的法律規(guī)范保障稅收的施行。

2.財(cái)政收支制度優(yōu)化

土地財(cái)政收入的優(yōu)化路徑除了找尋可替代的等體量財(cái)政收入，還應(yīng)當(dāng)配有相應(yīng)的制度保障。各級(jí)政府的收支制度主要是通過《預(yù)算法》進(jìn)行一般性規(guī)定，其對(duì)土地財(cái)政收入的規(guī)定較為原則和抽象，土地財(cái)政相關(guān)制度還需通過財(cái)政微觀立法的細(xì)化進(jìn)一步規(guī)定和完善，同時(shí)跟進(jìn)《預(yù)算法》中所涉內(nèi)容的法律銜接。

譬如，為了防止地方政府對(duì)土地的過度征用和開發(fā)，有必要在地方政府土地儲(chǔ)備和土地收益基金的實(shí)踐基礎(chǔ)上，嘗試建立健全土地收益基金制度。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地收益基金的預(yù)決算制度，以嚴(yán)格控制土地出讓范圍及規(guī)模、嚴(yán)格按照相應(yīng)規(guī)定計(jì)提基金等。同時(shí)，以土地基金使用范圍和程序之規(guī)范、審查監(jiān)管制度和追責(zé)制度之約束來共同避免土地收益的政府短期行為、延緩?fù)恋亻_發(fā)的不可持續(xù)性。

（二）土地制度的法律轉(zhuǎn)型進(jìn)路

1.土地征收制度優(yōu)化

地方政府應(yīng)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革進(jìn)展，逐步健全對(duì)農(nóng)村發(fā)展更為有利的土地征收制度。盡管2019年修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》在法律層面為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市破除了障礙，允許符合規(guī)劃和依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易，但是相關(guān)的征收程序、執(zhí)行程序與監(jiān)管程序等制度的完善均有待在實(shí)踐中進(jìn)一步總結(jié)和論證，進(jìn)而上升至法律層面保障農(nóng)民集體享有相應(yīng)的土地收益、激活農(nóng)村建設(shè)用地要素、吸引勞動(dòng)力回流、助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

另外，注意土地征收制度與土地儲(chǔ)存制度、土地收益基金制度間的銜接與協(xié)調(diào)，多角度綜合配置制度的適用，從源頭抑制地方政府對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及其他性質(zhì)集體土地的過度使用。

2.土地補(bǔ)償制度優(yōu)化

完善土地補(bǔ)償制度，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善制度所涵蓋的補(bǔ)償范圍，區(qū)分土地性質(zhì)是公益性用地還是經(jīng)營(yíng)性用地，對(duì)應(yīng)建立適配的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)用的落實(shí)。

除了對(duì)補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行的優(yōu)化，還可以硬性規(guī)定地方政府在土地出讓收益中計(jì)提一定比例的資金作為城市廉租住房或房屋租賃最高價(jià)格限制的補(bǔ)貼，使失地農(nóng)民能夠根據(jù)自身情況合理選擇購買或租住房屋，尤其是令已失地農(nóng)民享受到城鎮(zhèn)化帶來的土地增值的正外部效應(yīng)，以助于緩解土地征收補(bǔ)償帶來的諸多社會(huì)糾紛。

（三）金融制度的法律轉(zhuǎn)型進(jìn)路

1.融資制度優(yōu)化

國(guó)家主管金融市場(chǎng)的政府部門可嘗試完善以銀行貸款為主要渠道的融資方式，實(shí)現(xiàn)融資方式的多元化，從而降低銀行與政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)、提高資金使用效率。譬如，將融資較難的實(shí)體業(yè)融資渠道拓寬到股票、債券等可轉(zhuǎn)讓、嚴(yán)監(jiān)管的融資方式，減少對(duì)銀行債權(quán)融資的依賴，也有助于將社會(huì)資金向?qū)嶓w產(chǎn)業(yè)引流；為防止社會(huì)資金過度集中于房地市場(chǎng)，政府部門還可以科學(xué)論證并逐步落實(shí)扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)所涉行業(yè)的補(bǔ)貼政策，包括但不限于中國(guó)人民銀行根據(jù)行業(yè)的具體情況適當(dāng)傾斜性降低貸款融資的利率。此外，各金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放融資款過程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查申請(qǐng)主體是否適格，要求貸款人及時(shí)上報(bào)資金用途與流向，把控相應(yīng)貸款資金的金融化。以資金引流為導(dǎo)向，進(jìn)行融資制度的優(yōu)化，最終有利于緩解政府的金融風(fēng)險(xiǎn)及負(fù)債引起的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2.債務(wù)與資金的監(jiān)管制度優(yōu)化

有效的債務(wù)與資金監(jiān)管制度能夠保障資金融通的順利進(jìn)行和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)把控。首先，將地方政府充分發(fā)揮降杠桿的調(diào)控職能作為地方金融監(jiān)管的重心，在國(guó)家金融委員會(huì)的基礎(chǔ)上下設(shè)“地方金融監(jiān)管委員會(huì)”，并由地方金融監(jiān)管委員會(huì)制定對(duì)具體監(jiān)管規(guī)則具有導(dǎo)向和依據(jù)作用的公共政策，強(qiáng)化其立法職能。其次，政策上從嚴(yán)設(shè)置涉及房屋與土地貸款的審核制度，防止資金過度流向房地市場(chǎng)。最后，總結(jié)部分地方政府推行全域無隱形債務(wù)試點(diǎn)工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于一些債務(wù)水平高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地方政府，應(yīng)當(dāng)在發(fā)行再融資債券將地方政府隱性債務(wù)顯性化之外，探索新的債務(wù)監(jiān)管與金融風(fēng)險(xiǎn)管控手段，采取結(jié)構(gòu)性、漸進(jìn)式的降杠桿方式逐步清零地方隱性債務(wù)。

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