劉淑萍

黨中央高度重視基層治理工作。2021年4月，黨中央、國務院印發(fā)《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，就完善黨全面領導基層治理制度、增強基層政權治理能力等作出全面部署安排。中央編委要求持續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）改革，推動構建常態(tài)化管理和應急管理動態(tài)銜接、簡約高效、富有活力的基層治理體系。為積極穩(wěn)妥推進街道管理體制機制改革，焦作市委編辦抽調(diào)專人組成工作組，通過實地走訪、調(diào)研座談、查閱資料、發(fā)放調(diào)查問卷等方式，對街道職能定位、機構設置、綜合執(zhí)法、機制運行、資源保障等情況和存在問題進行調(diào)查研究，摸清實情，提出意見和建議。

一、焦作市街道基本情況

（一） 職能定位

《中共河南省委辦公廳河南省人民政府辦公廳關于進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機構改革的意見》（豫辦〔2019〕10號）對街道職能進行了明確：根據(jù)縣（市、區(qū)）黨委、政府授權，街道依法履行轄區(qū)內(nèi)黨的建設、公共服務、城市管理、社會治理、安全穩(wěn)定等綜合管理職能，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)地區(qū)性、社會性、群眾性工作。

（二） 街道分布

焦作市共有街道55個（修武縣未設置），其中，五縣（市）（沁陽市、孟州市、武陟縣、溫縣、博愛縣）18個，五城區(qū)（解放區(qū)、山陽區(qū)、中站區(qū)、馬村區(qū)和城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)）37個。涉農(nóng)街道共35個，占總數(shù)的63.6%（見圖1）。

圖1 焦作市各縣（市、區(qū)）街道分布情況

（三） 街道規(guī)模分類

參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類標準，以常住人口為主要指標對街道進行規(guī)模分類，規(guī)模較小［2萬人（含）以下］、中等規(guī)模（2萬～7萬人）和規(guī)模較大［7萬人（含）以上］。焦作市55個街道中規(guī)模較小街道13個，其中有5個街道人口僅1000～3000人，中等規(guī)模街道32個，規(guī)模較大街道10個（見圖2）。

圖2 焦作市不同規(guī)模街道數(shù)量對比

（四） 機構設置

按照豫辦〔2019〕10號文件精神，55個街道黨政機構和事業(yè)單位機構限額為10個，除省定的黨建工作辦公室、黨政綜合便民服務中心、退役軍人服務站、社會治安綜合治理中心、綜合行政執(zhí)法大隊5個必設機構外，各縣（市、區(qū)）根據(jù)街道經(jīng)濟社會發(fā)展水平，在規(guī)定的限額內(nèi)因地制宜設置了經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室、社區(qū)建設管理辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務中心、文化旅游服務中心等5個機構。

二、存在的問題

（一） 職責權限方面

一是街道職責不夠明晰。2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機構改革，對街道承擔的職責界定總體上比較宏觀和寬泛，未進行詳細表述。從調(diào)研情況來看，在實際工作中只要是上級職能部門指派的工作，街道都要無條件落實，干了很多主責主業(yè)之外的事情。如壯大市場主體、城鄉(xiāng)居民醫(yī)保擴面、招商引資等工作，本應是縣（市、區(qū)）職能部門的職責，卻攤派給街道負責落實，并以檢查督導、通報排名作為推動工作的主要方式，占據(jù)了街道工作人員的很大精力。

二是街道權責不夠?qū)Φ取?019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機構改革重點向街道下放了五個方面的權力：對縣（市、區(qū)）職能部門派駐機構綜合執(zhí)法的指揮調(diào)度權，多部門協(xié)同解決的綜合性事項統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核督辦權，職能部門派駐街道機構負責人的任免前征求意見權，工作情況考核評價參與權，下沉資金、人員的統(tǒng)籌管理和自主支配權。但在實際工作中，由于缺乏可操作性的規(guī)定，街道的這些權力形同虛設，縣直部門實質(zhì)上將街道作為基層的工作責任落實主體，“權力向上集中、責任向下集中”的現(xiàn)象較為明顯。比如，有街道反映，上級在安排涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設、應急管理等領域的工作時，更多強調(diào)街道的屬地管理責任，卻將項目資金及執(zhí)法權力掌握在自己手中，“放責不放權”。

三是街道綜合行政執(zhí)法體制機制不健全。各街道雖設置了綜合行政執(zhí)法大隊，但大隊指揮調(diào)度的作用未充分發(fā)揮，只是作為事業(yè)人員晉升副科身份的一個“通道”。同時存在“有機構有編制無隊伍”的現(xiàn)象，如解放區(qū)王禇街道綜合執(zhí)法大隊核定編制20名，實有在編人員17人，但在崗人員僅2人，其他人員均抽調(diào)在其他科室工作。省政府賦予焦作市街道29項行政執(zhí)法權，權力下放后街道面臨“接不住、用不好”的難題，街道缺乏專業(yè)執(zhí)法人員，存在無人執(zhí)法、不會執(zhí)法的問題，承接運用上難度很大，部分未實質(zhì)性開展執(zhí)法。

四是街道與派駐機構協(xié)調(diào)配合不順暢。各縣（市、區(qū)）設置在街道的派駐機構數(shù)量不等，統(tǒng)一設置的有公安派出所、司法所、市場監(jiān)管所等，有些根據(jù)工作需要還設置有城管中隊。從調(diào)研的情況看，街道對派駐機構的統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)機制尚未建立，平時大多靠感情來維系協(xié)調(diào)工作，不能有效統(tǒng)籌使用派駐機構人員力量。

（二）機構編制、人員力量配備方面

一是街道編制分配不夠科學。目前，各街道編制數(shù)的核定未根據(jù)不同街道的規(guī)模、特點、任務量科學核算，街道之間的差異性沒有得到體現(xiàn)。如王褚街道常住人口12.3萬，編制總數(shù)68名，而河 雍街道常住人口3.5萬，編制總數(shù)78名（見表1、圖3）。

表1 焦作市部分街道規(guī)模和編制情況

圖3 焦作市部分街道常住人口規(guī)模和編制對比情況

二是街道空編相對較多。整體上看，55個街道平均空編14名，空編率達到20%。中心城區(qū)街道空編現(xiàn)象更為突出（見表2），比如解放區(qū)上白作街道、焦南街道、焦西街道、焦北街道、民生街道、七百間街道、新華街道7個街道空編均在20名以上，平均空編率超39%。據(jù)街道反映，由于財政預算所限，街道每年上報的用編計劃很難獲批，導致“有編不能用”，人員緊缺。

表2 焦作市各縣（市、區(qū)）平均空編率

三是街道混編混崗現(xiàn)象較為普遍。由于街道行政編制少，普遍存在借調(diào)事業(yè)編制人員在行政內(nèi)設科室任職現(xiàn)象。混編混崗問題在市轄區(qū)街道更為突出。如中站區(qū)月山街道行政編制僅7名，甚至不能滿足領導班子配備需要，行政內(nèi)設科室無編可用，只能抽調(diào)綜合行政執(zhí)法大隊、黨政綜合便民服務中心等事業(yè)機構的人員開展工作。

（三） 資源保障方面

一是街道事業(yè)身份干部晉升通道亟待拓寬。從調(diào)研情況來看，街道所屬事業(yè)機構只有綜合行政執(zhí)法大隊為副科級，而焦作市各街道事業(yè)身份人員占工作人員總數(shù)的三分之二以上，受身份限制事業(yè)編干部晉升通道狹窄。如何進一步拓寬街道事業(yè)身份干部晉升通道，調(diào)動街道事業(yè)身份干部工作積極性、激勵基層干部主動作為，是當前改革需要解決的重要問題。

二是街道工作人員待遇有待提升。與縣（市、區(qū)）直工作人員相比，街道工作人員承擔的任務量大，工作環(huán)境比較艱苦，常態(tài)化加班的情況普遍存在；街道的工作性質(zhì)決定需要經(jīng)常進村入戶，日常交通成本較高；加之車改政策方面的差別，事業(yè)身份干部比行政編公務員福利待遇低，心理落差大，一定程度上影響工作開展。

三是工作經(jīng)費得不到保障。部分街道辦公經(jīng)費直接與財稅任務完成比例掛鉤，完不成財稅任務上級不劃撥經(jīng)費，經(jīng)費得不到保障街道開展日常工作就更加困難。

消費者取下耳環(huán)或其他飾品，戴黑色發(fā)帶和穿黑色反穿衣，正坐于固定位置椅子上，后背貼緊椅背，面部放松無表情，被評估時先平視正前方再左右轉(zhuǎn)動一下頭部。

四是街道獲得縣級以上表彰機會少，榮譽感不強。日常工作中，街道承擔了很多職能部門分派的工作任務，同時縣（市、區(qū)）黨委、政府每半年要組織職能部門參與對街道的集中考核，但是各職能部門設置的年度集體、個人表彰、獎勵等很少考慮街道層面，未向基層傾斜。

（四）日常工作機制方面

街道在完成上級安排的工作時，往往需要提供大量文字檔案資料。據(jù)街道干部反映，在集中推進某些節(jié)點性工作時，往往由縣級分管領導主持召開動員會，下發(fā)任務清單，建立微信工作群，通過微信群上報工作進度、上傳相關材料。在上級部門督導檢查時，也是采取聽匯報、查資料的形式進行，檢查、考核指標多數(shù)體現(xiàn)在匯報材料、數(shù)字表格等紙質(zhì)資料上，存在重材料輕實效的情況。

三、下步改革的幾點思考和建議

（一）進一步明晰街道職責權限

一是細化街道職責任務。參考省級層面制定的《街道職責參考目錄》，指導各縣（市、區(qū)）編制公布街道職責清單，將原則性的規(guī)定細化為條目式工作職責，逐條明晰街道應履行的職能任務，確保街道能夠依法依規(guī)履職盡責。

二是編制公布屬地管理事項清單。指導各縣（市、區(qū)）編制公布《街道屬地管理主體責任和配合責任清單》，作為縣（市、區(qū)）、街道兩級履職、監(jiān)管和問責責任界定的重要依據(jù)，凡不在街道權責范圍內(nèi)的事項，縣（市、區(qū)）職能部門不能以屬地管理之名，隨意納入巡察、審計、監(jiān)督問責范圍。

三是建立健全街道職責準入制度。督促各縣（市、區(qū)）對2019年街道職責準入制度進行修訂完善，應明確：未經(jīng)街道同意、未按程序批準，縣級職能部門不準以簽訂責任書、分解下達指標、考核驗收等方式，把工作責任和任務轉(zhuǎn)嫁給街道；確需由街道承辦的階段性工作任務，應按照“權隨責走”“費隨事轉(zhuǎn)”的原則，為街道提供相應的經(jīng)費保障和人員支持。

四是加強綜合行政執(zhí)法體制機制建設。實體化建設街道綜合行政執(zhí)法隊伍，配齊配足執(zhí)法人員。在此基礎上，建立街道與縣（市、區(qū)）直部門的行政執(zhí)法配合聯(lián)動機制，實行“街道吹哨、部門報到”的工作模式，賦予街道對轄區(qū)內(nèi)需要多部門協(xié)同解決事項的相應協(xié)調(diào)權和督辦權，切實發(fā)揮街道綜合行政執(zhí)法大隊綜合調(diào)度、統(tǒng)一指揮的作用。

五是規(guī)范各類派駐機構設置。除公安、司法以外，縣級職能部門設在街道的市場監(jiān)管所等派駐機構統(tǒng)一下放街道，實行屬地管理，理順條塊關系，并通過“連人帶編”方式轉(zhuǎn)隸工作人員，確保工作銜接。下放后的派駐機構可根據(jù)實際情況與街道機構進行整合，業(yè)務接受上級部門指導；對繼續(xù)實行派駐體制的，派駐機構工作人員黨組織關系實行屬地管理，同時，由街道負責評優(yōu)評先和年度考核，并將結(jié)果上報縣級相關職能部門黨組（黨委），派駐機構負責人任免前需書面征求街道意見，街道可根據(jù)實際提出派駐機構負責人調(diào)整的意見；有條件的縣（市、區(qū)）可探索將派駐人員的工資、津補貼、考核性獎勵以及各類福利待遇等經(jīng)費由縣級財政直接預算并撥付給派駐的街道，由街道管理、考核和發(fā)放，縣級主管部門只負責派駐人員的業(yè)務培訓和進出調(diào)配。

（二）進一步優(yōu)化機構設置和編制配備

一是分類核定街道編制。根據(jù)管理服務人口、管轄面積將街道劃分為大、中、小三類，合理確定編制配備標準，重新核定街道編制。省、市兩級按照一定比例下沉街道專項編制，不搞“平均主義”，結(jié)合各個街道空編狀況，精準下沉街道專項編制，確保改革后的編制資源匹配街道實際發(fā)展需要。

三是規(guī)范提升“減縣補鄉(xiāng)”工作。2023年事業(yè)單位重塑性改革期間，縣（市、區(qū)）直部門將經(jīng)費形式不同的事業(yè)單位進行了整合，改革后，縣（市、區(qū)）直差額或者自收自支性質(zhì)的事業(yè)單位人員大多數(shù)希望通過“減縣補鄉(xiāng)”下沉街道轉(zhuǎn)為全供事業(yè)編制。同時，空編較多的街道也普遍希望縣（市、區(qū)）直部門下沉人員加強工作力量?？h（市、區(qū)）可以采取公開選調(diào)等方式，將縣（市、區(qū)）直差額或者自收自支事業(yè)單位中有經(jīng)驗、素質(zhì)高的人員下沉到街道，著重為街道補充急需的專業(yè)技術人員，下沉人員的服務年限不低于3年。

（三）進一步強化對街道的支持保障措施

一是拓寬街道事業(yè)機構人員晉升通道。街道綜合行政執(zhí)法大隊、黨政綜合便民服務中心可設為副科級事業(yè)機構，進一步拓寬街道事業(yè)編制人員晉升通道。各縣（市、區(qū)）提出設置標準，明確考核條件，經(jīng)檢查評估后，按機構編制管理規(guī)定和權限報批。

二是充分保證街道辦公經(jīng)費。通過綜合考量街道編制人數(shù)和轄區(qū)工作任務，保障街道工作經(jīng)費。

三是在政治待遇、獎勵考核、工作津貼等方面向街道干部傾斜。適當提高街道年度考核優(yōu)秀等次比例，優(yōu)化街道事業(yè)單位專業(yè)技術崗位管理；綜合考慮街道干部任職的地理位置、工作性質(zhì)、服務年限等因素，有針對性地設立基層工作津貼，提高街道干部的工資待遇。

四是研究制定街道行政和事業(yè)人員同工同酬的辦法。結(jié)合各街道實際情況，對轄區(qū)內(nèi)距離中心城區(qū)較遠的包村事業(yè)身份干部，可參照公務員標準發(fā)放事業(yè)人員交通補貼。

（四）進一步健全為街道減負長效機制

建立健全為街道減負的長效工作機制。參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革為基層減負“10個不得”的經(jīng)驗做法，在貫徹落實省委深化街道改革意見時，將為基層減負的工作舉措融入街道管理體制機制改革實施方案，并明確任務分工和責任單位，切實為基層減負。