許 朗，張艷玲，陳 杰

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，南京 210095；2.河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院，鄭州 450001）

0 引 言

農(nóng)田水利是農(nóng)業(yè)的命脈，直接關(guān)系到中國糧食生產(chǎn)安全。小型農(nóng)田水利（以下簡稱“小農(nóng)水”）設(shè)施分布在田間地頭，關(guān)乎農(nóng)業(yè)增產(chǎn)與農(nóng)民增收，是農(nóng)田水利建設(shè)事業(yè)的最后一公里。2011 年中央農(nóng)村工作會議強調(diào)要大力支持“五小水利”建設(shè)。2018 年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃也明確要求推進(jìn)中國小農(nóng)水設(shè)施的建設(shè)提質(zhì)。小農(nóng)水設(shè)施的建設(shè)需要投入大量的資金。2011-2017 年中國中央財政小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)補助專項資金從126 億元提高到327.9 億元。隨著公共財政投入的增加，學(xué)術(shù)界有關(guān)小農(nóng)水設(shè)施的研究重心也從設(shè)施建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)向運行管護和產(chǎn)權(quán)改革[1,2]。然而，中國小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)中央財政資金增加的同時，全國耕地的農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)和農(nóng)田有效灌溉面積比重并沒有得到相應(yīng)幅度的提高。2011-2019年中國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)從0.510提高到0.553，依舊低于發(fā)達(dá)國家0.7～0.8 的平均水平，農(nóng)田有效灌溉面積占全國耕地面積的比例僅從49.6%提高到50.3%[3]。由此可見，中國小農(nóng)水設(shè)施的建設(shè)仍面臨著資金供給嚴(yán)重不足的根本性問題。如若不進(jìn)一步加大小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的資金投入力度，將對中國農(nóng)村的發(fā)展與振興造成嚴(yán)重阻礙。

從現(xiàn)狀出發(fā)，中國小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的資金問題可以從政府和農(nóng)戶兩個方面給予解釋。政府方面：由于農(nóng)戶缺乏必需的資金，政府成為小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)資金的主要提供者，但是農(nóng)業(yè)稅費改革之后，地方政府缺乏對小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的資金配套和資源組織的積極主動性[4,5]。這使得小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)缺乏較為多元的資金供給來源，基本依賴中央政府公共財政資金，整體投資不足[6]；農(nóng)戶方面：小農(nóng)水設(shè)施具有公共產(chǎn)品屬性，非排他性導(dǎo)致農(nóng)戶容易出現(xiàn)搭便車行為，在缺乏有效的激勵機制時，農(nóng)戶參與小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的意愿很低[7,8]。在收入及家庭稟賦差異逐漸擴大的同時，農(nóng)戶在小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)中的參與表現(xiàn)出了明顯的分化趨勢，農(nóng)戶搭便車行為問題加劇[9]。懲罰搭便車行為的成本由于過高無法得到有效執(zhí)行，因此農(nóng)戶存在著投入資金自我供給的“囚徒困境”[10]。

盡管以往的文獻(xiàn)對中國小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)資金供給不足的主要原因做了較為詳盡的解釋，但是目前小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)項目制的資金供給和分配機制無法解決地方政府和農(nóng)戶參與積極性不足的問題。在小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)資金供給嚴(yán)重不足和農(nóng)田水利建設(shè)迫切需求的背景下，亟需構(gòu)建一套能夠有效激勵地方政府和農(nóng)戶的新型供給機制，以確保小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)所需資金的長期高效供給。因此，本文從中國小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)資金相關(guān)供給主體的博弈出發(fā)，分析當(dāng)前資金供給面臨的困境，引入組織行為學(xué)研究范式，嘗試建立一種資金供給新機制，從而為當(dāng)前小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)資金的供給困境找尋突破口。

1 小農(nóng)水設(shè)施利益主體的行為邏輯

在小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的資金供給系統(tǒng)中，關(guān)涉到中央政府、地方政府、村委會和農(nóng)戶這四個利益相關(guān)主體。由于不同的利益主體在小農(nóng)水設(shè)施的資金供給過程中都會基于自身的目標(biāo)和利益選擇做最優(yōu)決策，因此分析不同利益主體在小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)資金供給過程中不同的行為動機與表現(xiàn)具有重要意義[11]。

1.1 中央政府

農(nóng)田水利建設(shè)能在很大程度上保障中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，繼而保障糧食安全，這是中央政府重點關(guān)注的內(nèi)容。一般來說，中央政府提供小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的資金供給可歸結(jié)為兩種：一是通過下達(dá)指導(dǎo)文件以及頒布有關(guān)政策，促進(jìn)小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的投融資渠道多元化；二是設(shè)立專項資金對小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)進(jìn)行直接投資[12]。2014 年11 月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式投資運營農(nóng)業(yè)水利工程；在財政資金支持方面，中央政府通過“專項資金下?lián)?、地方資金配套”對小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)進(jìn)行財政補助。然而專項資金的申報往往歷經(jīng)由下而上的級級審批，這一過程中可能產(chǎn)生的尋租活動也使得小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的資金供給難以落到實處[5]。

1.2 地方政府

地方政府因較嚴(yán)格的層級劃分，往往對小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的資金供給采取層層下放的管理策略。即按照省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的劃分，各層級政府按照上級指令先對資金進(jìn)行配套，再將權(quán)限與要求下放。其中，市級和縣級政府是組織小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)中最主要的統(tǒng)籌者[13]，但從實際情況來看，這兩者反而缺乏一定的投入積極性。這是因為農(nóng)戶收入不再與市級、縣級政府的財政掛鉤，且農(nóng)業(yè)部門相對來說投入所產(chǎn)出的成效緩慢，出于政績考量，市級和縣級政府往往選擇將資金落實到成效更快的其他部門。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府通常面臨著財力不足的窘境，當(dāng)上級資金無法供給時，農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)也就很難實現(xiàn)了。

1.3 村委會

自稅費改革后，村委會已不具備向農(nóng)戶收費的實權(quán)，因而很難再通過籌措資金的方式組織小農(nóng)水設(shè)施的建設(shè)。同時，小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)作為系統(tǒng)性的工程，需要全部村民的集體協(xié)商與統(tǒng)籌協(xié)作，所以勢必需要村干部來進(jìn)行集中組織。然而農(nóng)戶作為獨立個體具有較大的差異性，當(dāng)農(nóng)戶對于小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的投入能力及投入意愿都不盡相同時，擔(dān)任組織工作的村干部一定程度上也很難協(xié)商。因而當(dāng)農(nóng)戶面臨灌溉問題時，大部分村干部更習(xí)慣向上級部門申請項目而對下級村民無所作為。

1.4 農(nóng) 戶

面臨上級部門投入力度不足、基層組織投入積極性欠缺的兩大問題，農(nóng)戶要么選擇靠天吃飯，要么選擇自己投入小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，大批農(nóng)業(yè)勞動力流向了非農(nóng)部門，青壯年普遍進(jìn)行跨區(qū)域務(wù)工，無法兼顧農(nóng)事行為，這些人往往不會將金錢與精力投入到小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)。而專職從事農(nóng)業(yè)活動的小農(nóng)戶通常并不具備足夠的投入資金，即使某些農(nóng)戶有一定投入能力，單一農(nóng)戶的投入也隱藏著搭便車的風(fēng)險。與此同時，水利工程的修建成本、管護成本、用工成本也伴隨機械化程度的加深大幅提高。因此，多數(shù)農(nóng)戶最終會選擇靠天吃飯[14]。在農(nóng)業(yè)勞動力外流、農(nóng)戶資源稟賦差異化的現(xiàn)狀下，“一事一議”政策并未能夠解決農(nóng)田水利設(shè)施的供給問題，反而因較高的決策成本難以發(fā)揮預(yù)想作用[15]。

綜上所述，4 個利益相關(guān)主體對投入建設(shè)的態(tài)度并不積極，導(dǎo)致我國小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的資金供給長期處于缺位狀態(tài)，成為大部分農(nóng)村地區(qū)小農(nóng)水設(shè)施因缺乏管控從而無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的根本原因（見圖1）。

圖1 小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)資金供給困境的形成Fig.1 The formation of the dilemma of financial supply for the construction of small-scale farm water facilities

2 小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)資金供給主體間的博弈

上文提到，各級政府與農(nóng)戶在小農(nóng)水設(shè)施的資金供給過程中都會基于自身的目標(biāo)和利益做最優(yōu)決策，但是每一個利益主體行為所招致的結(jié)果不僅取決于選擇的策略，還受到其他利益主體的影響。于是，這些利益主體之間的博弈情景得以建立，并在博弈的結(jié)果中形成了中國現(xiàn)階段小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的資金供給機制。

2.1 中央政府與地方政府的博弈

中央政府是小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的主要資金投入方，近些年，為了確保農(nóng)業(yè)部門增產(chǎn)增收，保障中國糧食安全，中央政府在小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)上的資金投入力度不斷加大，這在各類專項資金的設(shè)立上也可見一斑。但地方政府作為合理配套資金的重要一環(huán)，其資金落實情況卻并不理想。因此在中央政府與地方政府關(guān)于資金供給的博弈中，前者可能的選擇包括：加大資金投入與不加大資金投入，后者可能的選擇包括：積極配套資金與不積極配套資金。鑒于中央政府與地方政府追求的目標(biāo)不盡相同，設(shè)定該博弈的前提為：中央政府受國家宏觀利益驅(qū)動，地方政府受地方政績驅(qū)動。表1描述了雙方的博弈局面。

表1 中央和地方政府的博弈Tab.1 The game of central government and local government

如表1 所示，A 代表中央政府選擇加大資金投入的收益，B代表地方政府選擇積極配套資金的收益，A'和B'則分別對應(yīng)另一選擇所帶來的收益。X(X ＞0)則是雙方收益變化的一個變量。那么雙方的博弈過程為：當(dāng)中央政府加大資金投入時，地方政府出于政績考量，可以選擇不積極配套從而能將這部分資金轉(zhuǎn)投于成效更快、收益更高的非農(nóng)部門，所以在這種情況下，地方政府不積極配套資金的收益高于積極配套資金的收益；當(dāng)中央政府不加大資金投入時，地方政府所能爭取的資金是相當(dāng)有限的，因而積極配套的收益也小于不積極配套的收益，即B - X4＜B'。也就是說，不管中央政府作何決策，“不積極配套資金”對地方政府來說都是最符合利益的。但是鑒于中央政府追求的是國家宏觀效益的最大化，為了更好地服務(wù)三農(nóng)，其選擇“加大資金投入”的決策會比“不加大資金投入”更優(yōu)。因此，雙方博弈后會形成“中央政府加大資金投入，地方政府不積極配套資金”的均衡。

2.2 地方政府與農(nóng)戶的博弈

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是地方政府的基層政權(quán)機構(gòu)，村委會是村民自我管理的基層群眾性自治組織。但是，在國家法律層面，規(guī)定了村委會要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府治理的法定義務(wù)；在社會實踐層面，村委會通常扮演著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代理人的角色。從事實、規(guī)范、價值等維度考察，將村委會理解成地方政府的一部分更為準(zhǔn)確和恰當(dāng)[16]。因此，本部分地方政府和農(nóng)戶的博弈同樣適用于村委會與農(nóng)戶之間的博弈。

就小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)等農(nóng)村公共品供給中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往比村委會起到更大作用，因此本文將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶的博弈作為主要分析。按照博弈場景，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能的選擇包括：積極建設(shè)與不積極建設(shè)；農(nóng)戶可能的選擇包括：投入建設(shè)與不投入建設(shè)。設(shè)定該博弈的前提為：雙方都優(yōu)先考慮自身利益；當(dāng)一方消極應(yīng)對時，另一方的投入成本增大；當(dāng)雙方都選擇消極應(yīng)對時，所得收益為0。表2 描述了雙方的博弈局面。

表2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)戶的博弈Tab.2 The game between the township government and farmers

在表2中，A和B分別表示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收益與成本，C與D分別表示農(nóng)戶的收益與成本，B2＞B1，D2＞D1。在本文第二部分分析過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在投資小農(nóng)水設(shè)施時通常面臨著財力不足的窘境，稅費改革后也很難短時間內(nèi)籌措到高額資金。同時，小農(nóng)水設(shè)施相對來說成效緩慢，在當(dāng)下政績評價指標(biāo)體系中不足于產(chǎn)生投資其他項目所能帶來的經(jīng)濟效益。因此對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，投資小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的成本是大于收益的。而對農(nóng)戶尤其是耕地面積不過幾畝的小農(nóng)戶而言，在全國農(nóng)業(yè)收入偏低的背景下，其單方投入小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)所能帶來的增收效應(yīng)是極其有限的。較高的資金投入額是成本的一方面，另一方面，大批農(nóng)村勞動力外流，使得農(nóng)戶投入小農(nóng)水設(shè)施的機會成本大幅增加。兩相對比之后，農(nóng)戶會認(rèn)為投資小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的收益是低于成本的。因此，表2 中可以得出：A ＜B1且C ＜D1，即雙方凈收益都為負(fù)，雙方博弈后會形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不積極建設(shè)，農(nóng)戶不投入建設(shè)”的均衡。

如圖2 所示，不同利益主體因各自追求的目標(biāo)有所差異，最終形成了“中央政府加大小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的資金投入，地方政府消極響應(yīng)，農(nóng)戶不參與小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)”的資金供給現(xiàn)狀。

圖2 不同主體關(guān)于小農(nóng)水設(shè)施資金投入的博弈Fig.2 The game of different subjects regarding the financial investment of small-scale farm water facilities

3 資金供給新型機制的建立

根據(jù)以上分析不難看出，地方政府與農(nóng)戶投入積極性欠缺的根本癥結(jié)還是在于小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)所帶來的收益不足以抵消成本，這也導(dǎo)致了當(dāng)前中國小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)資金供給機制的不合理。在多方主體利益目標(biāo)不相容的情形下，中央政府深知地方政府與農(nóng)戶不太可能自發(fā)自愿投入“服務(wù)三農(nóng)”的號召，但也僅通過政策性手段對他們參與小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的行為給予約束性要求，而在實際中，這仍然無法從根本上破除當(dāng)前小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)資金的供給困境[17]。

小農(nóng)水設(shè)施的投資資金相比于大型水利設(shè)施來說較少，往往需要投入更多的是勞動力。而這一設(shè)施因其準(zhǔn)公共品性質(zhì)很難將投資收益內(nèi)在化，所以如何將受益戶組織起來，通過利益主體之間的內(nèi)部協(xié)調(diào)與多輪博弈形成最終的平衡機制，是解決小農(nóng)水設(shè)施投入的關(guān)鍵所在[18]。目前來看，建立明晰的小農(nóng)水設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬制度得到了學(xué)術(shù)界的普遍認(rèn)同，學(xué)者們主要圍繞著降低交易成本、減少“搭便車”行為、提高合作收益等角度提出建議[19,20]，但針對產(chǎn)權(quán)歸屬具體的激勵傳導(dǎo)機制尚待補充。因此本研究試圖引入組織行為學(xué)中的激勵范式構(gòu)建小農(nóng)水資金供給機制，即“使用權(quán)按資分配”和“水利補貼”的激勵機制，讓產(chǎn)權(quán)激勵經(jīng)組織傳導(dǎo)至農(nóng)戶個人。

3.1 激勵→行為→目標(biāo)范式

依照組織行為學(xué)中的激勵→行為→目標(biāo)范式（見圖3），激勵機制能夠根據(jù)個體需要誘發(fā)個體動機，繼而驅(qū)動個體行為朝組織目標(biāo)靠攏。由此可見，要想實現(xiàn)組織目標(biāo)，合理的激勵是必不可少的環(huán)節(jié)。在中國小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)資金供給現(xiàn)狀中，中央政府依靠政策約束來規(guī)定地方政府和農(nóng)戶的行為，這本質(zhì)上忽略了他們逐利的個體動機，因此并不是有效的激勵手段。但此范式也為我們提供了另一種設(shè)想，即通過對各個主體提供切實的激勵措施，使得各個主體達(dá)成一種積極投入的均衡，從而建立一種小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的資金供給新機制。屆時不僅能減少中央對各級政府的監(jiān)督與約束成本，也能推動基層政府對農(nóng)戶參與的引導(dǎo)作用。

圖3 激勵→行動→目標(biāo)分析范式Fig.3 Motivation → Action → Goal Analysis Paradigm

3.2 使用權(quán)的激勵機制

根據(jù)激勵→行為→目標(biāo)分析范式，需要激勵農(nóng)戶的小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)參與的積極性。激勵機制的重點是要破除農(nóng)戶在小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)投入決策中的搭便車行為，從而自下而上的提高小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)資金供給水平。目前除了農(nóng)戶自建小農(nóng)水設(shè)施屬于私有產(chǎn)權(quán)外，大多數(shù)小農(nóng)水設(shè)施，例如小型水庫、機井以及機電排灌站等，具有較弱的排他性，因此難以避免會出現(xiàn)搭便車行為。小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的最終目的是強化農(nóng)田灌溉排澇功能，具有明顯的公益性質(zhì)。這決定了小農(nóng)水設(shè)施的所有權(quán)應(yīng)主要歸屬于國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體，否則會弱化設(shè)施灌溉功能[21]。目前很多地區(qū)農(nóng)田水利市場化改革的失利就是佐證[22,23]。在不改變小農(nóng)水設(shè)施所有權(quán)制度的前提下，通過推進(jìn)“所有權(quán)”和“使用權(quán)”分離的產(chǎn)權(quán)改革形式，采取“誰投資，誰受益”的按資分配機制，將小農(nóng)水設(shè)施的使用權(quán)按照農(nóng)戶的投入貢獻(xiàn)進(jìn)行分配，能夠有效破解農(nóng)戶搭便車行為的決策困境。

使用權(quán)的確權(quán)和分配機制能很好的阻止農(nóng)戶搭便車的行為。在小農(nóng)水設(shè)施使用權(quán)明確后，農(nóng)戶的搭便車行為能夠被使用權(quán)所有者的排他行為有效遏制。參照“取水許可證”制度，按照農(nóng)戶在小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)中的投入貢獻(xiàn)，實行“配額制”改革，由所有權(quán)人規(guī)定使用權(quán)制度，將使用權(quán)和農(nóng)戶在小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)中的投入掛鉤，這樣以來不僅能夠有效提高參與投入農(nóng)戶的效益，還能大大鼓勵農(nóng)戶投身小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)。

農(nóng)戶搭便車行為的破除能夠激勵地方政府積極參與小農(nóng)水設(shè)施的建設(shè)。當(dāng)具有搭便車心理的農(nóng)戶較多時，在小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)集體決策時，就會在集體層面形成消極的表決結(jié)果[24]。農(nóng)戶集體層面消極的表決結(jié)果會向政府有關(guān)部門或機構(gòu)傳遞出農(nóng)戶對小農(nóng)水設(shè)施無需求的錯誤信息，很大程度影響地方政府的策略選擇。如果搭便車問題被使用權(quán)的激勵機制所解決，農(nóng)戶對小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的呼吁較高且能正常傳遞信息，地方政府可以通過積極加大建設(shè)資金供給而樹立良好的政府形象，從而提高政績評價。這時地方政府對于小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)也會選擇積極響應(yīng)的策略。

3.3 補貼的激勵機制

參照激勵→行為→目標(biāo)分析范式，可以思考中央政府能對地方政府采取的激勵措施：一方面，為了緩解地方政府的財政壓力，設(shè)立部分專項資金來補貼積極配套小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的地方政府；另一方面，考慮到地方政府受政績評價的驅(qū)動，可以將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在綜合評價體系的比重提高。此時雙方新的博弈如表3所示。

表3 補貼激勵機制下中央政府和地方政府的博弈Tab.3 The game between central government and local government under the subsidy incentive mechanism

如表3所示，中央政府通過補貼激勵使得地方政府積極配套資金后相當(dāng)于增加了一部分收益（B*），同時我們假設(shè)地方政府用于非農(nóng)部門投資與農(nóng)業(yè)部門投資之間的收益差額為X*，此時只要B*≥X2- X*，即在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)位于地方政府政績評價體系中較高權(quán)重時，地方政府將資金分配到農(nóng)業(yè)部門而不是非農(nóng)部門所產(chǎn)生的收益損失能從中央政府的補貼中獲取抵消甚至盈余，那么雙方就能夠形成“中央政府加大資金投入，地方政府積極配套資金”的新均衡。在此博弈結(jié)果中，中央政府對地方政府的監(jiān)管成本也得以顯著降低。

上述分析同樣適用于地方政府與農(nóng)戶之間的博弈，雙方采取的消極投入態(tài)度正是源于小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)中收益與成本的不對等，而補貼機制就能很大程度上降低雙方的成本。對于農(nóng)戶，可以設(shè)立專門的“水利補貼”，按照田畝補貼到村集體，類似糧食直接補貼政策，規(guī)定這筆資金只能用于小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)，從而確保補貼能實實在在投入小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)中；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，解決了農(nóng)戶參與投入的積極性問題，那么進(jìn)行籌資籌勞、組織參與等活動的開展將更為暢通，雙方的交易成本得以降低。對于市縣級政府，優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，也能一定程度上改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行小農(nóng)水設(shè)施投資時財力虧損的局面。此時，雙方凈收益均為負(fù)的博弈局面就能得到扭轉(zhuǎn)，并形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極建設(shè)，農(nóng)戶投入建設(shè)”的新均衡。

以上措施可從安徽省定遠(yuǎn)縣關(guān)于小農(nóng)水建管機制的改革探索中加以驗證。一方面，定遠(yuǎn)縣在投資機制上實行了“一金一費”改革，“一金”指的是小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)資金，對自主建設(shè)的小農(nóng)水設(shè)施，由縣政府施以三分之二的決算價補助；“一費”指的是小農(nóng)水設(shè)施管護經(jīng)費，規(guī)定每年縣財政部門需安排不少于800萬元的專項資金用于養(yǎng)護經(jīng)費的補助，對小農(nóng)水工程實行精準(zhǔn)補貼，每個塘壩每年補助1 000 元，小型泵站按每座3 000 元的標(biāo)準(zhǔn)補助管護費，同時給予抽水電費0.2 元/kWh 的直接補助。另一方面，為明晰產(chǎn)權(quán)事權(quán)，切實保障投資投勞者的權(quán)利，定遠(yuǎn)縣發(fā)放了“兩證一書”，即所有權(quán)證、使用權(quán)證和管護責(zé)任書，規(guī)定財政經(jīng)費投入的三分之二的所有權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（或村集體）所有，投資主體投入的三分之一的所有權(quán)歸投資者所有，投資者擁有使用權(quán)并承擔(dān)管護責(zé)任，從而極大改善了“搭便車”、“有人建沒人管”的現(xiàn)象，全縣有效灌溉率自61.4%提升至76.5%。

綜上所述，在激勵→行為→目標(biāo)的組織行為分析范式下，調(diào)動地方政府和農(nóng)戶對小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的參與積極性成為構(gòu)建新型供給機制的關(guān)鍵。小農(nóng)水設(shè)施所有權(quán)和使用權(quán)的兩權(quán)分離，使用權(quán)按照農(nóng)戶投入貢獻(xiàn)分配的機制能夠破解農(nóng)戶的搭便車行為，提高了農(nóng)戶和地方政府投入的積極性；加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在地方政府政績評價中的地位，中央政府對地方政府、地方政府對農(nóng)戶的補貼能夠精準(zhǔn)激勵各個利益主體對小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的資金投入。小農(nóng)水設(shè)施的使用權(quán)和補貼激勵能夠形成新的長效的建設(shè)資金供給機制。

4 總結(jié)與建議

本文以不同利益主體在中國小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)中資金供給的行為邏輯為基礎(chǔ)，從博弈論視角出發(fā)分析了當(dāng)前中國小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)所面臨的資金供給困境，并依據(jù)組織行為學(xué)中激勵→行為→目標(biāo)范式，提出了一種資金供給新機制，針對該機制的具體實施，本文提出以下幾點建議：

第一，加強中央政府的建設(shè)管理能力和融資能力，發(fā)揮支農(nóng)資金的引導(dǎo)作用。一方面，中國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不平衡，各地情況復(fù)雜不一，因而在政策制定上因遵循“因地制宜”的原則，依據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行支農(nóng)資金配套；另一方面，改革目前單一的財政資金支出形式，探索更加靈活有效的投入方式，如可以采取財政直接投資與補助相結(jié)合、以獎代撥等形式，并健全當(dāng)前資金的管理方式，提倡信息的公開化與透明化，從而更好的發(fā)揮中央支農(nóng)資金的引導(dǎo)作用。

第二，明確各級政府的權(quán)責(zé)分配，保證小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)中政府不缺位。小農(nóng)水設(shè)施因其準(zhǔn)公共品屬性而具有一定的經(jīng)濟正外部性，這也意味著其需要依靠政府主導(dǎo)才能推進(jìn)高效建設(shè)[25]。因此，地方政府要堅持中央政策的指示，從國家層面的社會效益出發(fā)，提高財政轉(zhuǎn)移支付能力，大力支持小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)，同時積極尋求增加社會資源投入的機會，發(fā)揮各級政府的監(jiān)督與促進(jìn)作用。

第三，以農(nóng)民為中心，探索“自下而上”的農(nóng)戶需求表達(dá)機制。中國小農(nóng)戶經(jīng)營較為分散，在去組織化的背景下，一旦農(nóng)戶需求與意愿被忽視，中央的供給與投入就會面臨偏差。小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)需要根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)戶的實際需求來進(jìn)行決策，同時為了減少信息差導(dǎo)致的交流障礙，需要對農(nóng)戶實施建設(shè)信息的公開化與透明化，鼓勵他們參與決策，幫助他們答疑解難，從而落實農(nóng)戶對小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督作用，推進(jìn)更加高效的設(shè)施建設(shè)。