莊雨婷，錢冰怡，尹 倩

（1.江蘇省科學(xué)技術(shù)情報研究所 江蘇南京 210042；2.江蘇省科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)中心 江蘇南京 210042）

1 研究背景

醫(yī)藥在江蘇省擁有良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及區(qū)域優(yōu)勢，是全省成長性好、發(fā)展活力強、競爭力明顯的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。2020年，江蘇省規(guī)模以上醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入4 356.8億元，實現(xiàn)利潤總額670.1億元，增速分別高于全省規(guī)上工業(yè)7.9%、8.5%，產(chǎn)業(yè)規(guī)模位居全國前列，已形成涵蓋生物藥、化學(xué)藥、中藥、醫(yī)療器械、醫(yī)用輔料和包裝材料等較為完整的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，呈現(xiàn)出了價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、空間鏈、創(chuàng)新鏈齊頭并進的發(fā)展格局。企業(yè)競爭力不斷增強，涌現(xiàn)出了一批在全國具有競爭優(yōu)勢的龍頭企業(yè)，主要分布在泰州、徐州、連云港、南京、南通、蘇州、常州和無錫八大醫(yī)藥集聚地。

2020年初，新冠感染席卷全球，江蘇省醫(yī)藥科技企業(yè)全力研產(chǎn)，助力前線。省內(nèi)大量科技企業(yè)創(chuàng)造條件恢復(fù)生產(chǎn)，面對疫情前線緊急產(chǎn)生的新需求，不少科技企業(yè)與合作高校主動展開針對新型冠狀病毒肺炎的聯(lián)合科研攻關(guān)活動。江蘇省科技管理部門陸續(xù)出臺了新冠肺炎感染防控應(yīng)急攻關(guān)項目招標(biāo)，進一步加大了科技抗疫的強度。

2 文獻回顧與問題提出

科研監(jiān)管體系是一國（地區(qū)）政府及其他相關(guān)主體依據(jù)特定的監(jiān)管目的，對本國本地區(qū)科研活動，重點是對政府資助支持的科研活動進行監(jiān)管，從而構(gòu)建形成的有機系統(tǒng)。早期的政府監(jiān)管可以追溯到19世紀(jì)初甚至更早，局限于經(jīng)濟性監(jiān)管（economic regulation），意味著政府可以約束社會中的經(jīng)濟性行為，通過采取一定的強制性措施，對個人和企業(yè)的違規(guī)違法行為進行懲戒，從而達到監(jiān)管的目的。直至20世紀(jì)末，政府監(jiān)管理論主要基于政治經(jīng)濟學(xué)視角、法與社會學(xué)視角，形成了不同理論，從不同角度對政府監(jiān)管框架、制度改革、監(jiān)管內(nèi)容與手段選擇等方面提供了理論支撐。這些理論之間既有相互矛盾排斥之處，也有共性及相互啟發(fā)之處，在政府監(jiān)管設(shè)計中需要深入分析及應(yīng)用。

國內(nèi)學(xué)者對于科研經(jīng)費、科技經(jīng)費監(jiān)管相關(guān)的理論研究與科技經(jīng)費改革發(fā)展的步調(diào)基本一致，大致可以追溯到20世紀(jì)80年代初期，根據(jù)研究的側(cè)重點，可以分為探索、發(fā)展、成熟和轉(zhuǎn)型階段。探索階段為80至90年代，在這一時期，國家剛開始進行科技體制改革，科研經(jīng)費總投入不多，且缺乏相應(yīng)的監(jiān)管措施。學(xué)者主要結(jié)合國外尤其是發(fā)達國家有關(guān)科技經(jīng)費管理的相關(guān)做法和經(jīng)驗研究科研經(jīng)費管理的方法，探索科技經(jīng)費監(jiān)管改革的方向。蔡汝魁［4］分析了美國、蘇聯(lián)和東歐各國的科技經(jīng)費管理體制；唐加［5］提出要將原先的“供給制”經(jīng)費管理辦法變?yōu)椤罢n題核算”，強調(diào)要根據(jù)課題編制研究計劃、需要分配科研經(jīng)費、以預(yù)算執(zhí)行情況考核科研工作成果。發(fā)展階段為90年代至00年代中期，學(xué)者們已經(jīng)探索出了科技管理改革的方向，并就此進行了一系列研究。關(guān)于科技管理體制，學(xué)者們主要的研究方向集中在“課題制管理”方面，包括課題制實施的利弊、實施的方法建議和完善的對策等。戴國慶［6］認為科學(xué)的組織管理、預(yù)算管理、財務(wù)監(jiān)督和成果管理是課題制管理的基礎(chǔ)。宏觀上來說，科技經(jīng)費配置和投入的相關(guān)研究也在這一階段開始增多。成熟階段為00年代中期至10年代中期，國家采取主體計劃和政策引導(dǎo)類計劃并重的科技計劃體系進行管理，有關(guān)科技經(jīng)費監(jiān)管方面的研究逐漸深入，研究的內(nèi)容也從宏觀上對管理機制的探索轉(zhuǎn)向經(jīng)費監(jiān)管工作過程中的各個細分環(huán)節(jié)，大量學(xué)者開始分析現(xiàn)有科技經(jīng)費管理體制和制度中存在的弊端及產(chǎn)生的原因，并提出了一系列的改善方法。王桂強等［6］就政府財政科技投入績效評價面臨的實際困境提出了“指標(biāo)靶”的概念，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了績效評價模型體系。轉(zhuǎn)型階段為10年代中期至今，這一階段學(xué)者們開始轉(zhuǎn)向研究科技經(jīng)費績效考核評價和信用管理相關(guān)的內(nèi)容。

有關(guān)科研誠信的研究也已經(jīng)有一定成果，主要圍繞科研誠信體系建設(shè)、抑制學(xué)術(shù)不端行為等方面進行，基于信任的經(jīng)費管理機制相關(guān)的研究則較少。本文結(jié)合近年科技經(jīng)費監(jiān)管工作思考，調(diào)研了江蘇省“放管服”改革背景下醫(yī)藥科技計劃項目承擔(dān)單位經(jīng)費監(jiān)管的現(xiàn)狀及問題，并基于此，從制度建設(shè)、經(jīng)費管理、經(jīng)費使用、會計核算和檢查整改5個方面整理了一份涉及項目經(jīng)費管理制度缺失和項目未單獨核算、超預(yù)算支出等33個風(fēng)險失信點及貫穿科研經(jīng)費申請、管理、使用、審計全過程的負面清單。在此基礎(chǔ)上，以風(fēng)險防控為目的，以項目承擔(dān)單位作為評價對象，形成58個具體評分標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)用層次分析法構(gòu)建指標(biāo)體系及權(quán)重。

3 實證調(diào)研與情況分析

課題組于2022年7至9月赴南京、連云港、徐州開展調(diào)研，走訪了醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的企業(yè)、新型研發(fā)機構(gòu)、高校和會計師事務(wù)所等單位。通過實地調(diào)研、座談會等形式，重點了解基層科技主管部門、科研單位、企業(yè)和科研人員在“放管服”背景下，科研經(jīng)費管理和使用方面的訴求、問題和建議。據(jù)調(diào)研，江蘇省科技經(jīng)費管理、使用、審計等過程中主要存在的問題如下。

3.1 科研經(jīng)費主管部門管理水平有待提高

3.1.1 科研經(jīng)費監(jiān)管責(zé)任主體不夠明確

部分醫(yī)藥類科技計劃項目資金的監(jiān)管責(zé)任主體不夠明確。主觀上，習(xí)慣認為科技部門管項目、財政部門管資金；客觀上，市縣科技部門對科技資金的監(jiān)管沒有專門的部門和專業(yè)的人才，缺乏應(yīng)有的管理能力。如地方科技局雖承擔(dān)“督促追回中止項目經(jīng)費”的責(zé)任，但在實際中操作難度很大。

3.1.2 主管部門對科技計劃經(jīng)費使用缺乏有效的監(jiān)督

部分地區(qū)財政不能及時將市級層面下達的醫(yī)藥類科技計劃經(jīng)費撥付給項目實施單位，存在扣留、遲撥等問題；部分項目實施單位自籌資金到位不及時、不足額，對項目自籌資金投入的認識存在偏差，將與項目研究無關(guān)的投入算入項目自籌資金中；部分項目單位存在編報虛假決算等情況，主管部門缺少相對專業(yè)的管理人員，導(dǎo)致驗收時對財務(wù)資料審核不嚴。

3.2 項目承擔(dān)單位科研經(jīng)費使用存在違規(guī)違紀(jì)

3.2.1 單獨核算執(zhí)行率有待提高

部分項目承擔(dān)單位未能執(zhí)行專項資金“?？顚Ｓ?、單獨核算”的管理要求，項目支出混在單位整體財務(wù)賬中，無法區(qū)分。同時，以臺賬代替單獨核算的現(xiàn)象比較普遍。此外，項目配套自籌經(jīng)費支出的單獨核算不規(guī)范，列支的依據(jù)不充分。

3.2.2 違規(guī)列支或列支依據(jù)不充分

超范圍列支項目經(jīng)費、重復(fù)列支間接經(jīng)費的情況時有發(fā)生，如：專家咨詢費、勞務(wù)費發(fā)放不規(guī)范；材料費、測試化驗加工費、差旅費等費用列支依據(jù)不充分；未按比例列支的燃料動力費等；未提供分配依據(jù)等［7］。

3.2.3 預(yù)算調(diào)整欠規(guī)范

調(diào)研發(fā)現(xiàn)：部分醫(yī)藥類科技計劃項目負責(zé)人擅自調(diào)整預(yù)算，未按照管理要求向科研管理部門提請預(yù)算調(diào)整報批；部分項目負責(zé)人在未獲取項目承擔(dān)單位同意批復(fù)的情況下擅自調(diào)整預(yù)算；部分項目承擔(dān)單位自行調(diào)整不得調(diào)整預(yù)算的科目。

3.2.4 外撥經(jīng)費失去監(jiān)管

部分醫(yī)藥類科技計劃項目承擔(dān)單位未能履行對項目參與單位專項資金的監(jiān)督責(zé)任，未能及時掌握參與單位的項目經(jīng)費投入進度、專項資金使用和項目財務(wù)核算等情況，項目審計時，不能按要求提供所需資料，增加了審計工作的難度。

3.3 科技經(jīng)費審計中介機構(gòu)層次不齊

3.3.1 對醫(yī)藥類科技計劃項目審計的重視程度有待提高

由于科技計劃項目經(jīng)費總額不高，導(dǎo)致部分中介機構(gòu)對科技計劃項目經(jīng)費審計工作重視程度不夠，三級復(fù)核制度未能有效執(zhí)行，對財政專項資金的審計風(fēng)險把握不足，風(fēng)險防控意識有待加強。

3.3.2 對審計人員的管理和培訓(xùn)有待加強

部分中介機構(gòu)人才團隊流動性較大，人員隊伍不夠穩(wěn)定，未指派專門的部門或?qū)Ｈ顺袚?dān)科技計劃項目審計，部分中介機構(gòu)未組織項目承擔(dān)人員進行科技計劃項目審計相關(guān)培訓(xùn)，審計人員對科技計劃項目經(jīng)費管理政策把握不足，審計能力和審計質(zhì)量有待提高。

3.4 科研經(jīng)費評審專家監(jiān)管制度缺乏

現(xiàn)行的科技資金管理制度對資金項目立項、中期檢查與績效評價、驗收結(jié)題等環(huán)節(jié)都明確采用了專家評審方式，保證了立項程序的科學(xué)、公開和公正，但也存在一些問題，即部分專家責(zé)任心不強，對項目不做深入的了解，發(fā)表意見比較隨意。這主要是因為評審專家信用制度還未建立，導(dǎo)致缺乏信用記錄和信用評價，也缺乏相應(yīng)的失信處罰機制。

4 江蘇省醫(yī)藥類科技計劃經(jīng)費信用評價指標(biāo)體系

醫(yī)藥類科技計劃項目承擔(dān)單位是科技計劃項目經(jīng)費的使用主體。項目承擔(dān)單位科研經(jīng)費信用管理對項目承擔(dān)單位經(jīng)費管理的相關(guān)制度建設(shè)、經(jīng)費到位與外撥、經(jīng)費預(yù)算和調(diào)整等進行信用風(fēng)險識別、分析和評估，是一種全新的科研經(jīng)費監(jiān)管模式，也是醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)科研誠信管理的重要突破口。通過對醫(yī)藥類項目承擔(dān)單位進行科研經(jīng)費信用管理，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)活動，降低違規(guī)風(fēng)險，信用評價結(jié)果可作為下一階段相關(guān)科技計劃項目申請的重要依據(jù)。

4.1 信用評價負面清單制定

醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)項目承擔(dān)單位科研經(jīng)費信用評價負面清單共分為制度建設(shè)、經(jīng)費管理、經(jīng)費使用、會計核算和檢查整改5個方面，涉及33個風(fēng)險點，貫穿科研經(jīng)費申請、管理、使用、審計的全過程（表1）。

表1 醫(yī)藥類科技計劃承擔(dān)單位信用評價負面清單Tab.1 Negative list for credit evaluation of pharmaceutical science and technology plan undertaking units

4.2 構(gòu)建層次分析框架

課題組系統(tǒng)梳理2001—2022年科技計劃經(jīng)費管理政策，并結(jié)合負面清單中的33個風(fēng)險點，以可操作性為原則，以風(fēng)險防控為目的，形成58個具體評分標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)用層次分析法構(gòu)建指標(biāo)體系及權(quán)重。

根據(jù)江蘇省科技計劃經(jīng)費信用評價的指導(dǎo)思想，結(jié)合前期研究的失信風(fēng)險點，從制度建設(shè)、經(jīng)費到位及外撥、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算使用及違規(guī)違紀(jì)5個方面設(shè)計醫(yī)藥類科技計劃承擔(dān)單位經(jīng)費信用評價指標(biāo)體系，并進一步對這5個方面進行目標(biāo)分解，從而建立層次結(jié)構(gòu)（表2）。

5 結(jié) 論

科技發(fā)達國家相關(guān)經(jīng)驗表明，科研誠信與科研信用可以成為一種重要的科技監(jiān)督手段。一方面，以監(jiān)督科研不端行為核心進行監(jiān)督制度機制設(shè)計和監(jiān)督檢查關(guān)鍵點選擇，“勸服”科研主體，削減不必要檢查；另一方面，通過對不同征信情況進行重點監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督，減少地毯式檢查和監(jiān)督檢查頻次并發(fā)揮更大監(jiān)督效能。

近期，我國及各地推進科研誠信體系建設(shè)的步伐顯著加快，科研誠信立法工作積極推進，建設(shè)了“跨部門科研嚴重失信行為記錄數(shù)據(jù)庫”，與全國信用信息共享平臺、“信用中國”、國家信息中心進行了技術(shù)對接，但綜合來說，還沒有把科研誠信體系建設(shè)、科研信用管理與其他科技監(jiān)督工作有機整合起來，對科研誠信與科研信用監(jiān)管在整個科技監(jiān)督體系中的位置與作用還比較模糊。

當(dāng)前，推進江蘇省醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)科研誠信建設(shè)工作要在理論和政策層面將科技經(jīng)費信用放到整個科研誠信體系中更加重要的位置，需做好與其他誠信檢查方式的銜接。推進科研經(jīng)費誠信的一系列基礎(chǔ)工作及相關(guān)部署，如科研信用信息采集、應(yīng)用、管理的標(biāo)準(zhǔn)化工作等。在此基礎(chǔ)上，要求科研機構(gòu)以最高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范機構(gòu)和個人行為，形成誠信氛圍，違反這些規(guī)范時給予合理制裁，以實現(xiàn)政府與醫(yī)藥類科技計劃項目承擔(dān)單位的有效合作。