文｜陳建國 華北電力大學人文與社會科學學院副教授

從20世紀80年代開始，我國城市社區(qū)治理日漸受到重視。1987年民政部提出建設(shè)中國特色的社區(qū)服務系統(tǒng)，1996年上海提出建立“兩級政府、三級管理”的體制，2000年中辦和國辦轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》。

在政策和實踐探索中，涌現(xiàn)出了“上海模式”“沈陽模式”“青島模式”“江漢模式”“銅陵模式”及“鹽田模式”等社區(qū)治理模式。隨著實踐的發(fā)展，國內(nèi)社區(qū)治理的研究成果日漸豐富，觀點方法異彩紛呈。研究者們紛紛從國家社會關(guān)系、社區(qū)行政化、社區(qū)自治組織的內(nèi)卷化、社區(qū)共同體、自主治理、自組織等理論角度描述和解釋實踐中的社區(qū)治理模式，或者設(shè)計和選擇理想的社區(qū)治理模式。

本文擬對我國城市社區(qū)治理模式的研究進行回顧，在此基礎(chǔ)上，反思已有研究的不足，指出未來研究的努力方向。

一、國家社會關(guān)系視角下的社區(qū)治理模式研究

從計劃體制和單位制時代走來的中國社區(qū)治理深深地打上了國家社會關(guān)系的烙印。這個顯著特征深深地吸引了一大批學者，從國家權(quán)力和社區(qū)自治的不同組合關(guān)系角度總結(jié)實踐中的社區(qū)治理模式。

行政主導的社區(qū)治理模式

“城市社區(qū)自治具有明顯的政府強勢引領(lǐng)特色，體現(xiàn)為幾乎所有的理念、制度和資源都來自政府，城市社區(qū)自治高度嵌入在強大的政府治理體系之中?！北R漢龍通過對“兩級政府、三級管理”的上海模式的描述和解讀，認為看上?；鶎由鐓^(qū)建設(shè)的中心是基層的黨政建設(shè)，將過去的黨政權(quán)力系統(tǒng)轉(zhuǎn)移和下放到街道辦事處乃至社區(qū)，因為上海還提出“四級網(wǎng)絡(luò)、五級樓組”的工作經(jīng)驗，把黨政的件件工作落實到居民委員會和樓組，這都是黨政體制在基層治理中的直接表現(xiàn)。

向德平和潘小娟等認為社區(qū)行政化就是社區(qū)組織的行政化，主要表現(xiàn)為組織設(shè)置行政化、組織功能行政化、自治章程和工作制度行政化、人事決定行政化、經(jīng)費收支行政化、運行方式機關(guān)化和考核機制行政化。何艷玲等則用“內(nèi)卷化”來概括居委會組織結(jié)構(gòu)科層化、功能行政化和成員的職業(yè)化。

有限自治的社區(qū)治理模式

與行政主導的上海模式相對的則是沈陽模式、江漢模式等實踐模式。

沈陽模式改變了原有居委會的組織模式，在社區(qū)形成了以黨組織為核心的“領(lǐng)導層”，以社區(qū)成員代表大會為權(quán)力機構(gòu)的“決策層”，以社區(qū)管理委員會為辦公機構(gòu)的“執(zhí)行層”和以社區(qū)協(xié)商議事委員會為智囊團的“議事層”，這是一種典型的制度創(chuàng)新。沈陽模式的突出特點是自覺并努力建造自治型模式，強化自我管理、自我教育、自我服務。雖然沈陽模式突出的問題在于行政化色彩依然濃厚。

江漢模式的價值在于探索有限自治的可行性，關(guān)鍵點在于通過界定政府和社區(qū)組織間關(guān)系、服務管理范圍以及二者間權(quán)限的劃分為實現(xiàn)社區(qū)自治提供保障。具體來看，江漢模式初步劃分了行政事務與社區(qū)自治事務、行政權(quán)和社區(qū)自治權(quán)。

鹽田模式是深圳市鹽田區(qū)在城市社區(qū)自治組織治理體制上的一項改革創(chuàng)舉。這個模式根據(jù)“議行分設(shè)”的原理，進行“會站分離”，實施“兩會一站”管理體制。2005年鹽田區(qū)在之前探索的基礎(chǔ)上，在社區(qū)層面設(shè)立社區(qū)黨支部（黨總支）、社區(qū)工作站、社區(qū)居委會和社區(qū)服務站。社區(qū)工作站完成政府交辦的行政工作，社區(qū)服務站完成群眾需辦的社會服務工作。

社區(qū)居委會對社區(qū)公共事務進行議事、決策和監(jiān)督。鹽田模式的改革使得社區(qū)政府行政事務和社會事務的承擔機構(gòu)有了比較明確的分界。鹽田模式的特色之一是民主自治，2008年鹽田區(qū)全區(qū)22個社區(qū)居委會全部拿出來進行選民直選，選民第一次直接以無記名方式提出初步候選人，投票選出正式候選人。

作為撤銷街道辦事處改革典型案例的銅陵模式，看起來是撤銷了街道辦事處，但實質(zhì)上卻是將社區(qū)變成了街道辦事處。2010年銅陵市官山區(qū)撤銷銅陵市原有10個街道辦事處和61個社區(qū)工作站，將其全部整合為23個社區(qū)居委會。社區(qū)層面全面開展社區(qū)居委會直選，成立居民代表大會和議事委員會，依托居民小組、樓棟健全群眾性組織，民主協(xié)商公共事務。

街道原有人員按照“身份、待遇、級別”不變?nèi)肯鲁恋骄游瘯?，城市管理體制由“市—區(qū)—街—社區(qū)”四級變成了“市—區(qū)—社區(qū)”三級。但是，銅陵模式在下改上不改，撤銷街道辦后，市、區(qū)政府依然把社區(qū)當成行政機構(gòu)，依然會下達各種各樣的行政指令性任務，最后對這些任務要進行考核監(jiān)督，儼然把23個社區(qū)當成23個小街道辦。

聚焦于居民委員會的社區(qū)治理模式改革探索，多從政府和社區(qū)職能、權(quán)力、資源關(guān)系角度進行調(diào)整和組合。有些是權(quán)力下沉、資源下沉，有些是權(quán)力下放，資源下沉。張小勁等對上海模式、沈陽模式、江漢模式和鹽田模式進行了分析比較，以行政強化導向和資源下沉及自治強化導向和權(quán)力下放為兩極，將上海模式、鹽田模式、江漢模式和沈陽模式依次分布其間。

另一部分學者聚焦于住房制度改革、物權(quán)和業(yè)主組織探討社區(qū)自治問題。由于觀察對象的不同，得出的結(jié)論也不同。夏建中關(guān)注到城市住宅小區(qū)中的業(yè)主委員會，認為它是一個居民自治組織。劉安則認為社區(qū)業(yè)主委員會的健康發(fā)展是推進我國城市社區(qū)自治的基礎(chǔ)和前提。由于快速的城市化發(fā)展，使得城市基層治理體制建設(shè)的步伐在新開發(fā)區(qū)域難以及時跟上，因而就會出現(xiàn)以居民委員會為代表的基層政權(quán)建設(shè)缺位的社區(qū)。

而出于現(xiàn)實管理的需要，業(yè)主委員會—物業(yè)公司的關(guān)系架構(gòu)已經(jīng)成為這類社區(qū)日常管理的主體，這一類社區(qū)被稱為業(yè)主自治型社區(qū)，它們原本就沒有國家行政權(quán)力的直接介入，其較高的社群性社會資本也有能力自發(fā)性地生成業(yè)主大會與業(yè)委會，從而基本實現(xiàn)了以業(yè)主委員會—物業(yè)公司之契約合同關(guān)系為核心的日常治理框架。

粘連嵌入的社區(qū)治理模式

與行政主導及有限自治模式不同，一些研究者認為我國當前的城市社區(qū)治理是介于二者之間的粘連模式。桂勇提出了“粘連理論”，即國家對城市鄰里仍舊擁有一定的動員控制能力，但這種能力受到各種社會政治因素相當大的限制。他在分析粘連的時候多聚焦于居委會—樓門組長—居民的互動關(guān)系。

二、多元視角下的社區(qū)自治理模式設(shè)計

自組織視角下的社區(qū)自治模式

學界比較流行的社區(qū)自治概念是：“社區(qū)自治是政府管理之外的社會自治，即政府管理行政事務，而社區(qū)居民通過自己選舉產(chǎn)生的自治組織來管理社區(qū)事務?！币灿袑W者認為這個概念不夠科學，需要引入自組織理論來界定社區(qū)自治，社區(qū)自組織是指不需要外部指令的強制，社區(qū)成員通過面對面協(xié)商，取得共識，消除分歧，解決沖突，增進信任，合作治理社區(qū)公共事務的過程，并使社區(qū)逐步進入“自我維系”狀態(tài)。

社區(qū)自治的涵義包括：社區(qū)自治的主體是居民；社區(qū)自治的核心是居民權(quán)利表達與實現(xiàn)的法制化、民主化；程序化社區(qū)自治的對象包括與居民權(quán)利有關(guān)的所有活動和所有事務。魏娜則認為社區(qū)自治是建立在具有共同意志能力的居民對公共利益的追求上，自治體現(xiàn)在財產(chǎn)、選舉、組織和管理、教育及服務的自治上。劉繼同、張勇從歷史角度梳理回顧了中國城市社區(qū)建設(shè)的階段及相應公共政策的轉(zhuǎn)變，得出城市社區(qū)應由外延式發(fā)展到內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型的結(jié)論。

內(nèi)生型的社區(qū)治理模式建設(shè)在力量來源上，主要依靠社區(qū)內(nèi)部的社會力量；在社區(qū)建設(shè)的目標上，將生活共同體作為主要目標來實現(xiàn)社區(qū)本質(zhì)的回歸；在社區(qū)建設(shè)動力來源上，社區(qū)居民需求是社區(qū)建設(shè)決策的主要依據(jù)；在社區(qū)建設(shè)主體上，各主體在分工的基礎(chǔ)上實現(xiàn)功能的回歸與合作；在社區(qū)建設(shè)內(nèi)容上，更注重社區(qū)精神的培育；在社區(qū)建設(shè)路徑上，經(jīng)過國家主導下的社會行動發(fā)展階段，最終達到社區(qū)自治的理想狀態(tài)。

治理理論視角下的社區(qū)合作治理模式

陳家喜認為具有國家治理單位、公共服務供給和自治單元三重屬性，因此需要基層政府、社會組織和社區(qū)居民進行合作治理。我國社區(qū)治理模式需要從“一核多元”的結(jié)構(gòu)走向“多元合作”的結(jié)構(gòu)，應當將物業(yè)公司和業(yè)主委員會納入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建社區(qū)主體間的合作機制。

孫榮、范志雯認為街道辦、居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務公司和業(yè)主構(gòu)成了新型的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，未來的出路是在這五者之間形成基于制度式伙伴關(guān)系的社區(qū)共治。類似的文獻還包括張洪武的《論社區(qū)治理中的多元權(quán)力互動》和《多中心秩序與社區(qū)治理模式選擇》、翟桂萍的《社區(qū)共治：合作主義視野下的社區(qū)治理——以上海浦東新區(qū)濰坊社區(qū)為例》等。

事務分類基礎(chǔ)上的社區(qū)治理模式設(shè)計

與從自組織理論出發(fā)設(shè)計自治模式或者從治理理論出發(fā)倡導合作治理模式不同，有一部分研究需要特別給予關(guān)注，那就是在社區(qū)事務分類治理基礎(chǔ)上，構(gòu)造社區(qū)事務分類治理體系。社區(qū)事務分類治理體系認為社區(qū)事務、組織及運作機制都是可以細分的，既不是統(tǒng)屬于政府，也不是統(tǒng)屬于社區(qū)。

從事務的角度來看，要把社區(qū)事務中的自治事務、行政事務和公共服務分開。從組織角度而言，政府的行政管理、社區(qū)的自治管理、政府的公共服務要分開。從運行機制的角度來看，把政府的行政機制、社區(qū)的自治機制、社會中介組織的契約機制分開，并提出社區(qū)居委會與政府、社區(qū)自治組織、社會中介組織、公營部門的有機銜接。

應當說，社區(qū)事務分類治理體系系統(tǒng)化地給出了社區(qū)治理模式非此即彼的選擇困境的解決方案，遵循了職能—結(jié)構(gòu)和機制的邏輯思路。

三、城市社區(qū)治理模式選擇邏輯依據(jù)

影響城市社區(qū)治理模式選擇的邏輯依據(jù)是什么？為什么不同的地方會形成不同的治理模式？這是一個很重要的問題，因為對這個問題的解答，能夠為社區(qū)治理模式的選擇和設(shè)計提供基本條件。國內(nèi)關(guān)于社區(qū)治理模式的部分研究成果對此有所涉及，但不系統(tǒng)，不成體系。

產(chǎn)權(quán)和利益是形成社區(qū)有效自治模式的基礎(chǔ)性條件。徐勇在分析居民自治屬于低度自治，屬于國家吸納性的居民自治的原因時，曾將其和村民自治比較，指出城市居民沒有共同的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，自治的內(nèi)容十分有限。由此可以推斷，他認為產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)是有效自治模式的基礎(chǔ)條件之一。

城市社區(qū)自治模式的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)在鄧大才的《利益相關(guān)：居民自治有效實現(xiàn)形式的動力基礎(chǔ)》一文中得到了進一步闡釋，該文將產(chǎn)權(quán)性利益列為城市居民利益的四大類型之首，并提出要根據(jù)利益的層次、類型、形式確定自治最有效的實現(xiàn)形式。

不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)應當采用不同的社區(qū)治理模式，因為不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)涉及的利益相關(guān)者是不一樣的，根據(jù)專有權(quán)和共有權(quán)的不同組合關(guān)系，當前城市社區(qū)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可以分為復合型和復雜性產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，因此應當設(shè)計與之相適應的社區(qū)治理模式。

管理成本、需求表達和有序政治參與是衡量社區(qū)治理模式的重要標準。徐勇在《論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)自治》一文中，從這三個方面對行政機關(guān)、行政導向的社區(qū)建設(shè)和自治導向的社區(qū)建設(shè)進行了比較分析，得出結(jié)論認為自治導向的社區(qū)建設(shè)管理成本低，能夠最及時、準確地反映和表達社會需求，使公民在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的實踐中培育公共意識、參與意識、合作精神和契約觀念，訓練參政議政技術(shù)和方法，可以為社會主義民主提供堅實的主體基礎(chǔ)。

四、未來研究的展望

一是開展社區(qū)類型化比較研究

理論上作為共同體的社區(qū)是單一的，但是實踐中的社區(qū)卻是復雜的。既有城市社區(qū)，又有農(nóng)村社區(qū)，還有村改居社區(qū)；既有公房社區(qū)，又有商品房社區(qū)，還有混雜型產(chǎn)權(quán)社區(qū)；既有樓房社區(qū)，又有平房院落社區(qū)。這些不同類型的社區(qū)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、物理屬性及社群屬性等影響因素方面各不相同，因此很難用一個治理模式去套用所有的社區(qū)。因此，未來的研究應當多開展類型化的比較與分析，在比較中進行對話，避免研究結(jié)論的盲目性和單一性。

二是要從現(xiàn)實描述和理想設(shè)計逐步更多地聚焦于改革路徑設(shè)計

從現(xiàn)有的研究來看，既有的研究對城市社區(qū)治理模式的行政實踐很無奈，對于自治的理想模式很期待。但城市社區(qū)治理如何從行政的實踐，走向理想的自治模式，缺乏有見地的分析和研究。因而，從現(xiàn)實走向理想模式的改革路徑應當是未來研究重要方向之一。

三是探討影響社區(qū)治理模式選擇影響因素

國內(nèi)雖然有一部分成果對此進行了分析，但深入性還不夠，而且沒有進行充分的對話，更沒有取得共識。雖然城市社區(qū)類型多樣，但是在對社區(qū)進行類型學研究的基礎(chǔ)上，可以總結(jié)出更高一級的變量作為影響因素，從而可以開發(fā)出用于分析社區(qū)治理模式選擇分析框架，這既有利于指導政策實踐，又有利于理論對話和學術(shù)積累。

四是開展城市社區(qū)治理模式的績效研究

城市社區(qū)治理模式到底應當達到什么樣的績效標準，現(xiàn)實中不同類型模式的績效如何？這是關(guān)系到社區(qū)治理模式功能的問題。雖然有不同類型的社區(qū)和治理模式，但作為生活居住區(qū)的社區(qū)，其功能應當具有類似性。未來的研究既可以通過國內(nèi)外比較研究提出一些社區(qū)治理的評價指標體系，也可以對國內(nèi)的社區(qū)治理實踐進行績效測評，尤其是大樣本的統(tǒng)計分析。