殷誠聰 蔣欣如 諸葛利利

7月28日上午，省十四屆人大常委會第四次會議全票批準通過《龍港市社區(qū)治理條例》。這是全國首個規(guī)范“市管社區(qū)”的地方性法規(guī)。

2023年9月25日起，該條例正式施行。這個日子，恰好是龍港市掛牌成立四周年的“生日”。對龍港市來說，這份“生日大禮”意義非凡，既是“及時雨”又是“定心丸”。

探路“市管社區(qū)”

時間回撥到2019年9月25日，經(jīng)國務院批準，溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)正式掛牌“龍港市”，成為全國第一個“鎮(zhèn)改市”。

承擔著為國家新型城鎮(zhèn)化綜合改革舉旗探路的重任，龍港“撤鎮(zhèn)設市”以來，創(chuàng)新實行“大部制、扁平化”行政管理體制改革，全市不設鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，實行“市管社區(qū)”穿透式直接管理，打造“小政府、大服務”的系統(tǒng)集成、高效運轉(zhuǎn)模式。

雖然龍港“市管社區(qū)”先行先試，取得了階段性成效，但也遭遇了“成長的煩惱”。比如，現(xiàn)行法大多按照省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）四級行政管理體制配置行政職能，在立法過程中并沒有考慮不存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層級的情況，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政職責在龍港市出現(xiàn)行使主體缺位。

“龍港不設鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）這一層級的權限職能由誰來承接？社區(qū)又要如何劃分空間、設置機構，賦予哪些權限、如何管理運行？這些都需要在法律層面加以界定，保障這一改革有法可依、順暢運行?！饼埜凼腥舜蟪Ｎ瘯魅侮悋缯f。

讓改革“于法有據(jù)”

2021年11月25日，龍港迎來設市后的首場“法治及時雨”——省十三屆人大常委會第三十二次會議審議通過關于促進和保障龍港市新型城鎮(zhèn)化綜合改革的決定，為龍港市改革提供了基本法治框架。

在此基礎上，龍港市人大常委會密切關注“大部制、扁平化”改革過程中遇到的難點、堵點，按照“1+1+X”立法工作思路，爭取《龍港市社區(qū)治理條例》納入溫州市人大常委會立法計劃。

在溫州市人大的重視支持下，龍港市人大常委會及時赴全國、省、市人大常委會報告條例立法進度、情況等，圍繞社區(qū)治理定義、職能轉(zhuǎn)移承接等核心問題，多次組織相關部門和社區(qū)負責人、社會工作者、專家學者等社會各界人士共同探討，征求條例修改意見。

同時，“走出去”學習立法經(jīng)驗。陳國苗帶隊赴成都、貴陽等地考察社區(qū)治理工作，學習借鑒立法成功經(jīng)驗。

“條例既固化了龍港改革的既有成效，也解決了實際存在的問題，確?！泄苌鐓^(qū)’基層治理在法治軌道上平穩(wěn)有序推進。”獲悉條例批準，陳國苗欣喜不已。

條例亮點紛呈

條例有何亮點？龍港市人大常委會副主任章美華進行了解讀。

首先，條例明確了“龍港的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能誰來承接”這一問題。行政管理職責“上提”，由龍港市人民政府及其有關部門行使；部分服務性、事務性事項“下放”，通過委托、購買社會服務等方式交由社區(qū)自治組織、其他社會組織具體承擔。

其次是實現(xiàn)“三個化”。

“固化”龍港近年來的創(chuàng)新經(jīng)驗。比如，強化黨建引領，聯(lián)動社區(qū)自治力量；完善改革措施，保障基層治理制度建設；搭建數(shù)字平臺，賦能社區(qū)治理高效運行；等等。而今，這些舉措都在條例中上升為法規(guī)內(nèi)容。

“細化”落地省人大常委會關于促進和保障龍港市新型城鎮(zhèn)化綜合改革的決定。條例進一步從制度設計層面，探索構建基層治理有效運行機制，建立部門職能事務下沉社區(qū)、網(wǎng)格化治理和社會組織參與制度。

“強化”社區(qū)作用，充分賦權賦能。如條例規(guī)定“將社區(qū)治理納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要”“加強對社區(qū)治理的政策支持、經(jīng)費保障、人員配備和能力建設”“安排一定數(shù)量的事業(yè)單位、國有企業(yè)工作崗位面向優(yōu)秀專職社區(qū)工作者公開招聘”等。通過立法形式加強社區(qū)治理的扶持保障，保障經(jīng)費、人才、考核、激勵、監(jiān)督機制等。

“有效實現(xiàn)立法和改革決策相銜接。”章美華說，條例極大鼓勵了龍港繼續(xù)大膽創(chuàng)新、勇于開拓，為我國特大鎮(zhèn)有序設市，發(fā)展新生城市，提供可復制可推廣的經(jīng)驗。

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立法“組合拳”護航龍港改革

溫州市人大堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，針對龍港“撤鎮(zhèn)設市、市管社區(qū)”改革的法治急需，通過推動出臺《浙江省人民代表大會常務委員會關于促進和保障龍港市新型城鎮(zhèn)化綜合改革的決定》《龍港市社區(qū)治理條例》“省決定+市條例”的立法“組合拳”模式，為龍港改革提供積極法治支撐和保障。

突出頂層指導，積極“向上尋支持”。為使龍港改革于法有據(jù)，溫州市人大協(xié)同省人大常委會先后兩次赴全國人大常委會法工委匯報請示，龍港改革合憲性、合法性問題及立法框架獲得全國人大常委會法工委確認支持。

突出創(chuàng)新破難，積極“向內(nèi)求方案”。龍港“撤鎮(zhèn)設市”后，面臨原鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府法定職責如何承接以及如何在扁平化管理模式下確認社區(qū)的法律地位問題。為此，溫州市人大協(xié)同龍港市人大常委會全面梳理現(xiàn)行法律、法規(guī)、省的地方性法規(guī)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能事項，分門別類提出解決路徑。特別是深入論證由有關部門行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職責的必要性、可行性，使這一對傳統(tǒng)行政法理論的突破性設計最終得以立法確認。

突出激發(fā)活力，積極“向下問對策”。溫州市人大深入龍港市委市政府、有關部門、社區(qū)、基層群眾、田間地頭，針對社區(qū)自治組織、其他社會力量發(fā)揮作用的職責邊界、自身建設、扶持保障等方面，探訪一線需求、提出務實方案、加強立法謀劃，以法定的方式為社區(qū)加權賦能，夯實龍港“市管社區(qū)”扁平化改革的基層基礎。? ? ? ? ? ? （戴園園）