文/湖南省懷化市自然資源和規(guī)劃事務(wù)中心 謝凱華

一、緒論

（一）研究背景。改革開放給我國城市建設(shè)帶來了快速發(fā)展，發(fā)展城市必然會(huì)有大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施、市政公共服務(wù)設(shè)施、城市環(huán)境、交通設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設(shè)，創(chuàng)造出了大量的城市建設(shè)和自然資源管理的信息數(shù)據(jù)，這就使得各級(jí)政府在土地資源管理、自然資源數(shù)據(jù)信息采集等方面的需求越來越迫切。因此，對(duì)自然資源進(jìn)行有效的經(jīng)營，使其更好地發(fā)揮決策參考作用，成為各級(jí)自然資源部門亟待解決的重要課題。自然資源部門的檔案在解決土地糾紛、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)糾紛、維護(hù)土地合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)安寧穩(wěn)定等方面都發(fā)揮著重要作用，是對(duì)違法建設(shè)進(jìn)行法律規(guī)制的理論依據(jù)，也是認(rèn)定違法建設(shè)、違法占用等行為的一個(gè)重要依據(jù)。然而，目前自然資源檔案管理中，對(duì)檔案資源的收集重視程度不夠，檔案文件收錄機(jī)制不健全，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，檔案分類不明確不全面，質(zhì)量不高，歸檔數(shù)據(jù)混亂，加上檔案管理人員專業(yè)知識(shí)更新慢，影響了自然資源檔案在實(shí)際工作中的利用效果。所以，論文對(duì)自然資源檔案的管理問題進(jìn)行了研究。

（二）研究意義。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展與進(jìn)步，對(duì)自然資源的檔案信息管理就顯得尤為重要。立足新職能，滿足新要求，結(jié)合檔案管理工作的實(shí)踐，本著“對(duì)歷史負(fù)責(zé)、為現(xiàn)實(shí)服務(wù)、替未來考慮”的基本原則，對(duì)目前工作中出現(xiàn)的問題進(jìn)行客觀的研究與分析，從而進(jìn)一步提升自然資源檔案的利用能力與管理水平，促進(jìn)自然資源部門檔案管理工作的研究和發(fā)展。

（三）文獻(xiàn)綜述。本論文從研究的有關(guān)數(shù)據(jù)中可以看出，目前在我國的檔案管理研究中，關(guān)于市級(jí)自然資源部門檔案管理方面的研究可以劃分為幾個(gè)方面：市級(jí)國土資源檔案的定義、類型；建立一套完整的土地信息管理系統(tǒng)；提出一種新的土地利用規(guī)劃編制方法。本文就如何從三個(gè)角度對(duì)市級(jí)土地資源檔案的處理問題進(jìn)行了論述和分析。

夏來領(lǐng)指出，國家土地信息系統(tǒng)可以真實(shí)地反映國家土地信息系統(tǒng)的現(xiàn)狀，國家土地信息系統(tǒng)的運(yùn)行是建立在國家土地信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)之上[1]。根據(jù)鄂梅英的觀點(diǎn)，目前的土地資源文件可以劃分為：綜合性文件、土地戶籍管理文件、計(jì)劃財(cái)政文件、土地規(guī)劃利用文件、土地監(jiān)測(cè)文件和建設(shè)用地文件[2]。王雪蘭提出了檔案管理工作應(yīng)包括地政檔案資料的管理與保存、搜集與利用等三個(gè)方面[3]。王嘉藍(lán)提出了基層國土資源文件的管理是全國土地文件的基本內(nèi)容[4]。張琦指出，做好土地信息系統(tǒng)的建設(shè)，可以減輕各單位的工作負(fù)擔(dān)，對(duì)各單位的政策制定具有一定的指導(dǎo)意義，對(duì)各單位的發(fā)展歷程也具有一定的指導(dǎo)意義[5]。楊勝躍指出，市級(jí)國土資源檔案的數(shù)據(jù)要準(zhǔn)確、真實(shí)，才能為地方的土地規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)奠定準(zhǔn)確、真實(shí)的理論數(shù)據(jù)依據(jù)，才能對(duì)違法侵占土地、無序使用土地等現(xiàn)象進(jìn)行及時(shí)懲戒。農(nóng)秀萍認(rèn)為，目前市級(jí)的土地管理機(jī)構(gòu)都存在著檔案材料收集不完整，系統(tǒng)性差，卷宗質(zhì)量差的問題，在收集卷宗的時(shí)候，注重收集和保存一些較為全面的卷宗，而忽略了那些可以體現(xiàn)自己工作特點(diǎn)的信息[6]。從文獻(xiàn)可以看出，基層自然資源檔案管理中，還存在著領(lǐng)導(dǎo)重視不夠、檔案有關(guān)的資料收集不全、管理制度不健全、管理模式落后、信息化程度低、與設(shè)備（施）落后、管理檔案意識(shí)不強(qiáng)、檔案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高等問題。

在國外，研究人員對(duì)國土資源檔案管理的研究，主要集中在國土資源檔案信息化管理的內(nèi)容上，大部分的研究人員都建議如何建立國土資源檔案管理的信息化管理系統(tǒng)，而很少有研究人員關(guān)注國土資源檔案管理的整體管理工作。Dombeck M9 認(rèn)為，“土地登記”載明的內(nèi)容是保障與落實(shí)土地所有權(quán)的重要指標(biāo)。印度政府因而宣稱，將陸地文件進(jìn)行現(xiàn)代化，是一種最好的電子行政方式，使印度各州定期、及時(shí)地參加對(duì)陸地文件進(jìn)行管理，并對(duì)這些文件進(jìn)行更新[7]。Alam MS Brooks L 表示，需要對(duì)公共部門機(jī)構(gòu)內(nèi)的電子業(yè)務(wù)進(jìn)行設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)的一個(gè)特殊的IS法則（PSIS）進(jìn)行確認(rèn)[8]。關(guān)于孟加拉國領(lǐng)土上的電子文件的經(jīng)驗(yàn)研究顯示，若不處理根本的組織方面的問題，就難以為公共部門提供電子文件，因此，必須考慮到本組織的背景、法規(guī)和做法，以及本組織的實(shí)際情況和使用者的能力。各國都十分注重對(duì)土地資源文件的信息處理，通過構(gòu)建土地資源文件的信息處理體系，使土地資源文件的信息處理工作達(dá)到了一個(gè)新的水平。文章著重指出了建立健全的制度對(duì)于實(shí)現(xiàn)檔案信息化的重要意義，要加強(qiáng)對(duì)國土資源檔案信息化工作的關(guān)注。

二、相關(guān)概念及懷化市自然資源部門檔案管理現(xiàn)狀

（一）自然資源檔案管理相關(guān)槪念。自然資源檔案是在對(duì)有關(guān)資料進(jìn)行整理的基礎(chǔ)上，由自然資源和規(guī)劃局將土地、礦產(chǎn)、城市規(guī)劃等信息整理形成的記錄，主要以圖片、圖表、文字以及其他形式構(gòu)成[9]。它們具有多種形態(tài)，具有具體的研究價(jià)值，如視覺，文字，圖表，實(shí)物等。自然資源檔案資料是保障地方各級(jí)政府各部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，所以，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的科學(xué)管理是非常必要的。它是自然資源管理業(yè)務(wù)中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不但可以為自然資源管理、社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定提供信息支撐，還可以為解決土地和礦產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)糾紛等提供基礎(chǔ)。

（二）懷化市檔案管理現(xiàn)狀。①懷化市自然資源和規(guī)劃局檔案室建設(shè)情況。由于市自然資源部門涉及的審批事項(xiàng)繁多，例如耕地保護(hù)、礦產(chǎn)資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃管理、國土空間利用、土地交易、執(zhí)法處罰、地質(zhì)修復(fù)、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記確認(rèn)等等，在這些工作中，不僅會(huì)產(chǎn)生大量的文書檔案，更多的是各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作在審批過程中產(chǎn)生的業(yè)務(wù)檔案，這些業(yè)務(wù)檔案是為城市建設(shè)決策提供依據(jù)的，是為更好地合理化利用和保護(hù)國家的自然資源，是需要全部永久保留的，是不可再生的寶貴資源。因此，這些檔案存放保管庫房的建設(shè)顯得尤為重要。懷化市自然資源和規(guī)劃局檔案室因客觀條件限制，基礎(chǔ)建設(shè)未能達(dá)標(biāo)，特別是經(jīng)歷了機(jī)構(gòu)改革，與原規(guī)劃局合并后，需要保存的檔案資料數(shù)量更大，原有存放檔案的庫房已經(jīng)嚴(yán)重不足，但是因?yàn)檗k公用房緊張，導(dǎo)致大量業(yè)務(wù)檔案按業(yè)務(wù)分類分散在不同地方保存，存在部分檔案無專業(yè)庫房、無專用密集架擺放的問題，有些甚至是由各業(yè)務(wù)科室自行保管，不僅容易在利用過程中丟失，也容易因?yàn)楸９苋藛T專業(yè)知識(shí)不夠，造成該保管的沒保管，或者檔案資料嚴(yán)重污染損壞，存放分散也導(dǎo)致工作人員浪費(fèi)大量的時(shí)間和精力查找檔案資料。因?yàn)槁毮茉龆啵瑱n案收錄也需要重新科學(xué)分類，全面歸集，不能讓重要的檔案資料遺漏，檔案作為不可再生資源，會(huì)對(duì)今后的自然資源管理工作造成無法挽回的損失；②懷化市自然資源檔案管理情況。土地信息系統(tǒng)涉及土地利用、耕地保護(hù)、城市建設(shè)等諸多領(lǐng)域，因此，文件的處理也就表現(xiàn)出了相容性。機(jī)構(gòu)合并后，涉及的檔案門類更多了，需要學(xué)習(xí)更多業(yè)務(wù)知識(shí)，檔案管理人員專業(yè)知識(shí)更新慢，管理人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)滯后。

隨著自然資源管理工作的日益復(fù)雜化，檔案管理工作有較高的技術(shù)含量，不是一個(gè)人能做好的，所以需要各部門的工作人員共同配合，協(xié)調(diào)好各自的關(guān)系。另外，現(xiàn)有的檔案信息化程度低，信息化難度大，由于自然資源業(yè)務(wù)的特殊性，需要保存很多大尺寸的圖紙，反復(fù)翻閱紙質(zhì)檔案，容易造成損壞，急需要盡早地實(shí)現(xiàn)檔案信息化，不僅能提高檔案的利用效率，更能保護(hù)好紙質(zhì)的原始檔案。

三、懷化市自然資源檔案管理工作中存在的問題

（一）對(duì)自然資源檔案管理重要性認(rèn)識(shí)不夠。目前，懷化市自然資源部門檔案達(dá)標(biāo)工作還沒有真正開展，主要是因?yàn)橄嚓P(guān)人員對(duì)該工作不夠重視，沒有形成行之有效的檔案管理規(guī)章制度。大部分管理者對(duì)檔案文件的收錄歸檔工作的重視程度還不夠明確，對(duì)文件收集工作的重要性思想認(rèn)識(shí)還不夠深刻，把文件檔案的管理看作一項(xiàng)簡單而輕松的工作，事實(shí)上，類似自然資源和規(guī)劃局這種職能比較多的部門，檔案管理工作不僅需要相當(dāng)豐富的檔案管理經(jīng)驗(yàn)，還需要較為全面的業(yè)務(wù)知識(shí)。檔案管理人員只有能全面了解全局的業(yè)務(wù)工作，清楚哪些環(huán)節(jié)會(huì)產(chǎn)生哪些有保存價(jià)值的檔案資料，并按照檔案管理的專業(yè)判斷進(jìn)行分類歸檔，才能確保檔案資料全面收錄，并在工作中高效查閱和利用。

（二）自然資源檔案管理制度不健全。目前，我們自然資源檔案管理工作還處于起步階段。雖然，我們已經(jīng)對(duì)借閱制度進(jìn)行了規(guī)范，但是這些規(guī)范不能對(duì)其他管理環(huán)節(jié)提供支持。對(duì)土地的利用、城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)劃、耕地林地的保護(hù)、礦產(chǎn)資源的開發(fā)都是國家戰(zhàn)略部署的重要領(lǐng)域，各項(xiàng)工作都有著不同程度的特殊性，存在著大量的信息和資料，所以，現(xiàn)行的自然資源檔案管理制度，難以充分地發(fā)揮出正確的引導(dǎo)效果?，F(xiàn)在管理體制是相對(duì)傳統(tǒng)，檔案收錄制度缺少約束性，可能造成檔案資料保存不全的問題。

（三）自然資源檔案質(zhì)量差。自然資源部門在發(fā)生機(jī)構(gòu)變動(dòng)、撤銷、合并過程中，檔案管理工作量也越來越大，信息也日益增多，造成了一些文件質(zhì)量等方面的問題，紙質(zhì)檔案完整性也得不到保障，一些圖紙多次翻閱后已經(jīng)破爛不堪，這對(duì)今后檔案信息化工作也會(huì)造成很大的困難。

（四）自然資源檔案信息化建設(shè)流于表面。檔案信息化是檔案管理工作的重要內(nèi)容，不僅能確保檔案文件的完好無損，又能方便高速地查閱與利用。由于自然資源部門的資料種類繁多，檔案資料的品質(zhì)也存在著諸多問題。懷化市自然資源部門的檔案信息化還未開展，只要求部分業(yè)務(wù)保存掃描文檔，以光盤形式保存于紙質(zhì)檔案中，不能有效地進(jìn)行數(shù)據(jù)的維護(hù)和轉(zhuǎn)換，長期保存后也不能保證這些光盤文件的安全。這對(duì)今后的信息化工作能提供一定的便利，但是對(duì)現(xiàn)階段的利用還是沒有幫助。

四、懷化市自然資源檔案管理的對(duì)策建議

（一）完善檔案管理模式。近幾年來，檔案管理方式進(jìn)行了一些變革并日趨完善。在這些創(chuàng)新的、先進(jìn)的、有效的管理模式中，我們可以汲取經(jīng)驗(yàn)，并與現(xiàn)實(shí)工作相結(jié)合，不斷地進(jìn)行變革，按照實(shí)際運(yùn)用的需要，不斷地對(duì)檔案管理模式進(jìn)行改進(jìn)。有別于過去的認(rèn)識(shí)，新的公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)，要打破傳統(tǒng)的“獨(dú)占”經(jīng)營模式，抓住“獨(dú)占”的主動(dòng)，更好地認(rèn)識(shí)“共享”的關(guān)鍵作用。從新的角度來看，關(guān)鍵在于“共享”，用新的公共服務(wù)觀指導(dǎo)變革，從改進(jìn)服務(wù)的角度去研究和發(fā)展檔案管理，利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)技術(shù)等，建立電子檔案管理制度，在保證信息和數(shù)據(jù)安全的前提下，使“群眾少跑腿、數(shù)據(jù)多跑腿”。建立建全信息化系統(tǒng)，將原本復(fù)雜的工作流程簡單化，最大限度地為利用檔案的人提供高效便捷的服務(wù)環(huán)境。

（二）健全自然資源檔案管理制度。目前，懷化市的自然資源檔案工作還沒有建立起相應(yīng)的體制機(jī)制，缺乏相應(yīng)的政策規(guī)范，已不能滿足發(fā)展的需要。因此，應(yīng)從建立健全檔案管理體系入手，確保文件的規(guī)范化和完整性。使檔案資料的產(chǎn)生、收錄、整理、歸檔、利用每一個(gè)環(huán)節(jié)有章可循，有制度所管，做到人人有責(zé)，切實(shí)全面提高檔案安全意識(shí)。

（三）建立自然資源檔案管理考核體系。為保證工作的質(zhì)量，必須構(gòu)建懷化市檔案工作的評(píng)價(jià)制度。對(duì)自然資源檔案管理的考核與評(píng)價(jià)，以評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，推動(dòng)自然資源檔案管理機(jī)構(gòu)與管理人員進(jìn)行切實(shí)的改進(jìn)，充分認(rèn)識(shí)到在新公共服務(wù)觀念下，通過人來進(jìn)行管理的重要意義，構(gòu)建出一套行之有效的考核評(píng)估獎(jiǎng)懲體系。在考核和評(píng)價(jià)方面，一定要與目前的自然資源檔案管理工作相結(jié)合，突出新公共服務(wù)理念中“以人為本”的管理理念，強(qiáng)化培訓(xùn)與選拔，激發(fā)檔案管理者的工作熱情，提升業(yè)務(wù)水平，以促進(jìn)自然資源檔案管理工作的快速發(fā)展。

（四）加強(qiáng)自然資源檔案管理的信息化建設(shè)。在新的公共服務(wù)觀念下，自然資源檔案管理工作有了新的發(fā)展需求，自然資源檔案管理信息化的建設(shè)，能構(gòu)建自然資源檔案信息管理新體系，提高工作效率，減輕檔案管理人員的工作量，實(shí)現(xiàn)檔案管理的高效性和有序性，提升自然資源部門的社會(huì)價(jià)值。