張婷，周星汝，馬世發(fā)

（1.廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院，廣東 廣州 510075；2.廣東工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，廣東 廣州 510090）

1 引言

長(zhǎng)久以來(lái)，受產(chǎn)品高價(jià)、原料低價(jià)、資源環(huán)境無(wú)價(jià)的不合理價(jià)格體系影響，造成自然資源使用的嚴(yán)重浪費(fèi)。自然資源資產(chǎn)這一概念的提出，體現(xiàn)了自然資源的稀缺性，為復(fù)雜的自然資源系統(tǒng)存量、質(zhì)量和變動(dòng)提供了統(tǒng)一的測(cè)度標(biāo)志[1]。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》[2]、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》[3]、《生態(tài)文明體制改革總體方案》[4]、十九大報(bào)告等政策文件都對(duì)自然資源資產(chǎn)做了重要論述，并將自然資源資產(chǎn)納入國(guó)家資產(chǎn)體系，以此度量資源本底以及體現(xiàn)自然環(huán)境的變化情況，為可持續(xù)發(fā)展提供評(píng)價(jià)依據(jù)。

自然資源的多重屬性決定了同一自然資源資產(chǎn)同時(shí)具有經(jīng)營(yíng)性和公益性兩種功能[5]，但自然資源資產(chǎn)在實(shí)際的保護(hù)和利用中出現(xiàn)功能性主導(dǎo)差異。目前，自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性差異。例如，土地、礦產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)開發(fā)為主的自然資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性功能占據(jù)主導(dǎo)地位，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值可以通過(guò)市場(chǎng)交易進(jìn)行顯化。因此，經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)存在以市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)為主，多種交易形式補(bǔ)充的價(jià)值實(shí)現(xiàn)手段。然而，森林、草原、濕地等公益性功能占據(jù)主導(dǎo)地位的自然資源資產(chǎn)，其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以顯現(xiàn)[6]，也就進(jìn)一步制約了公益性自然資源資產(chǎn)價(jià)值的市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)。因此，公益性自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主要手段是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償[7]。雖然生態(tài)補(bǔ)償一定程度上實(shí)現(xiàn)了公益性自然資源資產(chǎn)的價(jià)值，但其補(bǔ)償資金的來(lái)源渠道單一[8]，若非明確的生態(tài)利益關(guān)系，橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償?shù)囊庠篙^低，支付力度也無(wú)法彌補(bǔ)自然資源富集地因保護(hù)自然資源資產(chǎn)而損失的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利。造成經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)價(jià)高，而公益性自然資源資產(chǎn)價(jià)低的發(fā)展局面。顯然，如果無(wú)法破解自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)難題，解決公益性自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)與經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)不均衡這一結(jié)構(gòu)性矛盾，則難以實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[7]。

隨著自然資源部的成立以及“兩統(tǒng)一”職責(zé)的確立，自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一化管理成為現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)，分階段、有秩序地推進(jìn)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一交易市場(chǎng)成為可能[9]。在完善自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一化管理的實(shí)踐過(guò)程中，存在4 個(gè)方面的問(wèn)題亟待解決。第一，培育公益性自然資源資產(chǎn)相關(guān)生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)和優(yōu)化經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)交易市場(chǎng)。解決自然資源資產(chǎn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)性失衡矛盾以及規(guī)范現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)交易程序。第二，增強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理制度建設(shè)，完善自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度保障。在自然資源產(chǎn)權(quán)制度不完善[10]，自然資源資產(chǎn)有償使用理念薄弱的現(xiàn)實(shí)情況下，很難依靠大規(guī)模的自愿交易形成自由的自然資源資產(chǎn)交易市場(chǎng)。通過(guò)對(duì)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒，在增強(qiáng)居民綠色消費(fèi)意識(shí)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以法律、技術(shù)、資金等要件的系統(tǒng)化制度體系是促進(jìn)自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)[11]。第三，設(shè)置多元化激勵(lì)體系，挖掘資產(chǎn)轉(zhuǎn)化內(nèi)在動(dòng)力，拓寬自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。分析市場(chǎng)與自然資源資產(chǎn)的供需關(guān)系，配以多元激勵(lì)體系，如政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償?shù)?，使自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)流動(dòng)起來(lái)。第四，探索以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公私合作模式，豐富自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)資金來(lái)源。引入多方利益主體，加入自然資源資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中。盤活社會(huì)資本存量[12]，減輕政府生態(tài)保護(hù)財(cái)政壓力，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

綜合上述分析，研究探索性地構(gòu)建以自然資源資產(chǎn)聯(lián)動(dòng)交易為基礎(chǔ)的自然資源資產(chǎn)包交易機(jī)制，并詳細(xì)闡述其構(gòu)建思路與交易流程，旨在解決自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一化管理實(shí)踐中的四大問(wèn)題，為自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)研究提供新思路。

2 自然資源資產(chǎn)聯(lián)動(dòng)交易與資產(chǎn)包價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制

2.1 總體思路

構(gòu)建資產(chǎn)包模式的基礎(chǔ)在于對(duì)自然資源資產(chǎn)的統(tǒng)一管理和自然資源資產(chǎn)的聯(lián)動(dòng)交易。這就要求將山、水、林、田、湖、草等自然資源資產(chǎn)看成是有機(jī)統(tǒng)一的整體，在實(shí)際運(yùn)用中，又有針對(duì)不同類型自然資源資產(chǎn)特點(diǎn)，進(jìn)行打包形成不同資產(chǎn)包。其核心思路和主要流程如下。

①根據(jù)國(guó)土安全和自然保護(hù)的需要，嚴(yán)格劃定生態(tài)紅線，生態(tài)紅線內(nèi)的自然資源資產(chǎn)構(gòu)成生態(tài)安全格局區(qū)域，此類區(qū)域明確為嚴(yán)格保護(hù)，不能進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性交易的區(qū)域。該區(qū)域的自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，可以通過(guò)自然資源資產(chǎn)打包，挖掘區(qū)域自然資源資產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品特點(diǎn)，形成具備不同品牌特質(zhì)的國(guó)家公園。

②將國(guó)土安全格局外的區(qū)域進(jìn)一步細(xì)分，分為戰(zhàn)略資產(chǎn)儲(chǔ)備區(qū)和自然資源資產(chǎn)可交易區(qū)域。

③戰(zhàn)略資產(chǎn)儲(chǔ)備區(qū)內(nèi)的自然資源資產(chǎn)按照國(guó)家發(fā)展需求打包，可形成自然保護(hù)區(qū)，發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)地方綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

④自然資源資產(chǎn)可交易區(qū)域內(nèi)的自然資源資產(chǎn)由國(guó)家統(tǒng)一制定市場(chǎng)準(zhǔn)入清單，按照資產(chǎn)類型，以經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)聯(lián)合公益性自然資源資產(chǎn)打包交易的形式形成資產(chǎn)包，帶動(dòng)公益性自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)建立。

⑤積極引入符合資質(zhì)的私人部門參與國(guó)家公園管理、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、流域綜合治理等項(xiàng)目，按照“一項(xiàng)一策”的原則，創(chuàng)新多種形式的公私合營(yíng)經(jīng)營(yíng)模式[9]，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的可持續(xù)性發(fā)展。

2.2 價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制設(shè)計(jì)

研究中所指的自然資源資產(chǎn)包不同于金融行業(yè)的資產(chǎn)包。自然資源資產(chǎn)包可由現(xiàn)實(shí)自然資源資產(chǎn)、虛擬交易的自然資源資產(chǎn)指標(biāo)、不同自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑的組合以及相應(yīng)的交易策略和政府管控實(shí)施構(gòu)成，是自然資源資產(chǎn)保值增值的載體，其內(nèi)涵超過(guò)了資產(chǎn)組合的范疇[13]。通過(guò)自然資源資產(chǎn)內(nèi)部組合的交易策略與自然資源資產(chǎn)外部交易市場(chǎng)的博弈，構(gòu)建基于資產(chǎn)包模式的自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，其設(shè)計(jì)研究如圖1 所示。自然資源資產(chǎn)包內(nèi)部構(gòu)成元素包含資產(chǎn)組合、價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式組合、交易策略組合以及管控實(shí)施政策配合；自然資源資產(chǎn)包外部交易流程包含市場(chǎng)供需分析、交易計(jì)劃博弈、交易實(shí)施保障以及自然資源資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)。

圖1 價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制設(shè)計(jì)

國(guó)土生態(tài)安全格局區(qū)域內(nèi)，構(gòu)建國(guó)家公園為主的自然資源資產(chǎn)包價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。在國(guó)家公園資產(chǎn)包內(nèi)部配以最嚴(yán)格的保護(hù)政策加以管控，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式可以包含科研教育、生態(tài)補(bǔ)償、品牌產(chǎn)業(yè)挖掘等方式，交易管理策略是組建專項(xiàng)管理部門配合符合資質(zhì)的私人管理部門，共同打造獨(dú)一無(wú)二的國(guó)家公園品牌。在外部市場(chǎng)中，分析國(guó)家公園的品牌價(jià)值，通過(guò)不同交易計(jì)劃實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園品牌溢價(jià)，地方政府配合國(guó)家公園品牌打造，并將國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益綜合納入績(jī)效評(píng)價(jià)。2021 年10月12日，習(xí)近平主席在昆明召開的聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，已經(jīng)宣布中國(guó)正式設(shè)立三江源國(guó)家公園、大熊貓國(guó)家公園、東北虎豹國(guó)家公園、海南熱帶雨林國(guó)家公園、武夷山國(guó)家公園等第一批國(guó)家公園[14]。縱觀這些國(guó)家公園的選址，均位于國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局區(qū)域，同時(shí)又具有不同的品牌效應(yīng)。如大熊貓國(guó)家公園位于國(guó)家西部地區(qū)，地勢(shì)起伏較大，而大熊貓是中國(guó)特有物種，建立大熊貓國(guó)家公園，有利于加強(qiáng)大熊貓及其“傘護(hù)”的生物多樣性和典型生態(tài)脆弱區(qū)整體保護(hù)，打造國(guó)家重要生態(tài)屏障，維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全[15]，同時(shí)促進(jìn)科研教育，生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；東北虎豹國(guó)家公園，在保護(hù)東北虎、東北豹等瀕危動(dòng)物的基礎(chǔ)上，還開展科研教育，進(jìn)行虎友型生態(tài)產(chǎn)品培育，如蜂蜜、野山菇等生態(tài)產(chǎn)品[16]；武夷山國(guó)家公園，在保護(hù)物種多樣性的基礎(chǔ)上，推出紅茶、烏龍茶種植等品牌產(chǎn)業(yè)[17]，為推動(dòng)區(qū)域自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了科學(xué)實(shí)踐樣本。

戰(zhàn)略資產(chǎn)儲(chǔ)備區(qū)域內(nèi)，構(gòu)建自然保護(hù)地資產(chǎn)包為主，多種自然資源資產(chǎn)包補(bǔ)充交易的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。按照國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展需求，分不同自然資源資產(chǎn)類型進(jìn)行資產(chǎn)組合，按照是否符合國(guó)家開發(fā)政策配合相應(yīng)的管控實(shí)施策略，在國(guó)家允許開發(fā)范圍內(nèi)組合自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式和交易策略。外部交易市場(chǎng)中，分析市場(chǎng)對(duì)戰(zhàn)略性自然資源資產(chǎn)的需求情況，構(gòu)建供需兩端橋梁，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)包交易并納入地方績(jī)效評(píng)價(jià)考核。如國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源資產(chǎn)按照不同時(shí)代和自然條件，劃為國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)[18]。限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)可以與周邊生態(tài)環(huán)境聯(lián)合打包建立自然保護(hù)區(qū)，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式可以參考國(guó)家公園管理模式，并發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，如碳匯交易等。國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)可設(shè)置開發(fā)條件，與公益性自然資源資產(chǎn)的生態(tài)補(bǔ)償掛鉤，配以開發(fā)保護(hù)指標(biāo)，提高公益性自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。尤其是受益區(qū)政府也可以代表人民購(gòu)買相應(yīng)生態(tài)產(chǎn)品或橫向生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，受益區(qū)企業(yè)也可以通過(guò)購(gòu)買自然資源資產(chǎn)債券、自然資源資產(chǎn)保險(xiǎn)等綠色金融服務(wù)，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“雙贏”[9]。

自然資源資產(chǎn)可交易區(qū)域，靈活構(gòu)建符合區(qū)域綠色發(fā)展的自然資源資產(chǎn)包交易機(jī)制。其資產(chǎn)組合的核心在于以經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)帶動(dòng)公益性自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，在政策管控實(shí)施和交易策略上可以適當(dāng)向愿意購(gòu)買自然資源資產(chǎn)包的企業(yè)傾斜。外部交易市場(chǎng)中，重點(diǎn)分析消費(fèi)端的需求以及購(gòu)買力，在交易計(jì)劃博弈中綜合考慮市場(chǎng)價(jià)格、供需平衡、競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系等決定性因素，并在具體的交易實(shí)施中，配合政策保障交易合法性。如區(qū)域土地開發(fā)建設(shè)指標(biāo)配以濕地碳匯交易指標(biāo)，濕地碳匯交易價(jià)格可在政府制定官方指導(dǎo)價(jià)的基礎(chǔ)上結(jié)合市場(chǎng)交易情況上下浮動(dòng)，再具體交易中配以相關(guān)優(yōu)惠政策，如給予購(gòu)買企業(yè)“生態(tài)信譽(yù)”，并將“生態(tài)信譽(yù)”納入地方政府、企業(yè)綜合績(jī)效考評(píng)。具體實(shí)施上可以參考上述國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的經(jīng)營(yíng)模式，深化“使用者付費(fèi)”理念，分階段、分區(qū)域、有秩序地推動(dòng)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一交易市場(chǎng)建立。

3 結(jié)論

研究以自然資源資產(chǎn)聯(lián)動(dòng)交易為核心，構(gòu)建資產(chǎn)包模式的自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，探索不同類型區(qū)域自然資源資產(chǎn)包組合形式，更充分、更高效、更靈活地實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)價(jià)值轉(zhuǎn)換。自然資源資產(chǎn)包價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制不僅可以為自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一化管理中存在的四大難題提供解決思路，而且綜合考慮了供應(yīng)端資產(chǎn)組合可能和消費(fèi)端的市場(chǎng)需求，使自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一交易市場(chǎng)建立初期形成良好循環(huán)。積極推動(dòng)水權(quán)交易、碳匯交易等政策的落地實(shí)施，激勵(lì)公益性自然資源資產(chǎn)從被動(dòng)、補(bǔ)償性的保護(hù)轉(zhuǎn)變成為擁有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，能主動(dòng)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)收益的積極保護(hù)，有助于改善公益性自然資源資產(chǎn)相關(guān)行業(yè)人才流失的困境，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)內(nèi)部均衡發(fā)展，為自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一化、可持續(xù)化管理奠定基礎(chǔ)。