易承志,韋林沙

(上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200030)

黨的二十大報(bào)告提出了中國(guó)式現(xiàn)代化的嶄新命題,并對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化的完整內(nèi)涵和本質(zhì)要求進(jìn)行了深入闡析,為新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的大力推進(jìn)指明了方向。關(guān)于城市治理,黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民,提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平”,這充分體現(xiàn)了城市治理必須堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值取向。中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要一環(huán),彰顯出以人民為中心的鮮明價(jià)值取向,對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。

一、理解中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化:以人民為中心

中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化作為中國(guó)式現(xiàn)代化的重要組成部分,鮮明地體現(xiàn)了以人民為中心的價(jià)值取向。在此背景下,對(duì)于中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化的理解,可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

1.城市治理的重要性與人民理念的中心性

中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化兼具指導(dǎo)思想的引領(lǐng)性與人民價(jià)值的中心性。一方面,中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化以服務(wù)和實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化為目標(biāo)導(dǎo)向,是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和重要路徑。隨著城市化的持續(xù)快速推進(jìn),城市已經(jīng)成為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化越來(lái)越重要的空間和場(chǎng)域。在此背景下,推進(jìn)中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化,以高水平的城市治理大力支持和推動(dòng)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,不斷夯實(shí)現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ),對(duì)于有效實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化具有重要的價(jià)值。另一方面,人民理念堅(jiān)持以人民為中心,強(qiáng)調(diào)以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨,“堅(jiān)持一切為了人民、一切依靠人民”。在城市治理領(lǐng)域,人民理念體現(xiàn)為“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民”,不斷滿足人民對(duì)美好生活的需要。從這些維度來(lái)看,以人民為中心的理念既是對(duì)政府改革價(jià)值的詮釋,也是行政體制改革雙向回應(yīng)的中國(guó)方案[1],為中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化的推進(jìn)提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。

2.國(guó)家治理的自主性與城市發(fā)展的整體性

中國(guó)式治理現(xiàn)代化是體現(xiàn)自主性的現(xiàn)代化。中國(guó)式城市治理立基中國(guó)國(guó)情,扎根中國(guó)實(shí)踐,其走向現(xiàn)代化既沒(méi)有教科書(shū),更沒(méi)有可以照搬的現(xiàn)成模式。城市是人口高度集聚和頻繁流動(dòng)的空間,也是人員構(gòu)成復(fù)雜的空間。首先,集聚密切了人與人的溝通交流,但也對(duì)公共空間、公共資源、公共服務(wù)提出了更高要求,需要城市治理者考量如何調(diào)整現(xiàn)有資源配置格局,以更好滿足人民對(duì)于美好生活的需求。其次,人口構(gòu)成的復(fù)雜性讓城市文化變得多元,這有利于社會(huì)思潮在百花齊放中蓬勃生長(zhǎng),但需要城市治理凝聚價(jià)值共識(shí),通過(guò)提升公共性來(lái)拓展異質(zhì)群體的同質(zhì)性,引導(dǎo)人們積極投身城市建設(shè)和治理的全過(guò)程,真正實(shí)現(xiàn)人民城市人民建、人民城市為人民的目標(biāo)。再次,人力資源的跨域流動(dòng)符合城市發(fā)展規(guī)律,但也催生了跨域治理的難題。解決好跨域治理問(wèn)題既是以人民為中心的體現(xiàn),更是中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化必須面對(duì)的重要議題。

中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)在自主中探索出整體性的發(fā)展思路。城市是功能復(fù)合的現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)物,既充滿發(fā)展機(jī)遇也面臨系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。復(fù)雜社會(huì)具有高度分工性、需求多樣性、信息分散性、人口多元性的特征[2],有效治理的前提就是在諸多不確定條件中尋求確定性因素,這對(duì)城市治理主體提出了越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。這就要求城市治理主體在問(wèn)題導(dǎo)向的整體性治理思路下,拓展協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制與信任機(jī)制[3],緊跟信息技術(shù)革命的時(shí)代步伐,因城施策,積極探索兼具地區(qū)特色與整體治理邏輯的發(fā)展模式。

3.技術(shù)賦能的時(shí)代性與實(shí)踐探索的廣泛性

中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化聚焦技術(shù)賦能的時(shí)代性與實(shí)踐探索的廣泛性。信息技術(shù)的高速發(fā)展為城市治理實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能提供了重要的契機(jī)。在文化層面,促進(jìn)了現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的完善與文化惠民工程的實(shí)施;在經(jīng)濟(jì)層面,推動(dòng)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的深度融合,助力產(chǎn)業(yè)環(huán)境的友好化轉(zhuǎn)型以及匹配人口結(jié)構(gòu)與需求的優(yōu)化調(diào)整;在社會(huì)層面,全面建設(shè)滿足全民終身學(xué)習(xí)需求的學(xué)習(xí)型社會(huì);在生態(tài)層面,積極利用先進(jìn)技術(shù)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的全方位、全過(guò)程保護(hù)。

基于技術(shù)賦能的時(shí)代背景,各地城市在實(shí)踐中探索出包括“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”兩張網(wǎng)建設(shè),“城市數(shù)字大腦”“最多跑一次”“接訴即辦”“ 一件事一次辦”等各具自身特色的治理模式,使治理成效不斷提升。研究表明,“接訴即辦”通過(guò)黨建引領(lǐng)、主動(dòng)回應(yīng)、常態(tài)化互動(dòng)與智慧化轉(zhuǎn)型有利于激活治理資源、增進(jìn)居民認(rèn)同、維持政策效應(yīng)[4],通過(guò)技術(shù)賦能,有利提升城市感知力、決策力、診斷力[5],從而促進(jìn)城市治理更加注重服務(wù)性、整體性、公共性。也有研究認(rèn)為,“最多跑一次”改革以層層遞進(jìn)的改革推進(jìn)機(jī)制倒逼行政流程和部門關(guān)系改革,能夠促進(jìn)治理者不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和公共服務(wù)體系[6],基于信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)公眾的全過(guò)程參與,能夠更好地回應(yīng)公眾訴求[7]。實(shí)踐探索的廣泛性與技術(shù)賦能的時(shí)代性雙管齊下,為優(yōu)化中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化提供了新思路。

二、人民城市建設(shè)對(duì)中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化的要求

中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化彰顯了全心全意為人民服務(wù)的理念,服務(wù)于人民城市人民建的要旨,回應(yīng)了人民對(duì)美好生活的向往,對(duì)城市治理價(jià)值、結(jié)構(gòu)、過(guò)程提出了新的更高要求,突顯了人民性、整體性、回應(yīng)性特征(詳見(jiàn)下圖)。

圖 本文研究思路

1.治理價(jià)值:公共性價(jià)值的培育

以人民為中心的理念直指公共行政的根本目標(biāo),這要求我們反思公共行政的本體論價(jià)值。在時(shí)間維度上,公共行政的研究邊界因時(shí)而變;在空間維度上,社會(huì)文化的雜糅塑造了政府的公共特質(zhì)。這既反映了社會(huì)對(duì)公共領(lǐng)域的期待,也劃定了政府職權(quán)的范圍[8]。

以往的行政改革存在顧客導(dǎo)向與為人民服務(wù)間的爭(zhēng)議,顧客導(dǎo)向指治理者通過(guò)提升公共產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)值、以無(wú)縫隙方式追求零顧客成本、強(qiáng)化政府內(nèi)部顧客也是“上帝”的觀念、加強(qiáng)與顧客之間的交流與溝通來(lái)實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的治理目標(biāo)[9]。為人民服務(wù)則以全心全意為大多數(shù)人謀利益為本質(zhì),以符合人民利益為工作目標(biāo),以符合人民利益為行動(dòng)準(zhǔn)則[10]。二者均要求政府具備服務(wù)性與責(zé)任性,但在主體界定、表現(xiàn)形式、公眾參與層面上有明顯的差異。在主體界定上,顧客導(dǎo)向中的“顧客”有強(qiáng)有弱,體現(xiàn)為個(gè)體概念,區(qū)分為利益集團(tuán)與普通民眾;為人民服務(wù)中的“人民”是集體概念,表現(xiàn)為符合人民標(biāo)準(zhǔn)的所有人同等享有獲取社會(huì)公共服務(wù)的資格。為人民服務(wù)強(qiáng)調(diào)超越個(gè)體局限性和個(gè)體中心論,通過(guò)人民的自覺(jué)活動(dòng),造就人民的社會(huì)共同體[11]。在表現(xiàn)形式上,顧客導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)實(shí)踐層面績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的制定,主要作用于政策執(zhí)行領(lǐng)域, 要求增強(qiáng)政府的回應(yīng)性[12]。為人民服務(wù)強(qiáng)調(diào)公共管理過(guò)程中需要貫徹的行政理念,關(guān)注政策能否實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民群眾的切身利益。在公眾參與上,“為人民服務(wù)”更強(qiáng)調(diào)公眾參與的主動(dòng)性、積極性和首創(chuàng)精神的發(fā)揮,關(guān)注人民主體地位的保障。

可以發(fā)現(xiàn),無(wú)論是顧客導(dǎo)向還是為人民服務(wù),都在定義和闡釋公共性。從中國(guó)式治理的語(yǔ)境出發(fā),治理的公共性需要在為人民服務(wù)思想的基礎(chǔ)上,更關(guān)注公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與個(gè)體訴求的表達(dá),這也是以人民為中心的思想理念所關(guān)注的要點(diǎn)。

2.治理結(jié)構(gòu):自主性治理的探索

有學(xué)者將公共性定義為以公眾為導(dǎo)向的價(jià)值路徑,從表達(dá)、行動(dòng)到結(jié)果的發(fā)展過(guò)程,技術(shù)—價(jià)值—形式的復(fù)合結(jié)構(gòu),以共同體為歸屬、以協(xié)作為社會(huì)關(guān)系的存在[13],這要求公共治理關(guān)注治理價(jià)值、治理結(jié)構(gòu)、治理過(guò)程的互動(dòng)與融合。城市是政治文明的載體、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心、文化融合的場(chǎng)所、人口密集的區(qū)域,也是一個(gè)具有自我調(diào)適能力的生態(tài)空間,從不同維度對(duì)治理者的治理能力提出挑戰(zhàn),要求治理者推進(jìn)整體性治理。整體性履行政府職能是服務(wù)型政府從職能向?qū)嵸|(zhì)意義上的回歸,要求政府系統(tǒng)把握職能的履行[14]。而從人民立場(chǎng)出發(fā),人民在參與公共事務(wù)過(guò)程中與其他組織或個(gè)體等所產(chǎn)生的互動(dòng)行為有利于形成和提升公共理性,保持個(gè)體權(quán)利與公共利益的平衡[15],這又要求城市治理在整體性的價(jià)值導(dǎo)向下,通過(guò)公共空間的不斷拓展,提升人民的參與度與獲得感。因此,城市治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化需要在整體性價(jià)值的導(dǎo)向下,拓展公共空間,探索自主治理。在西方政治哲學(xué)的語(yǔ)境中,公共空間允許不同個(gè)體共存、允許社會(huì)交往活動(dòng)進(jìn)行,是代表大多數(shù)人利益的空間[16]。

在中國(guó)場(chǎng)景下,公共空間更傾向于人民利益的共同體,它超越了基于抽象個(gè)體建構(gòu)的主觀理性與超越抽象共同體建構(gòu)的客觀理性,基于社會(huì)關(guān)系建構(gòu)起關(guān)系理性,確立了“為他人的主體性”觀念,激勵(lì)和推動(dòng)公眾面向未來(lái),建設(shè)新的生活共同體[17]。其植根于中華文化中對(duì)人際互動(dòng)的重視,更依托人際互動(dòng)將公民與自組織團(tuán)體緊密相連,拓展了公民合作的空間與場(chǎng)域。在整體性治理的結(jié)構(gòu)中,通過(guò)公共價(jià)值的引領(lǐng),有助于激發(fā)公眾參與的積極性,推進(jìn)公眾訴求的表達(dá),觸發(fā)公眾自主性的產(chǎn)生與自主治理的探索。在公共空間中,通過(guò)主人翁意識(shí)的復(fù)蘇,拓展公民自組織的廣泛探索,有助于促進(jìn)自下而上的訴求表達(dá)與自上而下的經(jīng)驗(yàn)汲取相互融通,在以人民為中心理念的指引下,形成城市治理創(chuàng)新的中國(guó)方案。

3.治理過(guò)程:廣泛性參與的拓展

在治理價(jià)值和治理結(jié)構(gòu)的作用下,城市治理過(guò)程的現(xiàn)代化要求重塑公共治理,拓展公眾參與。對(duì)于公共事務(wù)治理的分析框架主要包括社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)分析(SES)框架與制度分析與發(fā)展(IAD)框架。SES框架包含資源系統(tǒng)、資源單位、治理系統(tǒng)和使用者四大基本系統(tǒng),提供了對(duì)公共池塘資源的分析框架[18]。IAD框架主要用于分析自然、社會(huì)、制度等環(huán)境因素如何相互結(jié)合以形塑集體行動(dòng)者的行動(dòng)情境,而行動(dòng)者又如何根據(jù)情境所限定的激勵(lì)結(jié)構(gòu)選擇行動(dòng)策略,進(jìn)而影響制度結(jié)果和績(jī)效[19]?？梢园l(fā)現(xiàn),這兩個(gè)分析框架都關(guān)注對(duì)行動(dòng)者行為的分析,重視集體行動(dòng)中微觀個(gè)體的行為與動(dòng)機(jī),對(duì)于理解公共事務(wù)治理的中國(guó)實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)意義。

基于中國(guó)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制,有學(xué)者基于制度與生活的分析框架來(lái)解釋微觀個(gè)體作為行動(dòng)者在治理過(guò)程中的行為。這一理論認(rèn)為,正式制度基于明確的價(jià)值觀念和理論理性建構(gòu), 而日常生活則只具有局部且模糊的合理性,立場(chǎng)的不同導(dǎo)致制度與生活難以天然地形成對(duì)稱關(guān)系,二者的互動(dòng)過(guò)程能否有效進(jìn)行歸結(jié)于行動(dòng)者的行動(dòng)邏輯[20]。也有學(xué)者指出,生活習(xí)慣可以通過(guò)提供社會(huì)心理基礎(chǔ),以非正式制度補(bǔ)充正式制度缺口,從而發(fā)揮緩沖閥與隔離帶的作用,并作為環(huán)境約束條件影響制度變遷[21]。這些分析都強(qiáng)調(diào)了微觀層面的分析對(duì)于理解治理實(shí)踐的重要性,也突出了激發(fā)公眾參與積極性對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的必要性。

隨著時(shí)代發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步,數(shù)字化場(chǎng)景在城市治理中得到日益廣泛的應(yīng)用,促進(jìn)了城市治理績(jī)效的提升,但也在一定程度上存在治理的“算法黑箱”風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)符號(hào)代碼替代親身交流成為權(quán)利與訴求表達(dá)的載體,公民視角的治理可能呈現(xiàn)出模糊性與隱蔽性。以城市智慧社區(qū)建設(shè)為例,智慧社區(qū)中的新興技術(shù)帶來(lái)了生活的便利性,也模糊了私域與公域、政府與市場(chǎng)間的邊界[22]。并且,數(shù)字治理在基層執(zhí)行中還難以應(yīng)對(duì)政府避險(xiǎn)避責(zé)和選擇性執(zhí)行、傳統(tǒng)治理慣性、數(shù)字治理單向度賦能以及技術(shù)烏托邦和簡(jiǎn)化主義的技術(shù)邏輯帶來(lái)的挑戰(zhàn)[23]。在當(dāng)前的城市治理格局下,讓公眾在政府的回應(yīng)性治理中感知和理解政府,有助于激勵(lì)公眾積極參與到城市公共事務(wù)治理中來(lái),符合城市治理現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo)。

三、人民城市建設(shè)與中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)

治理價(jià)值、治理結(jié)構(gòu)、治理過(guò)程的分析,全景式展現(xiàn)了中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化以人民為中心的內(nèi)涵。在建設(shè)人民城市的導(dǎo)向下,一些城市已經(jīng)在中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程中作出了積極的探索,并且初步取得了階段性成績(jī)。然而,要有效實(shí)現(xiàn)人民城市建設(shè)對(duì)城市治理提出的要求,中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化的推進(jìn)仍有一些挑戰(zhàn)需要突破。

1.治理價(jià)值:整體性價(jià)值與個(gè)體性需要的平衡

以人民為中心的城市治理要不斷滿足人民對(duì)美好生活的向往,不斷打造高品質(zhì)生活的空間。人民對(duì)美好生活的向往既體現(xiàn)了一種整體性的價(jià)值取向,也需要落實(shí)為個(gè)體差異性需要的不斷滿足,否則就可能影響公共性的建構(gòu)與公共價(jià)值的凝聚。當(dāng)前,將“滿足人民對(duì)美好生活的向往”作為一種整體性價(jià)值取向在中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程中已經(jīng)受到高度重視,成為一種價(jià)值上的指引,然而,對(duì)于如何平衡、實(shí)現(xiàn)整體性需要與個(gè)體性需要之間的轉(zhuǎn)換與銜接仍然需要更具體有效的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。在城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展、技術(shù)變革推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的時(shí)代,城市對(duì)于個(gè)體有著更強(qiáng)的吸引力,追求更高品質(zhì)的生活成為越來(lái)越多個(gè)體共同的向往。與此同時(shí),收入不平等、社會(huì)化內(nèi)卷也日益引起社會(huì)熱議。收入不平等可能帶來(lái)個(gè)體在醫(yī)療可得性、公共服務(wù)可得性、社會(huì)地位等方面的不平等,并增大社會(huì)壓力。從短期來(lái)看,社會(huì)壓力可以增強(qiáng)城市部分公眾對(duì)于美好生活的追求,但從長(zhǎng)期來(lái)看則會(huì)影響部分群體對(duì)于城市生活的預(yù)期。在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的社會(huì)心理影響下,作為城市生活中極易受到風(fēng)險(xiǎn)沖擊的群體,如尚未取得所在城市戶籍的流動(dòng)人口,對(duì)于定居城市的預(yù)期最不樂(lè)觀,也更容易產(chǎn)生仇富或反城市化的心態(tài),權(quán)利訴求對(duì)于城市治理提出更多挑戰(zhàn),其行為更可能對(duì)社會(huì)產(chǎn)生牽一發(fā)而動(dòng)全身的連鎖反應(yīng)。擁有更高教育背景優(yōu)勢(shì)逐漸成為在城市社會(huì)中求生存的通行卡,這可能變相提高了社會(huì)的學(xué)歷焦慮和個(gè)體對(duì)教育的擔(dān)憂。當(dāng)這樣的焦慮與傳統(tǒng)家庭觀念相遇,也可能加劇個(gè)體所背負(fù)的社會(huì)壓力,而個(gè)體在社會(huì)壓力下的主動(dòng)選擇無(wú)形中又會(huì)匯聚成新的群體自覺(jué),形塑公共價(jià)值。城市本身具有異質(zhì)性,不同個(gè)體和群體具有不同的差異性需求。社會(huì)壓力的增強(qiáng)有可能進(jìn)一步凸顯個(gè)體和群體之間的異質(zhì)性。在此背景下,如何更好實(shí)現(xiàn)城市個(gè)體和群體的差異性訴求,更好滿足人民對(duì)于美好生活的整體向往需要城市治理主體采取整體性的治理措施。

2.治理結(jié)構(gòu):靜態(tài)條件與動(dòng)態(tài)韌性之間的協(xié)調(diào)

一般對(duì)于城市治理的理解,主要基于城市自然條件、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、資源現(xiàn)狀等因素展開(kāi),這樣的治理模式具有科學(xué)性和客觀性,但也可能忽視城市作為一個(gè)功能復(fù)合體需要具備自我更新和自我適應(yīng)的能力。在面對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí),城市的穩(wěn)定發(fā)展必然面臨矛盾與挑戰(zhàn)。以網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的挑戰(zhàn)為例,空間屬性的變化源自網(wǎng)絡(luò)空間的信息傳播邏輯和權(quán)力生產(chǎn)邏輯,并形成網(wǎng)絡(luò)空間特有的流動(dòng)性、集聚性和異質(zhì)性,要求城市空間建設(shè)從規(guī)劃制定轉(zhuǎn)向共同生產(chǎn),空間區(qū)劃從區(qū)域內(nèi)管理轉(zhuǎn)向議題治理[24]。城市發(fā)展的穩(wěn)定不意味著毫無(wú)波動(dòng),而主要強(qiáng)調(diào)將社會(huì)矛盾和沖突納入制度軌道的能力不斷得到提高[25]6,以提高城市治理的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力與抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。總之,對(duì)于城市韌性的考量,能夠更好地回應(yīng)提升城市治理能力的需求。

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出建設(shè)“韌性城市”;《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》進(jìn)一步提出,“順應(yīng)城市發(fā)展新理念新趨勢(shì),開(kāi)展城市現(xiàn)代化試點(diǎn)示范,建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市”。韌性的本質(zhì)特征是系統(tǒng)的自控制、自組織與自適應(yīng),韌性城市需要具備多樣性、自治性、冗余性等要素,并兼顧安全韌性、活力宜居、綠色發(fā)展三大建設(shè)目標(biāo)[26]。提升城市治理的韌性既需要研究者基于我國(guó)治理實(shí)踐進(jìn)行更多具有本土化意義的話語(yǔ)重構(gòu),也需要城市治理主體立足城市具體實(shí)際采取有針對(duì)性的措施。

3.治理過(guò)程:治理工具與治理場(chǎng)景之間的契合

現(xiàn)有研究更重視基于實(shí)踐探討治理工具的有效性及其作用機(jī)制分析,提煉出城市未來(lái)發(fā)展的韌性、敏捷性、回應(yīng)性趨勢(shì),對(duì)于治理理念的更新具有重要的啟發(fā)意義。但目前對(duì)于治理場(chǎng)景的探討仍有不足,以數(shù)字賦能治理的實(shí)踐為例,數(shù)字賦能的回應(yīng)性政府建設(shè)在城市治理實(shí)踐中盡管取得了明顯的階段性成效,但仍然存在一定的阻滯。從政府的視角來(lái)看,問(wèn)題主要體現(xiàn)在基層執(zhí)行與頂層設(shè)計(jì)兩方面。在基層執(zhí)行層面,訴求反饋平臺(tái)催生的倒逼機(jī)制通過(guò)給基層施壓的方式推動(dòng)問(wèn)題的解決,但很難準(zhǔn)確、及時(shí)地識(shí)別是解決了一類事務(wù)還是停留在治標(biāo)不治本的層面。在頂層設(shè)計(jì)層面,服務(wù)型政府改革中需要厘清服務(wù)指向的是以誰(shuí)為治理主體的服務(wù)?，F(xiàn)有研究更傾向于從治理客體的角度出發(fā),關(guān)注“人民”的概念及這一概念在不同場(chǎng)景下的適用范圍,但在治理主體的分析中卻沒(méi)有清晰區(qū)分政府與社會(huì)力量分屬的領(lǐng)域。隨著政府職能的優(yōu)化,如果在政府正在或已經(jīng)退出的領(lǐng)域仍然要求基層政府一味提高回應(yīng)性,那很可能難以真正提高公眾的滿意度。

從公眾的視角來(lái)看,接入鴻溝與專業(yè)認(rèn)知鴻溝影響了公眾對(duì)平臺(tái)的認(rèn)可度。首先,接入鴻溝是數(shù)字鴻溝的基本形態(tài),在越過(guò)接入鴻溝之前公眾會(huì)面臨受益差異,是互聯(lián)網(wǎng)紅利難以觸及的群體[27]。在部分城市數(shù)字賦能治理的過(guò)程中,可能偏重于技術(shù)層面的信息統(tǒng)合和數(shù)據(jù)共享,而忽視了數(shù)字技術(shù)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)可及性對(duì)公眾進(jìn)行技術(shù)性的分化,從而帶來(lái)數(shù)字鴻溝對(duì)于公眾訴求反饋方式的差異性影響。即使不考慮訴求反饋平臺(tái)的管理者存在為提升回應(yīng)率在數(shù)據(jù)篩選過(guò)程中剔除部分訴求的可能性,也不考慮數(shù)字倫理問(wèn)題,以平臺(tái)為基礎(chǔ)的數(shù)字政府如果僅依托平臺(tái)來(lái)考量人民需求,也是有失偏頗的。也可能越是真正遇到急難愁盼問(wèn)題的人離數(shù)據(jù)技術(shù)越遠(yuǎn),這就意味著他們的訴求雖然很強(qiáng)烈,但很難通過(guò)平和的方式反饋,進(jìn)而可能促使其通過(guò)信訪或抗?fàn)庍@樣更具有沖突性的方式反饋。其次,專業(yè)認(rèn)知鴻溝可能會(huì)加劇公眾的抵觸心理。公眾難以理解算法的邏輯,也就難以理解發(fā)揮決定性作用的機(jī)制[28],公眾對(duì)于治理者的畫像逐漸由清晰變得模糊,在線下的直接接觸減少之后,公眾不清楚算法邏輯下哪一節(jié)點(diǎn)成為解決問(wèn)題的關(guān)鍵,就難以在跨部門、跨域治理問(wèn)題中對(duì)治理者的績(jī)效進(jìn)行準(zhǔn)確的衡量與評(píng)估,進(jìn)而可能影響基層治理者的治理動(dòng)機(jī)。

四、人民城市建設(shè)與中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化的推進(jìn)路徑

針對(duì)人民城市建設(shè)對(duì)中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化提出的要求,以及人民城市建設(shè)背景下中國(guó)式城市現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn),在人民城市建設(shè)導(dǎo)向下大力推進(jìn)中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化需要側(cè)重從以下三個(gè)方面采取有效措施。

1.治理價(jià)值:在集體中關(guān)注個(gè)體

人民城市建設(shè)導(dǎo)向下的中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化,既需要不斷滿足人民對(duì)于美好生活的整體向往,也需要不斷滿足作為人民基本構(gòu)成單元的個(gè)體的需求,以更好地實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。在集體中關(guān)注個(gè)體,需要通過(guò)識(shí)別、引導(dǎo)行動(dòng)者的態(tài)度與動(dòng)機(jī),從而提升公眾對(duì)公共價(jià)值的認(rèn)同感,用公共價(jià)值回應(yīng)個(gè)體需求。首先,關(guān)注亞群體的社會(huì)需求。情感治理是新媒體時(shí)代重要的治理維度[29],對(duì)于社會(huì)中的亞群體問(wèn)題有著良好的治理效果。隨著家庭結(jié)構(gòu)的變化、家庭情感聯(lián)系的弱化,個(gè)人從家庭中獲得的情感滿足逐漸降低,因而對(duì)家庭以外的廣闊社會(huì)空間有了更多的情感需求。許多分類細(xì)致的亞群體實(shí)質(zhì)上是基于志同道合的情感互動(dòng)來(lái)填補(bǔ)內(nèi)心情感缺口而形成的,由此群體與個(gè)體之間產(chǎn)生了情感聯(lián)結(jié),所以群體被個(gè)體賦予認(rèn)同感和依賴性,具有非制度化而相對(duì)穩(wěn)定的特征。但當(dāng)認(rèn)可感降低,依賴性削弱,亞群體也容易分解,這又使其具有明顯的不穩(wěn)定性。促進(jìn)非制度化的亞群體制度化,并引導(dǎo)其向正確的軌道演進(jìn),需要通過(guò)制度化的滲透來(lái)穩(wěn)定非正式群體的發(fā)展。其次,關(guān)注個(gè)體權(quán)益的保障。理想情況下的治理既需要政府部門作為治理主體不斷提升公信力, 也需要民眾養(yǎng)成理性的表達(dá)方式[30]。在充分培育公共價(jià)值的同時(shí),還要關(guān)注個(gè)體權(quán)益的保障,從而更好地回應(yīng)公眾對(duì)于政府治理的期待,促使民眾形成更理性的訴求表達(dá)方式,具有更強(qiáng)的公共意識(shí),更主動(dòng)地參與到城市治理中來(lái)。以城市外來(lái)人口為例,年輕的外來(lái)人口尤其是能夠深入社區(qū)的生活服務(wù)業(yè)外來(lái)人口,是可以加入緊急狀態(tài)下的應(yīng)急隊(duì)伍和物資保障體系的重要力量[31]。吸納這支重要的力量需要在物質(zhì)與精神層面給予其應(yīng)有的社會(huì)尊重。在物質(zhì)層面可以通過(guò)住房保障制度等使其擁有相對(duì)穩(wěn)定的居住條件,從而提升外來(lái)人口的公共服務(wù)可及性,建設(shè)外來(lái)人口友好型城市。在精神層面可以通過(guò)國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系優(yōu)化,提升這一群體在小至社區(qū)、大至社會(huì)的范圍中的認(rèn)同感[32]。此外,通過(guò)公共服務(wù)向社區(qū)下沉,為社會(huì)交往提供場(chǎng)域,有助于建設(shè)社會(huì)資本友好型社區(qū)公共空間[33]。而通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給側(cè)改革,加快外來(lái)人口的市民化,可以使?jié)撛诘淖顑?yōu)城市規(guī)模擴(kuò)大,同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生活宜居與社會(huì)和諧三重目標(biāo)[34]。

2.治理結(jié)構(gòu):在創(chuàng)新中提升韌性

在創(chuàng)新中提升韌性,需要引入敏捷治理的理念。首先,關(guān)注城市治理空間的重構(gòu)。在空間維度上,提升城市治理的韌性的前提是定義空間。在城市治理的分析中,空間不是一個(gè)具有絕對(duì)意義的概念,而應(yīng)服務(wù)于城市治理的目標(biāo)。城市空間不僅僅是地理和規(guī)劃范疇,也不再以平面形式而是以立體面貌呈現(xiàn)。這意味著必須重新審視城市的建成機(jī)制[35]。城市治理空間再造強(qiáng)調(diào)通過(guò)多主體的訴求表達(dá)與利益分配修復(fù)城市化風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化空間配置、實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程[36],需要在更新中關(guān)注城市自修復(fù)、自適應(yīng)、自更新的韌性能力提升。其次,關(guān)注城市風(fēng)險(xiǎn)感知的提升。在時(shí)間維度上,提升城市治理韌性,既要尊重經(jīng)驗(yàn),也要立足當(dāng)下,更要惠及長(zhǎng)遠(yuǎn)。尊重經(jīng)驗(yàn),過(guò)往的治理機(jī)制盡管可能難以適應(yīng)日益復(fù)雜多樣的現(xiàn)代社會(huì),也難以回應(yīng)變革時(shí)代的不確定性,但其積累的豐富經(jīng)驗(yàn)為治理機(jī)制的優(yōu)化提供了重要基礎(chǔ)。立足當(dāng)下,在創(chuàng)新中提升韌性,要求城市既具備自我調(diào)適的能力,又能夠在自我更新的過(guò)程中保持相對(duì)穩(wěn)定,為社會(huì)再生產(chǎn)提供生態(tài)基礎(chǔ)和物質(zhì)載體。在整體性治理理念的指導(dǎo)下,敏捷治理的思路提供了新的解決方案。敏捷治理理念強(qiáng)調(diào)通過(guò)主體多元化增強(qiáng)治理的整體性與全面性,通過(guò)技術(shù)賦能提升治理的靈敏性與精準(zhǔn)性。城市治理可以依托信息技術(shù)處理跨域問(wèn)題,緩解職能碎片化、分割化、模糊化的問(wèn)題,形成一體化無(wú)縫隙的整體化行政[37];通過(guò)精準(zhǔn)的需求識(shí)別、資源供給與實(shí)時(shí)反饋,有助于完善城市的精細(xì)化治理結(jié)構(gòu)[38];通過(guò)理順主體關(guān)系,突出公民的治理主體地位[39]。將上述需求納入城市治理的分析中,對(duì)于完善城市應(yīng)急保障體系建設(shè)、提升危機(jī)預(yù)判能力、建設(shè)人口友好型社會(huì)具有重要意義。

3.治理過(guò)程:在異質(zhì)中拓展同質(zhì)

在異質(zhì)中拓展同質(zhì),需要引入“公民合供”的理念。社會(huì)動(dòng)機(jī)是理解“公民合供”的關(guān)鍵變量,也應(yīng)該成為社區(qū)“公民合供”激勵(lì)方案的重要著力點(diǎn)[40]?！肮窈瞎奔刃枰劳兄卫韯?chuàng)新拓展技術(shù)的應(yīng)用場(chǎng)景,也需要促使群體構(gòu)成復(fù)雜多元的城市在異質(zhì)中拓展出更多的同質(zhì),為城市發(fā)展積蓄更多力量。首先,依托線上數(shù)字平臺(tái)回應(yīng)公眾訴求。在城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型中,以人民為中心是核心價(jià)值取向,制度建設(shè)是治理基石,技術(shù)創(chuàng)新則是重要驅(qū)動(dòng)力[41],強(qiáng)化資源共享、服務(wù)導(dǎo)向、整體協(xié)同、安全保障[42]是重要目標(biāo)所在。通過(guò)擴(kuò)展線上平臺(tái)的運(yùn)用場(chǎng)景,可以用技術(shù)化的應(yīng)用場(chǎng)景解決自下而上的訴求反饋與自上而下的政策執(zhí)行間的信息不對(duì)稱,也有助于在異質(zhì)的訴求中尋找和發(fā)現(xiàn)共性,推動(dòng)訴求反饋機(jī)制的信息處理由單一訴求的解決轉(zhuǎn)向同類問(wèn)題的化解,在提升問(wèn)題解決效率的同時(shí),減輕基層的負(fù)擔(dān)與壓力。其次,拓展線下“公民合供”行為的應(yīng)用場(chǎng)景。線上連接之外,更需要線下的需求分化與識(shí)別,以使公眾在政府回應(yīng)中及時(shí)感知政府角色,這既有助于擴(kuò)大公眾參與,更有助于依托公民的參與意識(shí)和參與能力拓展公民合供、共同生產(chǎn)等治理模式。建立在市場(chǎng)原則、公共利益和社會(huì)認(rèn)同之上的治理?yè)碛卸鄻拥臋?quán)力向度,更需要培育法治精神、多元意識(shí)與公民參與[43]。在城市治理的過(guò)程中,通過(guò)積極培養(yǎng)公民參與意義和提升公民參與能力來(lái)促進(jìn)公共服務(wù)的合作供給,既符合改革的整體需求,亦能通過(guò)增強(qiáng)人民參與感,使人民在參與中提升主人翁意識(shí)與認(rèn)同感。

接受正確思想熏陶的人,在價(jià)值理性的指引下,會(huì)有更堅(jiān)定的決心去克服所面臨的困難。城市作為功能復(fù)合體,日益面臨復(fù)雜多樣的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。在城市治理中始終堅(jiān)持以人民為中心的理念,可以讓我們?cè)谡_思想的指引下,堅(jiān)定改革的決心與前進(jìn)的動(dòng)力,凝聚公共價(jià)值,優(yōu)化治理結(jié)構(gòu),創(chuàng)新治理過(guò)程,通過(guò)治理價(jià)值、治理結(jié)構(gòu)、治理過(guò)程的雙向回應(yīng)、融合與演進(jìn),有效實(shí)現(xiàn)人民城市的建設(shè)目標(biāo)?；仡欬h的百年奮斗歷程,堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向、踐行“為民服務(wù)”的行政宗旨、確立“民生導(dǎo)向”的職能重心、構(gòu)建“公民參與”的治理機(jī)制、創(chuàng)新“便民高效”的治理方式、確立“人民滿意”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[44],是國(guó)家治理不斷創(chuàng)新、持續(xù)發(fā)展的前提,也是中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。以人民為中心是中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化的價(jià)值取向,也將指導(dǎo)中國(guó)城市治理的理論研究與實(shí)踐探索不斷深入。