肖天葆，徐佳

（1.廣東茂名濱海新區(qū)管理委員會，廣東 茂名 525000；2.茂名港集團(tuán)有限公司，廣東 茂名 525000）

1 引言

近30 年來，我國經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，政府相關(guān)項目投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，隨著國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于《全國沿海漁港建設(shè)規(guī)劃（2018—2025 年）》的印發(fā)，漁港項目建設(shè)將會越來越多，而部分項目出現(xiàn)超概算問題也很可能出現(xiàn)。 黃碧娟等[1-6]對工程建設(shè)項目超概算問題進(jìn)行研究，阮璐等[7-8]對概算調(diào)整審計進(jìn)行了研究， 但具體到漁港項目的超概算問題研究較少。 本文從現(xiàn)行有效的法律法規(guī)層面著手，結(jié)合項目基本建設(shè)流程，對漁港項目超概算問題進(jìn)行深入分析，提出超概算問題的預(yù)防之策及解決之策。

2 漁港項目超概算原因分析

2.1 相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)

漁港項目歸口農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理， 與商港項目歸口交通運輸部門管理類似， 經(jīng)相關(guān)行政部門批復(fù)核定的概算是項目的最高投資控制額， 目前適用于研究漁港項目超概算問題的法律法規(guī)有：（1）國務(wù)院印發(fā)的《政府投資條例》（自2019 年7月1 日起施行）；（2）國家發(fā)展改革委印發(fā)的《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目概算管理暫行辦法》（自2015 年3 月15 日起施行）；（3）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部中央預(yù)算內(nèi)直接投資農(nóng)業(yè)建設(shè)項目管理辦法》（自2020 年9 月27 日起施行）；（4）JTS/T 116—2019《水運建設(shè)工程概算預(yù)算編制規(guī)定》等。

2.2 項目建設(shè)基本流程

按建設(shè)時序，項目建設(shè)主要包括4 個階段：投資決策階段、工程設(shè)計階段、采購與施工階段、交付使用階段。 各階段的工作內(nèi)容簡要介紹如下：（1）投資決策階段，主要開展項目建議書和可行性研究（含工可階段的勘測）；（2）工程設(shè)計階段，主要開展勘察設(shè)計，包括初步設(shè)計和施工圖設(shè)計；（3）采購與施工階段，主要開展施工前準(zhǔn)備工作（如征地拆遷、施工監(jiān)理招標(biāo)、辦理施工許可證等），及施工安裝；（4）交付使用階段，主要是開展竣工驗收，驗收合格后辦理竣工結(jié)算及決算等（見圖1）。

圖1 項目建設(shè)基本流程圖

2.3 超概算原因

項目超概算的主要原因有以下幾方面：（1）項目投資決策階段可行性論證不夠充分。 咨詢單位對項目沒有充分了解，未開展工可階段勘測，項目建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模及投資估算存在較大隨意性，為后續(xù)初步設(shè)計留下隱患。 （2）工程設(shè)計階段設(shè)計深度不夠。 設(shè)計單位未進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研，未開展設(shè)計階段勘測，對設(shè)計方案準(zhǔn)確性、科學(xué)性把控不足，在編制概算時存在缺項、漏項等情況。 （3）采購與施工階段項目管理不力，工期拖延，成本控制不嚴(yán)等。 項目管理人員專業(yè)水平不夠，脫離合同管理，或者合同本身約定不嚴(yán)謹(jǐn)、不清晰，如合同對工程變更、簽證及價格調(diào)整的約定等不明確， 致使工程價款變化時出現(xiàn)參建各方爭議情況。 （4）政策調(diào)整、價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和自然災(zāi)害等不可抗力因素。 按照國務(wù)院印發(fā)的《政府投資條例》及國家發(fā)展改革委印發(fā)的《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目概算管理暫行辦法》等文件，不可抗力因素屬于可以調(diào)概的范圍。

3 漁港項目超概算預(yù)防之策

工程建設(shè)過程中，有一句投資控制的“名言”：估算控制概算，概算控制預(yù)算，預(yù)算控制結(jié)算。 以下從項目建設(shè)過程的3個階段研究漁港項目超概算的預(yù)防之策。

3.1 重視立項決策工作

做好前期工作是推動項目建設(shè)的關(guān)鍵所在。 在項目立項決策階段開展的前期論證工作主要有：項目建議書（部分項目可不開展）、可行性研究報告、工可階段的勘察測量、波浪潮流泥沙數(shù)學(xué)模型研究及海域使用論證（涉海工程一般需要）等。上述前期論證費用投資較小，一般不會超過工程總投資的3%（工程總投資5 000 萬元以上的項目），但論證成果的科學(xué)與否直接關(guān)系到項目后續(xù)開展勘察設(shè)計及施工的總投資， 論證的充分、科學(xué)性可有效降低項目建設(shè)過程中的不確定性。 尤其是工可階段的勘察測量、 對現(xiàn)行政策的把握及相關(guān)的數(shù)學(xué)模型論證，如果論證不充分、政策理解不透徹、敷衍了事，很容易造成項目超概等問題發(fā)生。

3.2 加強(qiáng)設(shè)計階段造價控制

按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的 《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部中央預(yù)算內(nèi)直接投資農(nóng)業(yè)建設(shè)項目管理辦法》等文件精神，建設(shè)過程中因申報漏項、 擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模以及管理不善等造成的超概算投資，由項目單位自行負(fù)責(zé)，一律不再追加投資。 因此，項目單位需切實加強(qiáng)設(shè)計階段的造價控制，主要方式有：（1）尊重項目建設(shè)的客觀規(guī)律，嚴(yán)格執(zhí)行項目基本建設(shè)程序，堅持先勘察、后設(shè)計、再施工的原則，不隨意壓縮工期；（2）不隨意更換項目單位及相關(guān)負(fù)責(zé)人，若確需更換，需做好工作交接；（3）加強(qiáng)對勘察設(shè)計等咨詢機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督，加強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)責(zé)任意識，完善咨詢機(jī)構(gòu)黑名單制度；（4）不隨意變更建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，積極推行限額設(shè)計，初步設(shè)計的建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模原則不得超過可行性研究報告批復(fù)的范圍；（5）重視圖紙審查工作，最大限度避免設(shè)計變更。

3.3 加強(qiáng)施工階段成本管控

工程費用一般占項目總投資的75%以上，因此，加強(qiáng)施工階段成本管控顯得特別重要，管控得好能顯著降低工程造價，主要方式有：（1）制定先進(jìn)、合理、經(jīng)濟(jì)的施工組織設(shè)計，在施工過程中，要加強(qiáng)施工進(jìn)度計劃網(wǎng)格化管理，避免出現(xiàn)窩工、浪費工時的現(xiàn)象。 （2）避免工程變更及現(xiàn)場簽證。 在項目開工前，務(wù)必做好圖紙會審，對圖紙中的錯漏及時糾正，將問題消滅在開工之前。 確實需要工程變更及現(xiàn)場簽證的，按規(guī)定完善相關(guān)手續(xù)。 （3）在施工過程中進(jìn)行投資動態(tài)管理控制，根據(jù)施工組織設(shè)計的進(jìn)度計劃對比現(xiàn)場施工的實際進(jìn)度， 對工程進(jìn)度及投資實施動態(tài)管理，及時修正并把控工程總投資。 （4）加強(qiáng)項目主材的采購管理。 一般建筑工程材料費用在工程造價中占60%左右，可以采取甲供等方式選擇合適、性價比高的材料，從而降低工程造價。 （5）強(qiáng)化現(xiàn)場管理，施工過程中各分項工程嚴(yán)格按工藝標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范施工， 每道工序完工后及時組織自檢和分項工程驗收，保證各工序的無縫銜接。 （6）提升合同管理水平，簽訂合同前，要準(zhǔn)確把握項目的具體特征，將項目質(zhì)量、工期、安全、文明施工等要求約定在合同條款范圍內(nèi)，避免在施工過程中出現(xiàn)爭議。

4 漁港項目超概算解決之策

假設(shè)某漁港項目在施工過程中出現(xiàn)超概算問題， 首先需對項目超概算原因進(jìn)行分析， 然后從法律法規(guī)層面研究超概算解決之策。

4.1 超概算原因分析

按照前面關(guān)于漁港項目超概算原因的分析結(jié)果， 除政策調(diào)整、價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和自然災(zāi)害等不可抗力因素，其他主觀因素導(dǎo)致的超概算情況屬于不可調(diào)概范圍，相關(guān)行政部門也不會受理，因此，在解決超概問題時應(yīng)當(dāng)特別注意。

4.2 超概算解決之策

按現(xiàn)行有效的法律法規(guī)文件， 項目建設(shè)過程中因客觀原因確需增加投資概算的， 項目單位應(yīng)當(dāng)提出調(diào)整方案及資金來源， 按照規(guī)定程序報項目初步設(shè)計審批部門或者投資概算核定部門核定。概算調(diào)增幅度超過批復(fù)概算10%的，初步設(shè)計審批部門或者概算核定部門原則上先商請審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計，并依據(jù)審計結(jié)果進(jìn)行概算調(diào)整。

具體解決程序如下： 項目單位通過相關(guān)行政部門逐級上報《關(guān)于調(diào)整某漁港項目初步設(shè)計的請示》至初步設(shè)計審批部門或者投資概算核定部門，同時明確超概算部分的資金來源，并按相關(guān)行政部門的要求配合做好專家評審、 第三方審核及審計等工作， 待初步設(shè)計審批部門或者投資概算核定部門批復(fù)項目初步設(shè)計調(diào)整后，即完成概算調(diào)整工作。

5 結(jié)論

1）經(jīng)相關(guān)行政部門批復(fù)核定的概算是項目的最高投資控制額，除政策調(diào)整、價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和自然災(zāi)害等不可抗力因素外，經(jīng)核定的概算原則不得突破。 項目建設(shè)過程中因客觀原因確需增加投資概算的， 項目單位應(yīng)當(dāng)提出調(diào)整方案及資金來源， 并報項目初步設(shè)計審批部門或者投資概算核定部門核定。概算調(diào)增幅度超過批復(fù)概算10%的，初步設(shè)計審批部門或者概算核定部門原則上先商請審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計，并依據(jù)審計結(jié)果進(jìn)行概算調(diào)整。

2）漁港項目超概算的主要原因有：（1）項目投資決策階段可行性論證不夠充分；（2）工程設(shè)計階段設(shè)計深度不夠，概算文件編制質(zhì)量不高；（3）項目管理不力，工期拖延，成本控制不嚴(yán)，甚至邊勘察邊設(shè)計邊施工；（4）政策調(diào)整、價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和自然災(zāi)害等不可抗力因素導(dǎo)致。

3）漁港項目超概算的預(yù)防之策有：（1）重視立項決策工作，項目前期工作投資小但作用不容忽視，需做到“無資料不建設(shè)，基礎(chǔ)資料該做必做”；（2）加強(qiáng)設(shè)計階段的造價控制，尊重項目建設(shè)的客觀規(guī)律，嚴(yán)格執(zhí)行項目基本建設(shè)程序，不隨意更換項目單位及相關(guān)負(fù)責(zé)人， 不隨意變更項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，積極推行限額設(shè)計，重視圖紙審查工作，最大限度地避免設(shè)計變更；（3）加強(qiáng)施工階段的成本控制，優(yōu)化施工組織設(shè)計，強(qiáng)化項目主材料的采購管理，加強(qiáng)現(xiàn)場管理、合同管理及投資控制，完善工程變更、現(xiàn)場簽證等手續(xù)。