孔娜娜，王曉研

（河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作 454003）

洪澇災(zāi)害是我國最為嚴(yán)重的自然災(zāi)害之一。應(yīng)急管理部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2021 年，全國洪澇災(zāi)害共造成5 901 萬人次受災(zāi)，因災(zāi)死亡失蹤590 人、倒塌房屋15.2 萬間，直接經(jīng)濟(jì)損失2 458.9 億元［1］，受災(zāi)范圍廣、人員傷亡多、災(zāi)害損失重。隨著全球氣候變化和城市化進(jìn)程加快，我國洪澇災(zāi)害事件頻發(fā)，保障防洪安全、降低洪澇災(zāi)害損失，成為各級黨委和政府的重要政治責(zé)任?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，建設(shè)源頭減排、蓄排結(jié)合、排澇除險、超標(biāo)應(yīng)急的城市防洪排澇體系，推動城市內(nèi)澇治理取得明顯成效［2］。我國省級政府在洪澇災(zāi)害治理中承擔(dān)著主體性角色，切實履行災(zāi)害防治職責(zé)，頒布了各類政策文件，從總體要求、目標(biāo)任務(wù)、規(guī)劃實施等多維度對洪澇災(zāi)害有效治理進(jìn)行指導(dǎo)。

公共政策作為實現(xiàn)洪澇災(zāi)害治理目標(biāo)的重要手段，直接關(guān)系到政府公共物品和服務(wù)供給的質(zhì)量，是有效開展防洪減災(zāi)工作的重要保障，引起國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。國外在洪澇災(zāi)害治理政策的影響因素、政策演進(jìn)等方面已有豐富的研究成果，如Glaus 等［3］以瑞士為例，探究洪水災(zāi)害暴露、洪水風(fēng)險感知和政策偏好之間的相互作用，研究發(fā)現(xiàn)洪水災(zāi)害暴露度與洪水風(fēng)險感知、政策偏好均無關(guān)，而洪水風(fēng)險感知在影響地方政府實施具體多樣化政策組合的偏好時具有決定性作用，并建議洪水易發(fā)區(qū)的地方政府注重提高人民對洪水風(fēng)險感知能力；Nordbeck 等［4］以氣候變化為背景，從知識創(chuàng)造的動力、科學(xué)與政策領(lǐng)域的制度化、專業(yè)知識對政策制定的影響等維度探討了洪水風(fēng)險治理中科學(xué)與政策相互作用的問題；Haque 等［5］研究了孟加拉國1947—2019 年在水資源管理、洪水預(yù)防控制及風(fēng)險緩解領(lǐng)域的政策轉(zhuǎn)變，結(jié)果表明政策轉(zhuǎn)變主要受結(jié)構(gòu)性干預(yù)范式的主導(dǎo)和災(zāi)難性洪水事件的影響，且洪水管理政策的轉(zhuǎn)變在一定程度上增加了對“以人為本”方法的依賴，強(qiáng)調(diào)了社區(qū)成員在防洪政策和計劃的決策與實施中的關(guān)鍵作用。

國內(nèi)關(guān)于洪澇災(zāi)害治理政策的研究主要從以下幾方面展開：一是通過剖析洪澇災(zāi)害的成因，提出完善防洪除澇治理的政策建議。如建立健全防災(zāi)導(dǎo)向的城市規(guī)劃制度，加強(qiáng)完善城市防災(zāi)減災(zāi)文化建設(shè)等城市“軟能力”舉措［6］；提高設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、推廣海綿城市建設(shè)等硬性措施［7］。二是引進(jìn)國外洪澇災(zāi)害治理的先進(jìn)經(jīng)驗。如通過梳理荷蘭在洪澇等方面的重大國家級政策演進(jìn)過程，為我國空間規(guī)劃體系在應(yīng)對氣候變化方面提出建議［8］。三是沿著“政策實施現(xiàn)狀—問題分析—政策建議”的邏輯思路，從微觀維度對特定政策展開討論，如農(nóng)業(yè)保險政策［9］、農(nóng)業(yè)補(bǔ)助政策［10］等?？傮w來看，既有研究方法聚焦于定性、個案實證分析，定量研究相對較少；研究內(nèi)容側(cè)重于借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗和創(chuàng)新本土化政策建議，從政策工具視角對政策執(zhí)行效果的探究尚有不足；研究主題多集中于對特定政策或單一主體行為的闡述，缺乏對政策文本進(jìn)行整體性解析。

本文以政策工具為理論基礎(chǔ)，采用內(nèi)容分析法，借助NVivo12 plus 質(zhì)性分析軟件，對我國省級人民政府及職能部門在2016—2021 年所出臺具有代表性的45項政策文本進(jìn)行質(zhì)性分析，揭示現(xiàn)階段政策工具的應(yīng)用方式和特征，以期為洪澇災(zāi)害政策工具的選擇和制定優(yōu)化提供有效參考。

1 政策工具

政策工具可視為解決某一社會問題或達(dá)成一定政府目標(biāo)而采取的具體手段和方式［11］。按照不同分類標(biāo)準(zhǔn)，國內(nèi)外學(xué)者從不同維度對政策工具進(jìn)行了分類。其中，Rothwell 和Zegveld 提出將基本政策工具分為供給型、環(huán)境型、需求型3 種類型［12］，在我國各領(lǐng)域的政策文本研究中被廣泛使用。

本文采用Rothwell 和Zegveld 的分類方法，結(jié)合洪澇災(zāi)害政策文本特點，確定3 類基本政策工具和19 個政策工具子項（見表1）。

表1 政策工具分類及解釋

供給型政策工具主要指政府供給資金支持、信息支持、人力保障、物資保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、宣傳教育培訓(xùn)等要素，為治理洪澇災(zāi)害提供重要支撐；環(huán)境型政策工具旨在通過制度保障、目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、建立機(jī)制、監(jiān)督和管理、法規(guī)管制、策略性措施、監(jiān)測預(yù)警等為洪澇災(zāi)害治理提供有利的條件保障，間接產(chǎn)生影響效應(yīng)；需求型政策工具的作用主要是通過部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、社會參與、政府外包等方式發(fā)揮多元主體的力量，降低洪澇災(zāi)害治理外部因素干擾和影響。

2 政策文本選擇與編碼

2.1 政策文本收集

本文中的洪澇災(zāi)害治理政策是指省級人民政府及職能部門為實現(xiàn)洪澇災(zāi)害有效治理，根據(jù)災(zāi)害防御、搶險救援、恢復(fù)重建、信息公開、防疫、保險等方面的具體問題而部署的災(zāi)害政策法規(guī)體系。政策文本的選取來源為法律查詢軟件“北大法寶”，以“洪澇”為關(guān)鍵詞。為有效反映“十三五”規(guī)劃期間及“十四五”規(guī)劃開啟之年以來洪澇災(zāi)害政策文本的真實狀況，選取發(fā)布時間為2016—2021 年，檢索出省級層面洪澇災(zāi)害相關(guān)政策文本65 項。為保證政策文本的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，進(jìn)行人工篩選，最終遴選出45 項。遴選原則：1）發(fā)文機(jī)構(gòu)，選擇省級政府的政策文本，剔除部分省份轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院及中央相關(guān)部門出臺的政策文件及無實質(zhì)內(nèi)容的政策文本；2）文本內(nèi)容，關(guān)于洪澇災(zāi)害治理的意見、通知等，不包括政策解讀、技術(shù)指南等；3）已失效的文件不予獲取。

2.2 政策文本編碼策略

采用內(nèi)容分析法，借助NVivo12 Plus 軟件對洪澇災(zāi)害治理政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼。政策編碼是選擇分析單元，將政策內(nèi)容資料轉(zhuǎn)換為數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)的過程，政策文獻(xiàn)的分析單元可以是獨立的字、詞、句、段落等［13］。本文選擇“句”作為分析單元，按照“省份政策編號—章編號—節(jié)編號—內(nèi)容分析單元編號”“省份政策編號—章編號—內(nèi)容分析單元編號”“省份政策編號—內(nèi)容分析單元編號”3 種方式進(jìn)行編碼。省份政策編號為隨機(jī)排列的序列號；章、節(jié)編號為在政策中所處的層級位置；內(nèi)容分析單元編號是按照句子在段落中出現(xiàn)的先后順序。若某一內(nèi)容分析單元對應(yīng)多種政策工具，則編碼再次進(jìn)行統(tǒng)計，最終共計編碼836 條。

3 研究發(fā)現(xiàn)

3.1 政策區(qū)域化分析

本文采用以地理位置和行政區(qū)域劃分的七大分區(qū)（不包含港澳臺地區(qū)），對制定政策的省域分布情況進(jìn)行統(tǒng)計（見表2）。政策文本數(shù)依次為華東地區(qū)（17項）、華北地區(qū)（7 項）、西北地區(qū)（6 項）、西南地區(qū)（6項）、華南地區(qū)（5 項）、華中地區(qū)（3 項）、東北地區(qū)（1項），共涉及19 個?。▍^(qū)、直轄市）。中國科學(xué)院院士黃榮輝指出我國洪澇災(zāi)害分布呈現(xiàn)東部多、西部少，沿海多、內(nèi)陸少的特點［14］。省域洪澇災(zāi)害政策分布格局與洪澇災(zāi)害地域性特征基本一致。受極端天氣頻次增多和人類活動加劇等風(fēng)險因素疊加影響，內(nèi)陸局部地區(qū)強(qiáng)降雨導(dǎo)致的洪澇災(zāi)害時有發(fā)生，如2012 年“7·21”北京特大暴雨、2016 年“7·19”河北特大暴雨洪澇災(zāi)害、2021年河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害。針對災(zāi)害的復(fù)雜性、耦合性、不可預(yù)測性，省級政府需要增加洪澇災(zāi)害政策的制度供給，同時加大跨省區(qū)域間的協(xié)同治理，有效推動洪澇災(zāi)害的應(yīng)對。

3.2 政策制定主體分析

政策制定主體是政策制定、實施與評估階段最重要的參與者，是對政策問題、政策過程、政策目標(biāo)群體主動實施影響的組織［15］。通過對政策制定主體、政策發(fā)布數(shù)量、聯(lián)合發(fā)布情況進(jìn)行分析，能有效反映政府在洪澇災(zāi)害治理中注意力分布情況和部門間的協(xié)調(diào)合作能力。

從政策制定主體來看，51 項政策文本共由22 個部門發(fā)布（見表3），呈現(xiàn)出多元化特征。因政府機(jī)構(gòu)職能調(diào)整優(yōu)化已經(jīng)改名或撤銷的機(jī)構(gòu)，本文將按照目前的責(zé)任機(jī)構(gòu)來分析。省人民政府、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省衛(wèi)生健康委員會、省防汛抗旱指揮部、省應(yīng)急管理廳是洪澇災(zāi)害政策的主要制定主體，共頒布28 項政策（占比為54.90%）。

結(jié)合具體政策內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，在省委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，省人民政府作為全省治理洪澇災(zāi)害的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，制定的政策具有宏觀指導(dǎo)性，政策內(nèi)容聚焦于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)調(diào)度各類資源以支持災(zāi)害應(yīng)對及災(zāi)后恢復(fù)重建工作。省相關(guān)職能部門主要根據(jù)自身職能，針對洪澇災(zāi)害具體方面提出專項指導(dǎo)措施和管理辦法。洪澇災(zāi)害發(fā)生后，為防止大災(zāi)之后出現(xiàn)大疫，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和省衛(wèi)生健康委員會強(qiáng)化政策供給，出臺多項災(zāi)后動物防疫及衛(wèi)生防病政策。省防汛抗旱指揮部作為省級層面政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全省防汛抗旱的各項工作，通常由省人民政府領(lǐng)導(dǎo)，其他成員單位按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)。省應(yīng)急管理廳作為承擔(dān)防汛抗旱指揮部日常工作的機(jī)構(gòu)，既要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)氣象、水利、自然資源等部門的相關(guān)工作，又要全程參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，需處理好“統(tǒng)”與“分”的關(guān)系。省扶貧開發(fā)辦、省鄉(xiāng)村振興局與省財政廳合作較密切，致力于做好受災(zāi)困難群眾幫扶救助、防止因災(zāi)致貧返貧、重點支持扶貧產(chǎn)業(yè)項目和小型農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)等工作。省教育廳出臺對遭受洪澇災(zāi)害家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生給予幫扶救助的相關(guān)政策，以保障受災(zāi)學(xué)生正常學(xué)習(xí)生活。省發(fā)展和改革委員會下達(dá)暴雨洪澇等災(zāi)害救災(zāi)應(yīng)急補(bǔ)助中央預(yù)算內(nèi)投資計劃，加強(qiáng)項目管理和資金監(jiān)管。省中醫(yī)藥管理局在指導(dǎo)一線醫(yī)務(wù)人員和災(zāi)區(qū)群眾合理運用中醫(yī)藥防治洪澇災(zāi)害常見病方面發(fā)揮重要作用。省文化和旅游廳聚焦洪澇災(zāi)害防御，嚴(yán)防人員傷亡等旅游安全事故發(fā)生。

從聯(lián)合發(fā)布情況來看，洪澇災(zāi)害政策單獨發(fā)文數(shù)量為39 項，占據(jù)樣本總量的76.47%，多部門聯(lián)合制定政策文本數(shù)明顯少于單獨制定政策文本數(shù)，表現(xiàn)為低聯(lián)合度。省人民政府和省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳在洪澇災(zāi)害治理方面發(fā)文獨立性較高。由于災(zāi)害環(huán)境日趨復(fù)雜，災(zāi)害的脆弱性因子愈發(fā)增多，易引發(fā)次生衍生災(zāi)害，因此洪澇災(zāi)害治理呈現(xiàn)跨地域、跨行業(yè)、跨部門的特征，需應(yīng)急、氣象、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等多部門的橫向合作。

學(xué)者柯武剛、史漫飛認(rèn)為公共政策通常在既定的制度約束中展開［16］。政策文本內(nèi)容顯示，洪澇災(zāi)害治理政策呈現(xiàn)碎片化形態(tài)，其原因可能在于洪澇災(zāi)害治理缺乏頂層設(shè)計，在制度安排上整體性欠佳，造成政府部門間職能交叉或缺位，從而導(dǎo)致政策重疊，如個別省人民政府、省衛(wèi)生健康委員會、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳均出臺了洪澇災(zāi)害災(zāi)后衛(wèi)生應(yīng)急防疫和動物防疫等相關(guān)政策。

3.3 政策主題分布

政策主題詞是代表政策核心內(nèi)容的特征詞匯，可以通過邏輯組合，表達(dá)文獻(xiàn)的中心內(nèi)容［17］。利用NVivo12 plus 質(zhì)性分析軟件進(jìn)行詞頻統(tǒng)計分析，繪制洪澇災(zāi)害治理政策話語矩形式樹狀結(jié)構(gòu)統(tǒng)計圖（見圖1）。

從政策主題的分布情況來看，洪澇災(zāi)害政策主題表現(xiàn)為多元化議題下的結(jié)構(gòu)集中態(tài)勢，政策議題聚焦于災(zāi)害應(yīng)急、項目實施、設(shè)施管理、生產(chǎn)恢復(fù)、農(nóng)業(yè)指導(dǎo)、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧支持、搶險救災(zāi)等，根據(jù)政策文本內(nèi)容，將關(guān)系密切的主題詞進(jìn)一步聚合分類后，主要集中于應(yīng)急救援、恢復(fù)重建兩類。童星等［18］根據(jù)我國應(yīng)急管理現(xiàn)狀，提出災(zāi)害治理“四階段論”：預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、救援與處置、善后與恢復(fù)。根據(jù)災(zāi)害生命周期理論，災(zāi)害不同階段間是相互聯(lián)系、彼此影響的［19］，災(zāi)前、災(zāi)中與災(zāi)后治理同樣重要，強(qiáng)調(diào)全過程、全周期管理，而我國省級政府工作重心整體偏后，側(cè)重于災(zāi)中應(yīng)急救援與災(zāi)后恢復(fù)重建，“預(yù)防為主、關(guān)口前移”的應(yīng)急管理理念未得到應(yīng)有的重視，在災(zāi)前風(fēng)險預(yù)防、監(jiān)測預(yù)警等方面工作力度較弱，缺乏相應(yīng)的政策供給。

3.4 政策工具應(yīng)用特點分析

從政策工具維度來看（見表4），我國洪澇災(zāi)害政策以環(huán)境型政策工具為主，占比為63.04%，其次是供給型政策工具，為31.22%，需求型政策工具最少，僅占5.74%。

表4 政策工具頻數(shù)統(tǒng)計

3.4.1 供給型：強(qiáng)調(diào)信息支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

在供給型政策工具中，省級政府著力點在于通過信息支持（6.82%）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（6.58%）為洪澇災(zāi)害治理提供必要支持，而物資保障（2.27%）、資金支持（2.63%）政策工具處于較為薄弱地位。

信息支持政策工具主要體現(xiàn)在：一是通過多元途徑及時準(zhǔn)確發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息，提醒受災(zāi)群眾及時避險避災(zāi)。陜西省、安徽省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)等均出臺相關(guān)政策，如《安徽省林業(yè)局關(guān)于切實加強(qiáng)林業(yè)領(lǐng)域洪澇災(zāi)害防御工作的通知》明確規(guī)定“及早獲取第一手預(yù)警信息，及時通過網(wǎng)絡(luò)、廣播、短信等途徑發(fā)布，提醒林區(qū)群眾及時避險避災(zāi)”。二是做好災(zāi)后動物防疫工作，要求及時上報因災(zāi)死亡畜禽情況，并指導(dǎo)養(yǎng)殖戶做好防范和應(yīng)對災(zāi)害，如《貴州省農(nóng)業(yè)委員會關(guān)于切實做好洪澇災(zāi)害期間及災(zāi)后動物防疫工作的通知》規(guī)定“各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)災(zāi)后巡查，積極配合相關(guān)部門做好因災(zāi)死亡畜禽的無害化處理工作，并將處理情況按程序上報”。三是及時上報災(zāi)情災(zāi)毀情況，以便做出科學(xué)決策，如《福建省交通運輸廳應(yīng)急辦關(guān)于認(rèn)真貫徹落實省委省政府工作要求全力做好暴雨洪澇災(zāi)害防御和搶險救災(zāi)工作的通知》規(guī)定“要密切關(guān)注雨情、全面掌握水毀災(zāi)情”。

通過對政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析，信息支持政策工具存在以下問題：第一，信息發(fā)布時效性不強(qiáng)。多數(shù)政策未規(guī)定災(zāi)害信息發(fā)布的具體時間范圍，工作人員把握不好時間節(jié)點，導(dǎo)致信息發(fā)布遲緩或瞞報。第二，部門間信息共享機(jī)制亟須完善。應(yīng)急信息平臺部門化嚴(yán)重，缺少橫向部門間信息共享。第三，政府部門與新聞媒體的合作有待加強(qiáng)。一方面，新聞媒體作為黨和政府的“喉舌”，有利于協(xié)助政府統(tǒng)一思想、形成共識、凝聚力量，樹立起戰(zhàn)勝災(zāi)害的信心與決心。另一方面，由于不確定如何應(yīng)對災(zāi)難事件，因此政策制定者容易受到新聞媒體宣傳敘述的事實及論點的影響，且其政策選擇（包括是否采取行動）也會受到新聞媒體對問題關(guān)注的緊迫性和可解決性的影響［20］。新聞媒體在應(yīng)對洪澇災(zāi)害中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，但多數(shù)政策文本未提及在新時期如何更好發(fā)揮新聞媒體在災(zāi)害治理中傳遞災(zāi)情、輿論引導(dǎo)、組織動員、科普宣教等功能。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策工具主要應(yīng)用于醫(yī)院和學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施，水、電、氣等公用設(shè)施，道路交通和通信等基礎(chǔ)設(shè)施及群眾住房的恢復(fù)重建。福建省、安徽省、河北省、江西省、寧夏回族自治區(qū)、甘肅省等出臺的政策均涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如《河北省人民政府辦公廳關(guān)于做好洪澇災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)重建工作的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定“優(yōu)先恢復(fù)重建受災(zāi)群眾住房和公共服務(wù)設(shè)施，加快恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施功能，盡快使災(zāi)區(qū)群眾基本生產(chǎn)生活條件達(dá)到或超過災(zāi)前水平”。已有的政策文本側(cè)重于災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建，缺乏加強(qiáng)災(zāi)前基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)能力的規(guī)劃。

資金支持政策工具主要應(yīng)用于衛(wèi)生防疫、受災(zāi)貧困戶救濟(jì)、災(zāi)后重建、產(chǎn)業(yè)扶貧項目實施等方面，并強(qiáng)調(diào)政府提供資金及其他多元化渠道的資金開發(fā)與挖掘，如相關(guān)政策文本規(guī)定“多渠道籌措資金，落實恢復(fù)重建補(bǔ)助資金”“爭取國家資金和政策支持”等內(nèi)容。

物資保障政策工具主要包括衛(wèi)生防疫、應(yīng)急生活、搶險救災(zāi)、農(nóng)業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)等物資材料的儲備與運輸，如《安徽省審計廳關(guān)于做好洪澇災(zāi)害防范應(yīng)對和應(yīng)急值守工作的緊急通知》明確規(guī)定“要組織好農(nóng)副產(chǎn)品采購和儲備，滿足食堂供應(yīng)”及“做好搶險救災(zāi)物資儲備”。政策文本缺乏對應(yīng)急物資儲備標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急物資緊急運輸機(jī)制、應(yīng)急物資資產(chǎn)管理的具體規(guī)定。

3.4.2 環(huán)境型：策略性措施為主導(dǎo)

環(huán)境型政策工具使用過溢，且其內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有差異性，策略性措施政策工具使用率最高（為24.76%），金融支持和稅收優(yōu)惠政策工具應(yīng)用不足（使用率分別為1.67%、0.24%）。

策略性措施政策工具主要體現(xiàn)為災(zāi)前風(fēng)險隱患排查、公共衛(wèi)生準(zhǔn)備、人員轉(zhuǎn)移避險、醫(yī)療救助、災(zāi)后動物疫病防控、災(zāi)損核查和估算、生產(chǎn)恢復(fù)等，側(cè)重于實施洪澇災(zāi)害治理的相關(guān)具體舉措，但對政策執(zhí)行效果缺乏及時跟進(jìn)督察和評估，導(dǎo)致政策實施結(jié)果對災(zāi)害治理的效能與貢獻(xiàn)度無法得到科學(xué)評價。

金融支持政策工具聚焦在提供貸款貼息、融資支持、農(nóng)房與農(nóng)業(yè)保險理賠、助學(xué)貸款等方面，如《江西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)江西省洪澇災(zāi)害災(zāi)后重建和恢復(fù)生產(chǎn)工作方案的通知》規(guī)定“推動金融機(jī)構(gòu)加大支持，鼓勵社會資本積極參與，努力籌措一批資金用于災(zāi)后重建和恢復(fù)生產(chǎn)”。金融支持政策工具強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)金融支持，鼓勵社會資本參與。

稅收優(yōu)惠占環(huán)境型政策工具的比重最小，僅《甘肅省人民政府關(guān)于印發(fā)〈隴南等地暴雨洪澇災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃〉的通知》中使用了稅收優(yōu)惠政策工具。稅收優(yōu)惠形式較單一，以減稅、免稅等方式為主，較少涉及虧損彌補(bǔ)、降低稅率、捐助扣除等政策手段。同時，稅收優(yōu)惠內(nèi)容側(cè)重于災(zāi)后恢復(fù)重建，如企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)等，較少涉及災(zāi)前預(yù)防，對企業(yè)在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)方面的科技創(chuàng)新及技術(shù)應(yīng)用也缺乏相應(yīng)支持。

3.4.3 需求型：社會參與不足

在需求型政策工具中，部門協(xié)調(diào)聯(lián)動政策工具占比最高，為3.95%；依次是社會參與政策工具，為1.56%；政府外包政策工具占比最小，僅為0.24%；政府購買政策工具尚未涉及。

部門協(xié)調(diào)聯(lián)動政策工具著力點在于通過應(yīng)急、氣象、水利、住建等多部門協(xié)調(diào)合作，以實現(xiàn)災(zāi)害信息共享，多種方式協(xié)作，資源合理調(diào)配，形成應(yīng)對洪澇災(zāi)害的強(qiáng)大合力，如《黑龍江省衛(wèi)生和計劃生育委員會關(guān)于印發(fā)〈2016 年黑龍江省洪澇災(zāi)害救災(zāi)防病工作應(yīng)急預(yù)案〉的通知》強(qiáng)調(diào)“要在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)與氣象、水利、民政等相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)配合，密切關(guān)注最新氣象和災(zāi)害預(yù)警信息”。

社會參與政策工具占比較低，內(nèi)容聚焦于動員社會各方力量參與應(yīng)急救援、恢復(fù)重建、災(zāi)后衛(wèi)生防疫、捐助活動等，如《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于切實加強(qiáng)洪澇災(zāi)害衛(wèi)生防疫工作的通知》規(guī)定“各地要充分發(fā)揮愛國衛(wèi)生運動在災(zāi)后衛(wèi)生防疫工作中的平臺作用，廣泛動員各部門、各單位和群眾積極參與”。對政策文本內(nèi)容進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，社會參與政策工具有以下問題：第一，社會參與的政策多偏重于原則性、模糊性、抽象性的設(shè)計，缺乏鼓勵社會參與的實施細(xì)則和具體激勵措施。第二，政策文本中未明確政府與社會力量的溝通協(xié)調(diào)平臺，使政府與社會力量間形成信息壁壘，影響災(zāi)后信息傳遞和救援的協(xié)同配合，導(dǎo)致社會力量無序低效或過度參與災(zāi)害治理、資源分配不均衡。如2021 年7 月20 日罕見強(qiáng)降雨導(dǎo)致河南省衛(wèi)輝市發(fā)生重大洪澇災(zāi)害，災(zāi)害引起了社會各界關(guān)注，大批社會救援力量和物資涌入災(zāi)區(qū)，因自上而下的應(yīng)急救援機(jī)制運轉(zhuǎn)不順暢，政府與社會力量間信息不對稱，導(dǎo)致社會救援力量過剩，部分地區(qū)交通擁堵，捐贈的應(yīng)急救援物資供給與災(zāi)民實際需求不匹配，影響了整個社會救援秩序與效率。第三，社會力量參與洪澇災(zāi)害治理的制度保障缺位，如社會力量參與災(zāi)害治理的權(quán)責(zé)義務(wù)、合法權(quán)益、安全保險、征調(diào)補(bǔ)償?shù)确矫嫖唇o予明確規(guī)定。

4 洪澇災(zāi)害政策工具配置與路徑優(yōu)化

統(tǒng)計結(jié)果顯示，洪澇災(zāi)害政策工具的應(yīng)用具有廣泛性與多樣性，但也存在一定的偏好，以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具弱依賴，需求型政策工具嚴(yán)重不足，呈現(xiàn)階梯式下降的差序格局。Rogge 等［21］強(qiáng)調(diào)政策制定者需要考慮政策工具組合、政策工具相互作用以及具有長期導(dǎo)向的政策戰(zhàn)略。為此，本文根據(jù)省級層面出臺政策文本的內(nèi)容及政策工具應(yīng)用特點，結(jié)合可操作性、可應(yīng)用性與適配性等原則，提出如下優(yōu)化建議。

4.1 優(yōu)化完善，細(xì)化供給型政策工具內(nèi)容規(guī)定

在供給型政策工具中，省級層面應(yīng)在強(qiáng)調(diào)信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宣傳教育培訓(xùn)、人力保障、公共服務(wù)等政策工具配置的同時，加大對資金支持與物資保障政策工具的運用，為洪澇災(zāi)害治理提供人、財、物、信息等資源。

省級層面應(yīng)優(yōu)化和完善信息支持政策文本內(nèi)容，增強(qiáng)政策執(zhí)行效果；制定提綱挈領(lǐng)的政策文件，規(guī)范信息發(fā)布的內(nèi)容形式和標(biāo)準(zhǔn)體系，提高信息接收率；拓寬災(zāi)害預(yù)警傳播渠道，通過廣播電視傳統(tǒng)媒體、兩端一微新媒體、手機(jī)APP、社會主流媒體等多種發(fā)布手段，擴(kuò)大信息覆蓋范圍；統(tǒng)籌政府災(zāi)害信息管理和發(fā)布平臺，調(diào)整指令性或推薦性預(yù)警信息發(fā)布流程［22］，構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威高效的預(yù)警發(fā)布機(jī)制，確保指令能夠及時落實到位；建立和規(guī)制由市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村委會）統(tǒng)一的自然災(zāi)害信息報送渠道，確保災(zāi)情信息報送及時準(zhǔn)確［23］。

省級層面應(yīng)著重增加提升災(zāi)前重點基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)能力的政策條款。如水利、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)職能部門應(yīng)針對水利工程類、城市基礎(chǔ)設(shè)施類、房屋和在建工程類等防汛隱患，聯(lián)合制定科學(xué)權(quán)威、翔實可行的防汛隱患排查標(biāo)準(zhǔn)，把隱患整改作為非汛期工作的主要抓手；完善排澇標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)院、地鐵等公共服務(wù)設(shè)施的抗洪設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)；提升居民住宅容災(zāi)備災(zāi)水平；加強(qiáng)排澇管網(wǎng)等建設(shè)，實施雨水源頭減排工程，積極推進(jìn)海綿城市及韌性城市建設(shè)；出臺地鐵、隧道等地下空間防倒灌、應(yīng)急疏散的相關(guān)措施。

4.2 適度控制，均衡環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)

在3 種政策工具類型中，環(huán)境型政策工具占比最高，應(yīng)適當(dāng)降低環(huán)境型政策工具的應(yīng)用比例，避免環(huán)境型政策工具使用進(jìn)一步溢出。同時，應(yīng)減少策略性措施政策工具使用，適當(dāng)增加制度保障、法規(guī)管制、監(jiān)督和管理等政策工具的選擇，特別是增加稅收優(yōu)惠、金融支持政策工具的應(yīng)用。

擴(kuò)大應(yīng)對洪澇災(zāi)害的稅收優(yōu)惠范圍，提供多樣化的稅收優(yōu)惠方式。稅收優(yōu)惠范圍應(yīng)涵蓋洪澇災(zāi)害治理全過程，如災(zāi)前減災(zāi)科技、裝備、救災(zāi)物資等的研究開發(fā)［24］，災(zāi)中社會各界的救災(zāi)捐贈，災(zāi)后企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)等。稅收優(yōu)惠方式既涉及免稅、減稅、降低稅率等直接優(yōu)惠方式，也包括投資抵免、延期納稅、虧損彌補(bǔ)等間接稅收優(yōu)惠方式。稅收優(yōu)惠對象從受災(zāi)個體到企業(yè)，再到行業(yè)及地區(qū)，實現(xiàn)“點”和“面”的優(yōu)惠政策組合。

省級層面應(yīng)建立政府與市場協(xié)同的多元化、多層次的金融支持體系，加大對金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的政策扶持，拓寬救災(zāi)資金渠道，如引入國內(nèi)外貸款、對口支援資金、動員社會資本捐贈等。

4.3 凝聚合力，構(gòu)建多方協(xié)同治理的政策體系

洪澇災(zāi)害治理是一項復(fù)雜而艱巨的長期系統(tǒng)工程，政府單一治理模式效果有限，亟須形成政府主導(dǎo)、社會參與的多元共治格局。為此，應(yīng)逐步增強(qiáng)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、社會參與、政府外包等需求型政策工具的使用力度。

省級政府應(yīng)加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動，壓緊落實各職能部門責(zé)任，各司其職，發(fā)揮好省應(yīng)急管理廳的綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢和其他職能部門的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，形成多部門合作、多專業(yè)協(xié)同的治理模式；構(gòu)建跨區(qū)域跨部門災(zāi)害信息共享機(jī)制，建立多部門聯(lián)合發(fā)布機(jī)制，提高災(zāi)害信息的及時性和精準(zhǔn)度。

社會力量作為洪澇災(zāi)害治理的重要主體，擁有豐富的社會資源，能夠輔助政府提供多元化優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，滿足災(zāi)害治理中不同群體的異質(zhì)性需求或同一群體在不同災(zāi)害階段的差異性需求。省級層面應(yīng)出臺促進(jìn)社會力量參與洪澇災(zāi)害治理的人身保險、裝備保障、資金投入等配套政策細(xì)則，激發(fā)社會力量的內(nèi)生動力；通過政策激勵的途徑正向賦能來培育社會力量成長，提升應(yīng)急處置能力；建立社會應(yīng)急力量現(xiàn)場協(xié)調(diào)機(jī)制［25］，或社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)大數(shù)據(jù)庫［26］，彌合政府與社會力量信息鴻溝，提高協(xié)作效率；明確劃分社會力量在洪澇災(zāi)害治理中的權(quán)責(zé)，規(guī)范社會力量參與路徑，建立有序、有效參與災(zāi)害治理的良性機(jī)制。

洪澇災(zāi)害治理涉及多個行業(yè)與領(lǐng)域，政府無法大包大攬?zhí)峁┧泄卜?wù)，應(yīng)主動讓出部分事務(wù)交由競爭力強(qiáng)的市場主體完成。如在監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急物資儲備等方面市場主體比政府更具專業(yè)性與靈活性，比政府直接提供效率更高。為此，省級層面應(yīng)注重增加政府外包、政府購買等政策工具的應(yīng)用，促進(jìn)政府與市場主體間的合作，有效推動洪澇災(zāi)害防范與應(yīng)對。

5 結(jié)束語

本研究運用內(nèi)容分析法，從政策工具視角對省級政府部門頒布的51 項政策文本進(jìn)行整體梳理和量化分析，并提出政策工具優(yōu)選配置與選擇路徑。目前洪澇災(zāi)害政策工具結(jié)構(gòu)中以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具弱依賴，需求型政策工具應(yīng)用不足。通過加強(qiáng)政策工具選擇的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性，提高政策執(zhí)行效果，可以促進(jìn)洪澇災(zāi)害有效治理，具體措施為：細(xì)化完善供給型政策工具內(nèi)容規(guī)定，增強(qiáng)可操作性；推進(jìn)環(huán)境型政策工具協(xié)調(diào)使用，適度控制及均衡策略性措施、制度保障、法規(guī)管制、監(jiān)督和管理等政策工具的使用；增加需求型政策工具的運用，尤其在部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動、社會力量參與等方面加強(qiáng)政策供給。