吳麗娟,張英佳

(1.貴州省綏陽(yáng)縣自然資源局,貴州 綏陽(yáng) 563300;2.貴州理工學(xué)院建筑與城市規(guī)劃學(xué)院,貴州 貴陽(yáng) 550003)

0 引言

農(nóng)村宅基地,是指農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地,包括住房、附屬用房和庭院等用地,不包括與宅基地相連的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地、農(nóng)戶(hù)超出宅基地范圍占用的空閑地等土地。我國(guó)農(nóng)村宅基地的取得具有福利性質(zhì),為農(nóng)民的基本生活提供了保障。

為維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合法權(quán)益,穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作,按照《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)[2016]191號(hào))、《自然資源部關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》(自然資發(fā)[2020]84號(hào))要求,農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作逐漸開(kāi)展。目前,關(guān)于農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記研究主要關(guān)注登記工作關(guān)鍵技術(shù)、管理平臺(tái)、頒證等方面。楊洋等[1]分析了農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記關(guān)鍵技術(shù)。方文東[2]探討了GPS、PS和GIS技術(shù)在農(nóng)村集體土地“三權(quán)”確權(quán)登記中的應(yīng)用。牛月琴[3]探討了無(wú)人機(jī)影像技術(shù)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記中的應(yīng)用。宋小波[4]對(duì)農(nóng)村房地一體確權(quán)登記動(dòng)態(tài)管理平臺(tái)構(gòu)建框架和技術(shù)進(jìn)行了分析。曹金磊等[5]利用GIS技術(shù)設(shè)計(jì)了農(nóng)村房地一體確權(quán)登記管理平臺(tái)。李樸文等[6]分析了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的檔案管理。此外,有學(xué)者針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作存在的問(wèn)題和解決措施進(jìn)行了探討。盧穎奇[7]以寧夏回族自治區(qū)為例分析了農(nóng)村宅基地房地一體確權(quán)登記存在的問(wèn)題。陳建紅[8]分析了新疆米東區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的問(wèn)題,并提出了優(yōu)化措施。

受歷史、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等影響,貴州農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作具有自身地域特色。梳理該工作存在的問(wèn)題,并提出改進(jìn)意見(jiàn)對(duì)推進(jìn)全省農(nóng)村土地確權(quán)登記工作至關(guān)重要。

1 貴州農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作存在的主要問(wèn)題

1.1 存量部分

針對(duì)已經(jīng)登記發(fā)證的宅基地和集體建設(shè)用地,轉(zhuǎn)換、補(bǔ)錄、整合登記臺(tái)賬及掃描資料后作為存量數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)檢入庫(kù)。存在的問(wèn)題具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)登記地籍檔案資料不全甚至遺失。由于登記地籍檔案資料沒(méi)有進(jìn)行電子化,更沒(méi)有形成數(shù)據(jù)庫(kù),加之檔案管理也不到位而導(dǎo)致登記地籍檔案資料不全甚至遺失,致使本應(yīng)該是存量數(shù)據(jù)卻因收集到的檔案資料不齊而無(wú)法作為存量數(shù)據(jù)批量錄入登記系統(tǒng)。

(2)實(shí)測(cè)宗地面積與地籍檔案記載面積、形狀等不一致。由于老的集體建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)上的宗地圖是皮尺丈量尺寸后手繪形成,精確度不高,而現(xiàn)在需要提供宗地坐標(biāo)錄入權(quán)籍系統(tǒng)。綏陽(yáng)縣農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地117 123宗土地和房屋面積全部采用解析法進(jìn)行實(shí)測(cè),導(dǎo)致已經(jīng)登記發(fā)證的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)上的面積或地籍檔案資料記載的面積與實(shí)測(cè)面積不一致,部分宗地形狀已發(fā)生改變。

(3)登記發(fā)證或地籍檔案記載的權(quán)利人信息與實(shí)際居住人不一致。這是由于登記發(fā)證或地籍檔案記載的權(quán)利人死亡卻未及時(shí)辦理繼承過(guò)戶(hù)、分戶(hù)或住房買(mǎi)賣(mài)等原因造成。

(4)沒(méi)有房屋產(chǎn)權(quán)登記信息,無(wú)法確定房屋產(chǎn)權(quán)面積。2016年不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記啟動(dòng)以前,綏陽(yáng)縣只辦理了集體建設(shè)用地使用權(quán)證,沒(méi)有辦理房屋產(chǎn)權(quán)證,故登記檔案里沒(méi)有房屋規(guī)劃審批、建成年代、房屋質(zhì)量和驗(yàn)收等房屋產(chǎn)權(quán)登記資料,沒(méi)有房屋外業(yè)調(diào)查照片,更沒(méi)有房屋建筑物部分的外業(yè)調(diào)查測(cè)繪成果資料,進(jìn)而無(wú)法確定房屋產(chǎn)權(quán)登記面積。

1.2 新增宗地

對(duì)于新建的宅基地和集體建設(shè)用地,在外業(yè)權(quán)籍調(diào)查和內(nèi)業(yè)入庫(kù)過(guò)程中存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面。

(1)無(wú)土地權(quán)屬來(lái)源資料和房屋規(guī)劃審批手續(xù)。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),綏陽(yáng)縣的新增宗地分為三種情況:一是沒(méi)有申請(qǐng)辦理用地審批手續(xù),未經(jīng)政府批準(zhǔn)就建房居住,屬于未批先建的違法用地,約占全部新增宗地的10%;二是原址拆舊建新的宅基地,沒(méi)有重新申請(qǐng)辦理審批手續(xù)就重建居住,約占全部新增宗地的20%;三是房屋缺少規(guī)劃審批手續(xù),超層超建筑面積現(xiàn)象普遍存在。調(diào)查發(fā)現(xiàn),綏陽(yáng)縣2020年7月3日以前審批的宅基地和集體建設(shè)用地均缺少房屋規(guī)劃審批手續(xù)。

(2)“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重存在。宅基地的申請(qǐng)以戶(hù)為單位,宅基地上的房屋因繼承、買(mǎi)賣(mài)、分戶(hù)、建新不退舊等原因造成“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重存在。

(3)超占面積問(wèn)題突出。一是由于宅基地不僅包括村民用于建造房屋占用的集體建設(shè)用地,而且包括廁所、畜圈等附屬用房和庭院等占用的集體建設(shè)用地。但農(nóng)村建房習(xí)俗,房屋基本占用甚至超占了全部合法審批的集體建設(shè)用地面積,廁所、畜圈等附屬用房則更是超占部分,故而造成宗地面積超過(guò)批準(zhǔn)面積,批少占多問(wèn)題突出;二是未批先建的宅基地,占用集體建設(shè)用地面積超過(guò)當(dāng)?shù)貙徟鷺?biāo)準(zhǔn)。

(4)共用宗地確權(quán)登記問(wèn)題。兩戶(hù)或兩戶(hù)以上農(nóng)村村民共同使用一處宅基地建房,有的房屋已經(jīng)拆舊建新,是否應(yīng)該進(jìn)行宗地分割或是按照共用宗地辦理“房地一體”統(tǒng)一確權(quán)登記,房屋分?jǐn)偯娣e計(jì)算等問(wèn)題亟需解決。

(5)現(xiàn)場(chǎng)指界和外業(yè)調(diào)查測(cè)繪成果簽字確認(rèn)難。這是由于原權(quán)利人已死亡未及時(shí)辦理繼承而與現(xiàn)在實(shí)際居住的權(quán)利人不一致,原宅基地破舊無(wú)人居住無(wú)法找到權(quán)利人現(xiàn)場(chǎng)指界和簽字,權(quán)利人外出打工無(wú)法聯(lián)系到等原因造成。

(6)權(quán)屬存在爭(zhēng)議、鄰宗地相互指界難等問(wèn)題。由分戶(hù)析產(chǎn)等原因造成宅基地權(quán)屬存在爭(zhēng)議。當(dāng)?shù)厝嗣裾畬?duì)農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作的重要性宣傳不到位,村民對(duì)此項(xiàng)工作的重要意義認(rèn)識(shí)不夠,相鄰宗地權(quán)利人不愿意相互指界并簽字。

2 貴州農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作的建議

2.1 針對(duì)存量部分,堅(jiān)持原證書(shū)“不變不換”

已經(jīng)登記發(fā)證的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地,在進(jìn)行宗地和房屋測(cè)繪時(shí)堅(jiān)持證書(shū)上的面積和權(quán)利人信息不變,遵循“不變不換”的原則,原證書(shū)仍合法有效。

(1)由于地籍檔案資料不全甚至遺失而無(wú)法進(jìn)行批量錄入登記系統(tǒng)的,從權(quán)籍系統(tǒng)以宗地補(bǔ)錄的方式補(bǔ)錄宗地信息到權(quán)籍系統(tǒng),補(bǔ)錄到權(quán)籍系統(tǒng)的宗地信息會(huì)自動(dòng)同步到登記系統(tǒng)。

(2)實(shí)測(cè)的宗地面積與證書(shū)或地籍檔案記載的面積不一致時(shí),以證書(shū)或地籍檔案記載的面積補(bǔ)錄到登記系統(tǒng)。形狀發(fā)生改變、面積相差太大的,屬于原址拆舊建新宗地,權(quán)利人提供拆舊建新土地和房屋規(guī)劃審批資料辦理房地一體不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。沒(méi)有拆舊建新審批資料的需要重新申請(qǐng)辦理土地和房屋規(guī)劃審批手續(xù)后作為新增宗地進(jìn)行房地一體確權(quán)登記。

(3)證書(shū)上的權(quán)利人死亡或分戶(hù)原因使得現(xiàn)居住的權(quán)利人與證書(shū)上登記的權(quán)利人不一致,先作為存量數(shù)據(jù)將原權(quán)利人的信息錄入登記系統(tǒng),待確權(quán)登記入庫(kù)工作驗(yàn)收完成后再由現(xiàn)權(quán)利人申請(qǐng)辦理繼承或分戶(hù)轉(zhuǎn)移登記。

(4)房屋沒(méi)有辦理產(chǎn)權(quán)登記的,根據(jù)權(quán)利人的意愿補(bǔ)辦房屋規(guī)劃審批手續(xù)后申請(qǐng)換發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。

2.2 針對(duì)增量部分,進(jìn)一步細(xì)化宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記規(guī)定和補(bǔ)充實(shí)施意見(jiàn),使其具有可操作性

根據(jù)省市相關(guān)要求,結(jié)合綏陽(yáng)縣當(dāng)?shù)貙?shí)際,進(jìn)一步細(xì)化綏陽(yáng)縣宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記規(guī)定和補(bǔ)充實(shí)施意見(jiàn),以確保此項(xiàng)工作順利開(kāi)展并按時(shí)完成。

2.2.1 出臺(tái)符合綏陽(yáng)縣實(shí)際的宅基地有償退出機(jī)制,解決“一戶(hù)多宅”問(wèn)題

針對(duì)農(nóng)村村民在城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)住房后,遷入城鎮(zhèn)生活的以及由于繼承、買(mǎi)賣(mài)等原因造成農(nóng)民宅基地?cái)?shù)量不符合規(guī)定的情況,可以考慮在幾個(gè)中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)有建設(shè)用地上集中建設(shè)住宅樓,選擇退出宅基地的村民在獲得一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼外,還可以在新建的住宅樓中獲得優(yōu)先選擇權(quán)和價(jià)格上的優(yōu)惠,優(yōu)惠的比例按退出宅基地的面積而定,購(gòu)房者擁有全部產(chǎn)權(quán),可辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù),登記后的住宅屬于國(guó)有土地,可以自由交易、抵押融資,這也變相的解決了農(nóng)村宅基地?zé)o法流轉(zhuǎn)的問(wèn)題[9]。

2.2.2 進(jìn)一步明確宅基地超面積分階段依法處置措施

對(duì)于超占的面積,原則上須在限期內(nèi)予以退出,農(nóng)戶(hù)確實(shí)無(wú)住房需要繼續(xù)使用的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織一次性收取超占面積使用費(fèi),完善土地和房屋規(guī)劃審批手續(xù)后,對(duì)合法部分申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記,超占部分不予確權(quán)登記,但在登記簿和證書(shū)上予以注明。在費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)上,可借鑒安徽省天長(zhǎng)市的經(jīng)驗(yàn)做法,根據(jù)“分級(jí)累進(jìn)、多占多繳”原則,并結(jié)合綏陽(yáng)縣當(dāng)?shù)貙?shí)際,對(duì)超占50 m2以?xún)?nèi)、50～100 m2、100 m2以上等不同情形,分別按照不低于10元/m2、不低于15元/m2、不低于20元/m2收取費(fèi)用,具體收費(fèi)方式及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或成員代表大會(huì)討論通過(guò)后執(zhí)行。

2.2.3 建立“農(nóng)民調(diào)解”機(jī)制,解決權(quán)屬糾紛問(wèn)題

充分發(fā)揮村民委員會(huì)的基層民主自治作用,在村委會(huì)設(shè)立農(nóng)民調(diào)解員崗位,建立“農(nóng)民調(diào)解”機(jī)制。農(nóng)民調(diào)解員由村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,由人民法院進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn),培訓(xùn)合格后報(bào)法院備案。農(nóng)民調(diào)解員負(fù)責(zé)組織村內(nèi)相關(guān)權(quán)利人及利害關(guān)系人在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行真實(shí)意思表達(dá)后,出具書(shū)面確認(rèn)意見(jiàn)作為繼承登記的權(quán)源文件。在農(nóng)民自愿、程序合法、便民利民的前提下,利用“農(nóng)民調(diào)解”機(jī)制解決農(nóng)村公證問(wèn)題及村民鄰宗地相互指界簽字問(wèn)題等,可以縮短工作周期,避免大量繁瑣程序,最大限度地減低農(nóng)戶(hù)辦證的經(jīng)濟(jì)成本,提升宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作成效。

2.2.4 根據(jù)分戶(hù)情況分割宗地,解決共用宗地問(wèn)題

家庭成員由于結(jié)婚等原因需要分戶(hù)的,而且現(xiàn)有的宅基地又超占面積,可以考慮分戶(hù)后分割宗地分別進(jìn)行確權(quán)登記,這樣既解決了宅基地超占面積問(wèn)題,又避免了共用宗地計(jì)算房屋分?jǐn)偯娣e問(wèn)題。

2.2.5 進(jìn)一步完善現(xiàn)場(chǎng)指界和外業(yè)調(diào)查測(cè)繪成果簽字

充分發(fā)揮村民委員會(huì)的作用,由村委會(huì)組織協(xié)調(diào)聯(lián)系權(quán)利人到現(xiàn)場(chǎng)指界,并對(duì)外業(yè)調(diào)查測(cè)繪成果進(jìn)行簽字確認(rèn)。外出打工無(wú)法到現(xiàn)場(chǎng)指界的,綏陽(yáng)縣的具體做法包括:一是委托指界,通過(guò)寫(xiě)委托書(shū)的形式委托親戚或利害關(guān)系人到現(xiàn)場(chǎng)指界;二是通過(guò)電話、微信視頻、“先承諾、后補(bǔ)簽”等方式開(kāi)展指界工作。

3 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記是維護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、化解社會(huì)矛盾、推進(jìn)宅基地制度改革的有效措施。在此過(guò)程之中,政府的政策制定工作尤為重要。首先,應(yīng)充分考慮各方面因素,以農(nóng)民為主體、以鄉(xiāng)村振興文件精神為導(dǎo)向出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)。其次,做好政策宣傳、不斷優(yōu)化登記工作程序、建立有效的調(diào)解機(jī)制也是農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記的關(guān)鍵點(diǎn)。最后,對(duì)于宅基地超占等各種違規(guī)行為需嚴(yán)格整改,規(guī)范用地。