王兆剛

(青島大學 政治與公共管理學院,山東 青島 266061)

清代中葉以降基層治理日趨腐敗,嚴重威脅統(tǒng)治秩序。清末實施新政過程中,力圖借助國家權力重建基層治理體系、刷新基層政治,為此先后在地方采取辦理警察、推行自治等措施,開啟了國家權力大規(guī)模下移改造基層社會的進程。然而地方警察制度推行不久即陷入困境,其腐敗、低效與所欲取代的保甲團練、胥吏差役等如出一轍,基層治理狀況一仍其舊。民初雖政體變易,但地方警察制度仍未見起色。清末民初警察制度的推行不僅未能達到以新組織改進舊治理的目的,相反很快被后者同化,形成基層治理的“內(nèi)卷化”(1)“內(nèi)卷化”(involution)的概念濫觴于康德、戈登維澤,后來美國學者格爾茨(Geertz)使用“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”概念分析印度尼西亞爪哇水稻生產(chǎn)中勞動力的持續(xù)投入所導致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)部精細化過程。(郭繼強:《“內(nèi)卷化”概念新理解》,《社會學研究》2007年第3期。)黃宗智先生將“內(nèi)卷化”闡釋為“以勞動邊際報酬遞減的代價換取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動密集化”,表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只有量的增長而無質(zhì)的變化;近年來又提出“官僚主義的內(nèi)卷化”,認為“它傾向維持現(xiàn)有規(guī)則和做法……會自然抵制質(zhì)性的變革……國家投入越來越多,但成效越來越低。”(見黃宗智:《華北的小農(nóng)經(jīng)濟與社會變遷》,中華書局2000年版;《中國農(nóng)村的過密化與現(xiàn)代化:規(guī)范認識危機及出路》,上海社會科學院出版社1992年版;《再論內(nèi)卷化,兼論去內(nèi)卷化》,《開放時代》2021年第1期。)20世紀80年代美國學者杜贊奇提出“國家政權內(nèi)卷化”概念,意指國家機構不是靠提高舊有或新增機構的效益,而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系來擴大其行政職能。近年來,學者在基層治理研究領域較多使用了這一概念,對該概念的理解不完全相同,其共同點是認為治理內(nèi)卷化指“政府運轉的固定方式和機制,在不斷地重復再生、勉強維持,導致了政府機構的功能障礙,難以出現(xiàn)真正的政治發(fā)展?！?見趙樹凱:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》,商務印書館2018年版,第246頁。)是“國家權力觸角在基層發(fā)生變異以及由此而來的國家與農(nóng)民關系的隔膜”。(李祖佩:《鄉(xiāng)村治理領域中的“內(nèi)卷化”問題省思》,《中國農(nóng)村觀察》2017年第6期。)綜合已有觀點,本文認為“內(nèi)卷化”可以理解為在某一領域只有量的投入和增加而無質(zhì)的變化,舊的模式利用新的資源不斷進行自我復制和強化,“基層治理內(nèi)卷化”則是指在基層治理中雖不斷實施新的制度措施和投入資源,而舊的治理模式一仍其舊甚至日益劣化,基層權威的合法性逐漸喪失。,舊的治理方式被新的組織制度所復制和固化,治理轉型難以實現(xiàn),這也是清末民國時期基層治理變動的縮影。近年來學界對近代地方警察制度的研究主要集中于制度梳理與史實探究(2)近年來研究清末民初警察制度變遷的代表性論著有韓延龍主編:《中國近代警察制度》,中國社會科學出版社2018年版;魏光奇對清末民初縣以下治理體制進行了系統(tǒng)探究,其中亦涉及地方治安保衛(wèi)系統(tǒng),見魏光奇:《官治與自治——20世紀上半期的中國縣制》,商務印書館2004年版,《有法與無法——清代的州縣制度及其運作》,商務印書館2010年版;邱捷的《晚清官場鏡像——杜鳳治日記研究》(社會科學文獻出版社2021年版),對清末廣東的地方治安進行了生動分析;劉偉的《清季州縣改制與地方社會》(北京師范大學出版社2019年版)專辟一章,對州縣警察制度改革與地方社會變遷的互動關系進行了深入研究;其他代表性論文有劉偉、石武英:《清末州縣巡警的創(chuàng)辦與基層社會》,《社會科學》2012年第12期;王先明、張海榮:《論清末警察與直隸、京師等地的社會文化變遷——以〈大公報〉為中心的探討》,《河北師范大學學報》2005年第1期,等。,對警察制度與基層治理轉型關系的研究尚不充分,本文擬從基層治理內(nèi)卷化視角對清末民初基層警察制度的變遷作一探討,以此考察近代中國基層治理變動的內(nèi)在邏輯。

一、清末民初引入地方警察制度改革基層治理的努力

(一)保甲團練衰微與胥吏差役腐敗

清代中期以后,基層治安保衛(wèi)主要依賴保甲與團練,前者重在維護內(nèi)部治安,后者用于應對外來威脅,“保甲所以弭內(nèi)訌之匪,團練所以備外至之虞……相輔而行,缺一不可?！?3)《保甲團練宜相輔相行說》,《新聞報》1899年8月15日,第2版。但隨著王朝沒落,保甲日漸廢弛,“軍興以后,伏莽未清,屢下臣工,力行保甲,以實稽民數(shù)而潛杜奸回,乃一紙空文,終年往復稽查督責,虛有其名,徒增供億之煩,絕少奉行之實。”(4)陳熾:《庸書·內(nèi)篇下·保甲》,趙樹貴、曾麗雅編:《陳熾集》,中華書局1997年版,第70頁。到了清代末葉,“鄉(xiāng)約空有宣講,保甲空有門牌,社倉少而無谷,社學少而無人,中國鄉(xiāng)村組織,幾乎退化到一個無組織的狀況?！?5)輔成:《中國鄉(xiāng)約制度》,《山西農(nóng)學會刊》1940年第5、6期,第24頁。地方團練也徒具形式,“所募勇丁大都游手好閑之輩,衛(wèi)民不足,擾民有余,以致不能收效?！?6)《團練歸并巡警紀聞》,《時報》1906年3月4日,第5版。保甲團練與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會凝固不變的社會結構密切相連,在清末社會變動劇烈的背景下,已難以承擔保衛(wèi)地方的重任,面臨著被歷史淘汰的命運。

在治安保衛(wèi)之外基層社會其他事務主要握于胥吏差役之手,該群體大多沒有固定收入,主要依賴辦理地方公事謀生,“其奸胥猾役,率皆本處之地棍、土豪為之,作奸犯科,諸弊百出?！?7)汪志伊:《敬陳治化漳泉風俗疏》,《皇朝經(jīng)世文編》卷23《吏政九·守令下》,《魏源全集》第14冊,岳麓書社2011年版,第433頁?！盁o一事不欲得錢,無一人不欲作弊者”。(8)鄭端:《為官須知·查房科》,岳麓書社2006年版,第14頁。為消除胥役腐敗,源自西方的警察制度被視為一劑良藥,如1902年江西頒布告示稱:“警察一端,為綏靖地方之本源,振興政治之樞紐。其法雖創(chuàng)自泰西,而義即本于古之虞衡。今之保甲虞衡久不復作,保甲早成具文。于此而欲綏靖地方,振興政治,警察顧不重哉!”(9)《潯興警務》,《申報》1902年12月17日,第2版。清末重臣張之洞認為,“警察若設,則差役之害可以永遠革除,此尤為吏治之根基,除莠安良之長策矣。”(10)張之洞:《張文襄公全集·奏議》卷53,民國十七年刻本,第13頁。清末辦理警察頗具成效的袁世凱亦指出:“蓋必奸宄不興而后民安其業(yè),國本既固而后外患潛銷。且國家政令所頒布,于民志之從違,可以驗治理之得失,而官府所資為耳目,借以考察輿情者,亦惟巡警是賴。”(11)《直督袁奏仿西法創(chuàng)設保定警務局并添設警務學堂章程折》,《選報》1902年第27期,第7頁?？梢?面對千瘡百孔的基層社會,警察制度被視作振衰起敝的重要舉措而加以推行。

(二)地方警察制度的引入與實施情況

鑒于保甲團練的式微與基層政治的腐敗,晚清政府于20世紀初著手引入警察制度以改進基層治理。此后十余年間辦理警察成為地方要政,構成清末民初基層治理變動的重要內(nèi)容。地方警察制度在推行初期也曾取得了一定效果,“較舊時保甲之弊與州縣胥役之凌虐良懦則其細已甚,固不可同年而語矣?！?12)《論吾國警政之阻力不在下而在上》,《新聞報》1909年2月3日,第2版?！叭嗣裰`抗警察者雖多,而得其保護之力,因而心悅誠服者實居多數(shù)?！?13)《均州警務之現(xiàn)狀》,《湖北警務雜志》1910年第6期,第8頁。但從全國而言,基層警察制度僅在部分地區(qū)推行,經(jīng)費不足、警員偏少等問題十分突出,如浙江嘉興“巡警兵勇統(tǒng)城內(nèi)外僅六十余人。就嘉秀兩縣地段分布,必須招足三百人方足合三班之用,其常年經(jīng)費計需洋三萬元。目下所籌集者只六千余元。不敷尚巨,無從籌措,故警政仍未能實行?！?14)《警政因款絀未能實行》,《新聞報》1909年2月28日,第2版。山東臨沂縣“以風氣之閉塞,款項之艱難,開辦數(shù)年,不能推廣?！?15)民國《臨沂縣志》卷8《警察》,《中國方志叢書》,(臺灣)成文出版社1968年影印本,第401頁。民國成立后此問題并未緩解,“近見鎮(zhèn)鄉(xiāng)之已辦警察者,人數(shù)少者僅有六人、八人,至多亦不過十余人,已稱為財力雄厚之鄉(xiāng)鎮(zhèn)。今再勉力而推廣之,極至二十余人而止。而鹽梟幫匪動以百計,一旦竄入,則此區(qū)區(qū)之巡警能當之乎?其軍械之不以資寇者亦已幸矣?！?16)《籌辦市鄉(xiāng)警察》,《申報》1913年12月15日,第11版。

在建立警察制度的地方,其實際效果也與期望之間相差甚遠,如“湘省警務局開設以來,原有之管街人役及更衢夫等均因之懈怠,而管縣巡街之事亦廢而不講。然以警局巡勇無多,市間罕見,以致竊賊反而橫行,視未辦警察之前反覺荊天棘地”。(17)《警務未善》,《新聞報》1903年5月29日,第3版。民國初年依然如此,“鄉(xiāng)間之農(nóng)民與市鎮(zhèn)之安分有職業(yè)者每不肯充當此任。其所一呼而即至者,非本地之流氓土棍,即不可恃之客民耳。以此輩充警察,非特不能保護治安,或則見盜影而逃,或竟勾結串擾,弊害將不堪勝言也。”(18)《籌辦市鄉(xiāng)警察》,《申報》1913年12月15日,第11版。之所以出現(xiàn)上述情況,警察制度本身的缺陷固然難辭其咎,而基層權勢集團的阻撓也是不可忽視的重要因素。

二、警察與基層社會群體的博弈

地方警察制度在基層的推行“代表了國家、法治,代表了權力,是國家的象征,是國家權力實體的表現(xiàn)”(19)羅鋒、李建和主編:《中國警學理論》,中國人民公安大學出版社2017年版,第371頁。,其目的是借助國家權力下移以新的權力組織取代舊的治理群體,從而強化對基層的控制。警察所奉行的國家性、獨立性等原則使其得以脫離與基層社會的利益關聯(lián),動搖了基層社會原有的權力體系與利益格局,“必然伴隨著民眾和社會主要階級的激烈反抗”。(20)孫琇:《解讀蒂利——查爾斯·蒂利的政治轉型研究與美國歷史社會學的發(fā)展》,山東人民出版社2015年版,第66頁。而清末民初并未徹底裁撤舊的治理群體,這給警察制度的推行設置了一個不小難題。有的地方曾力圖協(xié)調(diào)新舊力量的矛盾,如時任直隸總督的袁世凱曾就鄉(xiāng)村巡警與村正副的權限糾紛指出,“四鄉(xiāng)村正副牌頭含有地方自治性質(zhì),巡警則有強制執(zhí)行性質(zhì)。村正副牌頭熟悉本地情形,理應稽查報告,而巡警則任執(zhí)行之權,要在互相維持,不得各存意見?！?21)《保定工巡總局吳道篯孫稟送規(guī)定四鄉(xiāng)巡警與村正副權限規(guī)則示稿文并批》,《北洋官報》1907年第1415冊,第7頁。而事實上調(diào)和困難重重,各地警察與地方勢力之間產(chǎn)生諸多沖突,“刁紳土痞,武斷鄉(xiāng)曲,畏巡警如棘闈,深恐舉行而阻其盤踞,愚夫愚婦畏首田園,訝巡警為奇事,不知所行而守其頑固。”(22)《項左輔稟呈》,中國第一歷史檔案館館藏檔案,轉引自韓延龍主編:《中國近代警察制度》,中國人民公安大學出版社1993年版,第164頁。這種沖突體現(xiàn)在地方警察與地方官員、士紳、保甲團練、胥役群體等之間的博弈上。

地方政府官員多將官位視為私產(chǎn),幕友長隨、書吏差役等依附于官員個人,形成以后者為中心的私人集團。而地方警察作為“外來者”游離于這一集團之外,因而 “各省官吏之對于警察也若地方官之贅屬物,似在可有可無之列。其上者操防站崗認真督辦,其下者形式略具視同廝役,于地方司法保安逮捕防害各事宜漠不相關。即有諳習警務認真執(zhí)法者,該地方官動輒齟齬,而差役捕快惟恐侵其權利,甚至群起爭糾抑或暗中把持,赴愬縣官,縣官赴愬長吏,轉不直巡警之所為”。(23)《各省速定實行巡警之權限》,《河南官報》1900年第93期,“論說”第1—2頁。有些地方官為袒護下屬公然與警察沖突,“而督撫司道之袒庇仆役因以破壞警政者,則省而有之,幾于筆不勝書。以記者所聞,如陜西某學司之廚役因不酬菜直兇毆菜傭,為警兵所擒治。而某學使不忍其詬,竟要求大府將警兵立行正法。大府雖未允其請,而卒為撤去警員差使,并斥革奉法盡職之警兵數(shù)名?！?24)《論吾國警政之阻力不在下而在上》,《新聞報》1909年2月3日,第2版。地方駐軍向來缺乏制約,對于警察也頗為排斥,如“廈門警務自開辦以來,經(jīng)官紳議定,就地籌款,頗著成效。自武營屢與警界為難后,軍強警弱,居民商賈遂有輕視警界之意?！?25)《廈門警政之悲觀》,《廣益叢報》1910年第235期,“紀聞”第6頁。

保甲團練與地方士紳關系密切,尤其是團練組織多由地方士紳主持其事,而警察的引入威脅了士紳群體的權威和利益,引起他們的強烈對抗。如湖北宜昌郡城警局坐辦舒承蔭因抽取警捐而未與該地議事會商議,又擬裁撤郡城保甲局以擴充巡警,“致全體紳耆齊與為難”,又因舒承蔭笞責造謠地甲,“諸紳謂巡警無刑人之權,遂以違章苛捐濫刑無辜等詞陳請咨議局核準糾舉”,結果舒承蔭被撤。(26)《警務官紳沖突下場》,《申報》1910年11月21日,第12版。關于此事件的記載又見《東湖縣議、董事會陳請該縣警察勒捐濫刑案》,吳劍杰主編:《湖北咨議局文獻資料匯編》(下),武漢大學出版社2017年版,第649—654頁。浙江黃嚴南鄉(xiāng)路橋石曲自“設立警察之后,即有石曲土豪李子河極力反對,故至今該處不納警捐,不服管理,至使路鎮(zhèn)警政不行于石曲。賭場煙館林立市上,而路鎮(zhèn)之匪類復以此為淵藪,于是石曲風氣愈不可問?！?27)《警政不行于石曲》,《新聞報》1909年7月21日,第2版。

基層胥役、鄉(xiāng)保等吏役群體直接經(jīng)手地方事務,慣于任意妄為,搜刮錢物,“若輩差役,盡屬微寒,既無身家,又何顧忌?惟遇事有可乘之隙,期隨機有可竊之權?！?28)張集馨:《道咸宦海見聞錄》,中華書局1981年版,第29頁。地方設警察后力圖裁撤上述群體,“如警察一事,為東西各國內(nèi)治善法,誠能合籌巨款,妙選人格,切實行之,差役親兵,均可棄而不用”。(29)《議以警察代差役》,《大陸》1905年第3卷第12期,第48頁。清末四川“各保鄉(xiāng)約大都結交衙蠹狼狽為奸,為地方之害。去歲經(jīng)警局賀觀察將此輩概行裁革,民間同聲感頌?！?30)《四川:撤革鄉(xiāng)約》,《廣益叢報》1906年第105期,“紀聞”第12頁。浙江地保里正“與衙署差役狼狽為奸,敲詐勒索,地方多隱受其害”,“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)警察多已舉辦,此等類似差役之地保,亟宜裁革。為此令行該知事,即便遵照將地保名目一律撤銷,其未設警察地方,按照向有地保之區(qū)域,酌量歸并,改設鄉(xiāng)村警察一名?！?31)《取消地保改設警察之通令》,《警務叢報》1912年第1卷第18期,第24頁。江蘇“地方既設巡警以后,地保一役,本屬贅瘤,加以武斷婪索等事,歷年以來,已成習慣……以后概不準用,即以警察為之?！?32)《新評二》,《新聞報》1915年9月26日,第6版。由于生計受到影響,地方胥吏差役對于新設警察竭力抗拒,如湖北均州“各署書差人等平時之欺壓良懦,習以為常,今則因巡警隨處干涉,未免不便其私圖。故時思與巡警為難,或唆使地痞故犯警章。種種妄為,指不勝屈?！?33)王青庭:《均州警務之現(xiàn)狀》,《湖北警務雜志》1910年第6期,“報告”第8頁。四川“成都自辦警察以來,鄉(xiāng)約失利,去臘罷市即系各街鄉(xiāng)約從中播弄?！?34)《裁撤鄉(xiāng)約》,《時報》1905年4月19日,第6版。

除地方權勢群體的對抗之外,地方百姓對警察也漠不關心甚至群起反對,“地方居民恒淡漠相視,或且偶因細故動生惡感”(35)《關于警務之議案》,吳劍杰主編:《湖北咨議局文獻資料匯編》(下),第657頁。,有的心存畏懼, “警官多半是武人、外處人,把鄉(xiāng)民視為可欺,鄉(xiāng)民見了他們也懼怕得很”(36)楊開道:《中國農(nóng)村自治的現(xiàn)狀》,《農(nóng)學雜志》1929年12月第5、6號,第19頁。,尤其是偏遠地方民智未開,不了解警察為何物,擔心設立警察對他們不利,更愿意辦保甲而反對設警察,如河北淶水縣令在釜山后諸鄉(xiāng)村“原擬設立巡警,緣鄉(xiāng)愚無知,以為保甲則無非保護村莊,守望相助,巡警則深恐遇有軍務調(diào)遣從征,故仍循保甲之名以安民心。迨后風氣稍開,當可改成巡警?！?37)《淶水縣朱令辦理山后各村保甲情形稟并批》,《北洋官報》1904年第217冊,第4頁。設警察所加征的稅捐也激化了本已緊張的官民矛盾,導致官民沖突的頻繁爆發(fā)。1906年劉大鵬在日記中記述,“又直隸正定府屬靈壽、平山兩縣,用威勒捐巡警經(jīng)費,兩縣不約而同,各聚眾數(shù)千擁入衙署,拆毀堂房,毆辱縣令,令幸逃脫?！?38)劉大鵬著、喬志強標注:《退想齋日記》,山西人民出版社1990年版,第153頁。1915年山東萊蕪農(nóng)民“聚眾數(shù)萬,各鄉(xiāng)應之……要求將清丈、驗契、學堂、巡警、團練一律撤銷”。(39)《山東萊蕪農(nóng)民反抗清丈田畝》,章伯鋒、李宗一主編:《北洋軍閥(1912—1928)》第1卷,武漢出版社1990年版,第609頁。

三、地方警察與基層治理的內(nèi)卷化

清末以來在基層設立警察制度的本意為取代舊的保甲團練與基層胥役,實現(xiàn)基層治理的再組織化,更新基層治理體系,然而事實上警察制度并未發(fā)揮改善基層治理的作用,地方警察在基層治理中濫用權力、營私舞弊的行為與此前的基層胥役等并無二致。地方警察制度推行的結果只是在基層社會用新的組織復制了舊的治理模式,造成傳統(tǒng)基層治理模式的內(nèi)卷化,基層治理沒有實質(zhì)進步。

(一)保甲團練變身為警察

鑒于訓練警察耗費巨大且短期內(nèi)難見成效,很多地方為求速成轉而將保甲團練、基層胥役等改造而成警察,“昔日之佐雜巡檢未入流等恃保甲為啖飯所者,今又變其名目而為警察也”。(40)《警察歟保甲歟》,《四川》1908年第1期,“時評”第5頁。有的地方是將團練改為警察,如鎮(zhèn)江“西鄉(xiāng)高資鎮(zhèn)向設有團練,惟人數(shù)甚少,不敷調(diào)遣,以至盜竊之案層見疊出?，F(xiàn)該鎮(zhèn)鄉(xiāng)董于日昨集眾提議,擬將團練一律改為巡警,并添招巡士十余名,分布站崗以為綏靖地方之計。”(41)《高資鎮(zhèn)團練改為巡警之提議》,《江南警務雜志》1910年第7期,第109頁。。還有的地方因警察不足,仍保留保甲團練以為補充,如鎮(zhèn)江“西門外保甲總局原擬俟警察開辦后即便裁撤”,因地域遼闊,警力不足,“擬仍留此保甲總局,巡緝盜賊,清查戶口,以輔警察之所不及?！?42)《保甲仍留》,《新聞報》1904年4月25日,第9版。上述變舊為新或新舊并存的方式在一定程度上解決了警察經(jīng)費、人員不足等問題,但代價是警察制度在一定程度只是傳統(tǒng)保甲團練的翻版,“曰警察警察者,案牘上之新名詞耳,其性質(zhì)則裁勇光蛋青皮也,其總辦則上峰之調(diào)劑屬員也”(43)佩:《論警政》,《申報》1907年6月25日,第2版。,“仍與保甲無異,徒耗經(jīng)費?！?44)《稟呈改良警務條陳》,《申報》1908年5月31日,第10版。警察制度蘊含的獨立性、職業(yè)性等現(xiàn)代因素被消解,積極作用難以充分發(fā)揮。

(二)傳統(tǒng)勢力再起

由于地方警察不能盡如人意,一些地方警察組織剛成立不久即被裁撤,與此同時,本已被替代的保甲團練又得以恢復。其中有以保甲代替警察者,如“張宮保以鄂中警察辦無成效,所有警勇皆系市井無賴,從未受過教育。特令酌裁勇額,省出經(jīng)費撥作警察學堂擴充之用。俟學堂辦有成效,再行推廣,并飭樊城老河兩處亦將警察停止,仍辦保甲,經(jīng)費亦解省?！?45)《警察裁額仍辦保甲》,《申報》1905年5月26日,第3版。有以巡警合并于團練者,如廣州“十八鋪巡警局與坊眾鬧事后,現(xiàn)聞大憲擬定裁撤,札行該局以巡警既與坊眾不和,且團練局亦已開辦,擬將西關各警局裁撤,歸并團練總局辦理?！?46)《巡警歸并團練》,《申報》1905年2月26日,第3版。揚州“將四鄉(xiāng)警察大加整頓,原有之三十八區(qū)概行取銷?？谈鬣l(xiāng)為保存經(jīng)費起見,爰即更易名稱,改為團練,俾免利權旁落云?！?47)《巡警變?yōu)閳F練》,《時報》1914年4月16日,第10版。有的雖未裁撤警察,但轉而倚重鄉(xiāng)團等民間武裝,如江蘇“自朱廉訪蒞蘇后,親睹巡警之腐敗,深詆為不可靠,故欲改重鄉(xiāng)團”(48)《蘇省注重鄉(xiāng)團之原因》,《山東官報》1906年第112期,第5頁。,安徽“以各屬盜案蜂起,若徒責成警察查辦,時虞耳目有所不及。特飭各州縣趕辦鄉(xiāng)團,選舉團總,委以密訪之任,假以送匪之權?！?49)《舉辦鄉(xiāng)團之布置》,《時報》1908年1月15日,第5版。民國成立后,地方警察制度的推行依然進展緩慢,傳統(tǒng)民間武裝以鄉(xiāng)團、保衛(wèi)團等形式重新煥發(fā)活力,如貴州省“警察為內(nèi)務行政之一,省外各屬已粗具規(guī)模。迨反正后,地方急于團防,警務遽爾中止?！?50)《請復警務》,《警務叢報》1912年第1卷第17期,“紀事”第23頁。1914年袁世凱曾頒布大總統(tǒng)令對此加以申明,“當此盜匪充斥之際,巡防偵緝兵力既有未敷,不得不資民力以為之輔,必人人各盡其捍衛(wèi)梓桑之責,始足以保公眾之安寧?！?51)《大總統(tǒng)申令》,1914年10月4日,《地方保衛(wèi)團條例章程匯編》,福建省地方保衛(wèi)團1915年版,“大總統(tǒng)申令”第1、2頁。除保甲團練復活外,民國成立后地保差役等舊勢力依然橫行地方,“自前年光復后,百度更新,以為地保與差役可鏟除凈盡矣,乃差役則美其名曰法警,地保則依然如故。于是敲詐之風,欺壓之弊,在在不免。而法警之顛倒黑白,地保之盜賣侵吞,亦時時發(fā)現(xiàn)?！?52)《地保與差役》,《時報》1913年10月13日,第14版。

(三)地方警察“差役化”

地方警察代表國家權力,相比保甲團練、地方差役等擁有更強大的權威支持,理應加以嚴格的監(jiān)督控制,以防止其濫用權力,如時人所言,“差役仰食于百姓,不能強責以清廉;巡警領餉于公家,可以嚴禁其需索;差役任意作奸,革退者或依然盤踞,巡警偶然舞弊,斥去者即不得復充。”(53)《實行巡警以清詞訟盜賊論》,《南洋官報》1905年第1期,“內(nèi)政”第1頁。然而清末民初國家政權孱弱,而警察又相對超脫于地方,造成上遠離國家監(jiān)督,下不受基層約束,兩方面監(jiān)控同時缺位,濫權瀆職現(xiàn)象嚴重,與傳統(tǒng)差役群體的行徑無異。如福州“維持治安原為巡士之職務,乃人民口角細故不為勸解制止,動即拘押吊打甚至拳踢交下,致有中亭街之罷市?！?54)《福州警政之現(xiàn)象》,《新聞報》1908年10月24日,第10版。揚州“警勇手持之木棍原以備指揮路人及打狗之用,乃此間警勇未受教育,每以之毆打行人,以致屢起沖突?！?55)《警政紀要》,《時報》1906年12月19日,第5版。江西“所有公所及各區(qū)各城門巡官巡長大抵皆市井無賴之徒,撞騙索詐,包庇娼賭私煙,無所不至。其惡最稔者如周巡長馬巡官等十二人,人遂以水滸傳中五虎七猛之徽號上之。上級官長充耳不聞,一任若輩肆毒?！?56)《五虎七猛之惡稔矣》,《時報》1911年8月31日,第5版。這種情況到民國成立后依然沒有改善,尤其鄉(xiāng)村警察在鄉(xiāng)村社會相對封閉狹小的空間內(nèi),其權威更被放大,“自辛亥光復以來,鄉(xiāng)警遍設……逾越職權,威嚇鄉(xiāng)民,放棄責任,哄騙金錢。其違法之罪惡,不勝枚舉”,其劣行包括:第一,縱設煙館借取私利;第二,縱設賭局借以抽頭;第三,搜查行人冀獲煙土;第四,擅自判理民事案件;第五,擅自判理刑事案件;第六,鄉(xiāng)警官借做壽斂錢;“上述六種,吾雖不敢云鄉(xiāng)鄉(xiāng)如此,然十鄉(xiāng)約有六七鄉(xiāng)如此?！?57)《鄉(xiāng)警之罪惡》,《申報》1921年12月7日,第20版。時人指出,“是未有警察以前,保甲雖惡,不過放任無為,或不緣以滋他病。自有警察,而百孔千瘡,其病乃不可救治。欲借以戢強暴而警察即強暴之媒,欲賴以維治安而警察即治安之蠹。明為保甲,其害猶淺,明為警察,而實為保甲,其毒彌深也。”(58)《警察歟保甲歟》,《四川》1908年第1期,“時評”第5頁?；鶎泳煲蛴袊覚嗔Φ闹?其腐敗甚至較過去之差役有過之而無不及。

四、清末民初地方警察與基層治理內(nèi)卷化的反思

在清末民初的大變革過程中,主政者都極為重視對基層治理的改革,力圖以此穩(wěn)固統(tǒng)治基礎,有效汲取資源。地方警察制度是清末以降重塑基層治理的重要措施,在此之后開啟了以地方自治為主要內(nèi)容的基層治理的全面變革,與此同時勸業(yè)所、勸學所、教育會、農(nóng)會等組織先后設立,這一系列措施共同構成了近代中國對基層社會再組織化與治理重塑的努力。然而從清末民初警察制度在基層社會的推行情況來看,這些措施并未達到預想的效果。以警察開其端的新組織很快被地方舊勢力所同化、利用,其行為方式與保甲團練、基層胥役等舊勢力無異,基層治理中只是如走馬燈一般不斷建立更換各種所謂新的組織機構,基層治理的實質(zhì)與邏輯未變,仍是有權者的天下,只是權力的占有者和行使者換了不同頭銜而已。舊的治理格局不斷被新組織所復制和強化,形成了基層治理的內(nèi)卷化,有新組織的建立而無治理的實質(zhì)進步。

之所以出現(xiàn)這種局面,根源在于主政者沒有對基層社會結構與經(jīng)濟結構進行根本革新,也沒有進行廣泛的社會動員,新組織缺乏新的力量加入,無法打破基層社會長期存在的“內(nèi)生權威”以及由此形成的“板結社會”(59)參見陳軍亞:《超越內(nèi)卷:“板結社會”與國家滲透》,《社會科學》2022年第4期。,舊的權力和利益格局依然存在。清末民初在實施地方警察制度過程中,由于財政人才等因素的缺乏,普遍采用舊人辦新政的做法,吸收地方士紳辦理警察事務,警察來源也多由團丁、士兵等改頭換面而來。舊人辦新政則慣于因襲舊的行為方式,甚至利用新的組織和權威強化舊的利益關系與治理格局,“若以為一充警勇,即可任意勒索,無所不為,無人敢過問者?！?60)《宜都巡警之怪現(xiàn)狀》,1909年6月2日,馬鴻謨編:《民呼、民吁、民立報選輯》,河南人民出版社1982年版,第78頁。在此情況下基層治理的再組織化只能依賴國家權力的強力推行與嚴密控制。而清末民初國家處于劇烈動蕩之中,國家權力分散,對于地方事務只能發(fā)布政令,至于如何執(zhí)行與執(zhí)行效果如何則只有聽憑地方,如清末“維新以來,學校而外,首重警察。然或舉或廢,聽諸疆臣之措施,國家亦未嘗過問”(61)《警察歟保甲歟》,《四川》1908年第1期,“時評”第5頁。,國家政權無力對全國各地在基層建立的新組織進行有效監(jiān)控。民國時期部分地區(qū)的基層治理變革曾取得一定成效,如閻錫山在山西的村治改革,鄉(xiāng)村建設派在不同地區(qū)的鄉(xiāng)村治理改革,其獲得成效的重要原因是因為該地區(qū)的地方政權或社會力量能夠充分控制在基層鄉(xiāng)村建立的新組織,新組織中的人員也有一定數(shù)量的新式人才。清末民國時期,從全國范圍來看國家與地方政權對于深入基層社會的新組織既無力進行成員的更新,也難以對其進行有效控制,導致新組織與舊勢力的結合而被后者同化。