雷墨

9月28日，是美國一項政策公開征求意見的截止日期。這個程序走完以后，下一步就是政策實施。這項政策就是拜登政府即將推出的對華投資限制。

此前的8月9日，白宮公布了美國總統(tǒng)拜登簽署的名為“應(yīng)對美國在受關(guān)注國家的特定國家安全技術(shù)及產(chǎn)品行業(yè)投資行政令”。這項行政令名稱有點長，讀起來還有點繞，但指向和意圖卻簡單明了。行政令內(nèi)文里提到的“受關(guān)注國家”，除了中國沒有任何其他對象，各項條款都圍繞如何限制美國資本進(jìn)入中國技術(shù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)。

這項行政令內(nèi)容共有10個部分，對限制領(lǐng)域（半導(dǎo)體和微電子、量子信息技術(shù)、人工智能）、賦權(quán)部門（財政部）及其職責(zé)和權(quán)限、如何執(zhí)行、相關(guān)事項的定義等做了說明。行政令發(fā)布后，美國財政部網(wǎng)站公布了長達(dá)40多頁的《擬議規(guī)則制定的預(yù)先通知》，對行政令所涉內(nèi)容做了更為詳細(xì)的解釋，并提出了83個公開征求意見的問題，截止日期是今年9月28日。

盡管政策尚未落地，但這項行政令已發(fā)出強(qiáng)烈信號—拜登政府對華遏制政策在升級?！督?jīng)濟(jì)學(xué)人》在分析中這樣寫道：“在美國與中國的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)中，拜登總統(tǒng)8月9日亮出了最新的武器?！蔽恼抡J(rèn)為，世界上最強(qiáng)的資本主義國家使用資本限制手段，是美國在與中國這個強(qiáng)勁對手的競爭中，經(jīng)濟(jì)政策深刻轉(zhuǎn)變的最新跡象。

多層“糾結(jié)”的結(jié)果

不少美國媒體在提及拜登簽署的行政令時，都在前面加上了“等待已久”“拖延多時”等修飾語。當(dāng)然，從報道傾向來看，大多沒有“期待”的意思，只是陳述了一個事實：拜登政府此前多次就對華投資限令放風(fēng)，對外公布時間一再推遲。結(jié)合中美關(guān)系的脈絡(luò)以及投資限令本身，不難看出拜登政府在這事上挺糾結(jié)的。不過，這種糾結(jié)并不是為了顧及行政令的唯一針對對象—中國的國家利益，甚至絲毫體現(xiàn)不出顧及其他負(fù)面后果的政治道德。

糾結(jié)可以從多個層面來看。第一是中美關(guān)系。簡單地說，拜登既想在遏制中國上做到政策實質(zhì)性升級，又想體現(xiàn)自己“管理”中美關(guān)系的能力。從特朗普政府時期對出口美國的中國商品加征關(guān)稅、限制中國企業(yè)和資金對美投資，到拜登政府?dāng)U大出口管制覆蓋面，而且還是與盟友聯(lián)手，美國以戰(zhàn)略競爭的名義遏制中國的政策，在手段和力度上都呈明顯逐步升級的態(tài)勢。拜登的投資限令，在美國的邏輯中就是補(bǔ)齊資本“短板”，防止美國資本做有利于中國科技發(fā)展的事。

但另一方面，拜登政府又不得不顧及中美關(guān)系的大局。從拜登政府的角度看，這個“大局”有兩個直觀的標(biāo)準(zhǔn)，一是中美之間要有接觸，另一個是雙邊關(guān)系不能螺旋式下滑。拜登及其政策高參心里清楚，不論他們對中國態(tài)度有多強(qiáng)硬，共和黨人都會覺得硬度不夠。所以，如果能在具體的政策行為上體現(xiàn)升級對華遏制，同時又能防止中美關(guān)系滑向全面對抗，那就能體現(xiàn)拜登“管理”中美關(guān)系的能力。如果能實現(xiàn)對世界上最重要雙邊關(guān)系的“管理”，拜登在整個總統(tǒng)選舉期都會大肆吹噓，因為這是實實在在的外交政績。

所以，投資限令的內(nèi)容設(shè)計和公布時機(jī)，都需要“精心設(shè)計”。去年上半年，美國媒體就爆出了對華投資限令的消息，今年3月財政部還向媒體透露了“猜測版”。但當(dāng)時中美關(guān)系因“氣球事件”而出現(xiàn)惡化。今年6月、7月國務(wù)卿布林肯和財長耶倫相繼訪華，中美實現(xiàn)了“接觸”。尤其是耶倫訪華，美國媒體稱其重要任務(wù)之一就是向中方解釋，投資限令的范圍會盡量小、只聚焦國家安全，而且還會“公開透明”。這種解釋的背后，何嘗不是“糾結(jié)”？

如果能在具體的政策行為上體現(xiàn)升級對華遏制，同時又能防止中美關(guān)系滑向全面對抗，那就能體現(xiàn)拜登“管理”中美關(guān)系的能力。

另一層，同時也是更為“根本”的糾結(jié)，在于投資限制政策本身的利弊得失算計。對于拜登政府來說，如果能在對華遏制中加入投資限制的枷鎖，那就能在政策上起到“補(bǔ)短板”的作用。但另一方面，華盛頓又不希望這個枷鎖對美國利益造成太大傷害。因為資本逐利有其自身的運(yùn)作邏輯，如果“出手太重”就會擠壓美國資本在中國這個龐大市場的逐利空間。所以，拜登政府不得不對資本做出某些妥協(xié)。

7月17日，也就是拜登簽署行政令前半個多月，美國半導(dǎo)體行業(yè)協(xié)會發(fā)布了一項聲明。這份聲明承認(rèn)強(qiáng)化半導(dǎo)體競爭力、供應(yīng)鏈“去風(fēng)險”對經(jīng)濟(jì)和國家安全的重要性，但也提醒需要注意負(fù)面后果，“允許我們的行業(yè)持續(xù)進(jìn)入中國這個世界上最大的商用半導(dǎo)體市場，對于避免破壞這種努力（確保半導(dǎo)體的全球競爭力）意義重大”?！叭欢?，頻繁采取措施施加過于寬泛、模糊，有時是單邊的限制，存在削弱美國半導(dǎo)體競爭力、擾亂供應(yīng)鏈、制造市場不確定性的風(fēng)險，而且還會招致中國持續(xù)升級的報復(fù)?！?/p>

事實上，自從對華投資限制即將收緊的消息曝出后，美國相關(guān)行業(yè)敦促政府謹(jǐn)慎行事的聲明就從未間斷過。美國媒體報道的公開和私下的游說也不少，而且確實產(chǎn)生了一定的效果。彭博社8月10日的一篇報道稱，美國風(fēng)險投資行業(yè)一年來一直在施壓華盛頓，維持對華投資政策的現(xiàn)狀。該報道援引一位不愿透露姓名的官員的話稱，在緩和近期公布的行政令力度方面，游說的努力產(chǎn)生了效果。

此外，還有一層“糾結(jié)”是拜登政府內(nèi)部分歧造成的。雖然拜登政府對華政策思維帶有明顯的“安全化”特點，即以安全的視角看待中美關(guān)系的方方面面，但在具體政策上應(yīng)該走到哪一步，政府內(nèi)部是有分歧的。這一點在投資限制上表現(xiàn)得尤為明顯。《華盛頓郵報》8月9日的一篇報道稱，數(shù)月以來，關(guān)于對華投資限制的范圍，財政部一直主張窄范圍，而五角大樓則推動更為廣泛的授權(quán)?！爸钡饺ツ昴@場辯論才塵埃落定，支持更加有限的范圍，把諸如電動汽車、生物技術(shù)等排除在受限范圍之外?！?h3>“小院”里邁大步

結(jié)合拜登簽署的行政令與美國財政部發(fā)布的“通知”，大致可以看出對華投資限制的政策輪廓或路線圖。從政策意圖上看，拜登政府是想做出“小院高墻”的效果，即限制范圍盡量小，但政策“殺傷力”盡量大，不給對象留任何可鉆空子的空間。如果僅看政策設(shè)計，簡直“完美”得像件藝術(shù)品。但真實情況遠(yuǎn)非如此。美國智庫“榮鼎咨詢”在一篇分析報告中，把拜登政府新的投資審查機(jī)制比作“在小院里邁大步”。

小院里邁大步，這就是投資限令的吊詭之處。從相關(guān)文件公開的信息來看，拜登政府似乎是在劃定一個“小院”，明確提到的投資限制領(lǐng)域僅有三個，即半導(dǎo)體和微電子、量子信息技術(shù)、人工智能。而且，在這三個領(lǐng)域中，除了量子信息技術(shù)是全領(lǐng)域禁止投資，其他兩個又細(xì)分為“禁止”（prohibition）和“告知”（notification）兩大類。如果屬于后者，投資方事先無需向美國財政部申請許可，而是在投資協(xié)議達(dá)成后30天內(nèi)告知相關(guān)內(nèi)容和細(xì)節(jié)。

比如，在半導(dǎo)體和微電子領(lǐng)域，“能夠生產(chǎn)和提升先進(jìn)集成電路的技術(shù)”“涉及先進(jìn)集成電路的設(shè)計、制造、封裝的能力”等屬于被禁止投資的范圍，而“不太先進(jìn)的設(shè)計、制造和封裝”被列入“告知”類別。人工智能領(lǐng)域，涉及“純軍事、政府情報和監(jiān)控用途”的技術(shù)禁止投資，而“人工智能里用于網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字取證、機(jī)器人系統(tǒng)、人臉識別”等，被劃入“告知”范圍。

行政令內(nèi)置了自我“進(jìn)化”的機(jī)制，能夠根據(jù)對國家安全威脅的自我認(rèn)知，調(diào)整限制投資清單的長度。

而且，無論是“禁止”還是“告知”，都只針對未來的投資，不溯及既往。也就是說，投資限制政策不涉及目前正在中國運(yùn)作的美方投資。此外，美國財政部的“通知”里還特意列出了投資限制政策不包括的領(lǐng)域，比如高校間的科研合作、購買原材料的合同、知識產(chǎn)權(quán)許可、銀行貸款和支付業(yè)務(wù)、承保業(yè)務(wù)、債務(wù)評級、大宗經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)、全球托管業(yè)務(wù)、股票研究等。

如果只看劃定范圍，拜登政府的投資限令似乎是在展現(xiàn)“矜持”。但魔鬼藏于細(xì)節(jié)。如果把這個范圍劃定與其他細(xì)節(jié)結(jié)合起來，利用簡單的邏輯推理來分析，不難得出幾乎相反的結(jié)論：這個投資限令不僅不“克制”，而且具有極強(qiáng)的攻擊性。從目前美方公布的內(nèi)容來看，至少可以看出以下幾大“細(xì)節(jié)魔鬼”。

比如，在紛繁復(fù)雜的科技領(lǐng)域只選定三個，看上去似乎是“小范圍”，但半導(dǎo)體和微電子、量子信息技術(shù)、人工智能都屬于科技“頭部領(lǐng)域”。如果把整個科技領(lǐng)域視為一個生態(tài)系統(tǒng)，那么這三個“子系統(tǒng)”是可以影響科技生態(tài)圈的。而且，人類正在經(jīng)歷的時代，是“最尖端的技術(shù)、設(shè)備影響所有產(chǎn)業(yè)的時代”。從這個意義上說，投資限令劃定的“小范圍”，現(xiàn)實和潛在的影響很可能是“大面積”。

其次，行政令為收緊限制程度、擴(kuò)大限制范圍埋了伏筆。行政令明確寫道，“規(guī)則生效一年內(nèi)，財政部長在與商務(wù)部長以及其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)人磋商后，評估是否做規(guī)則修改，包括調(diào)整事關(guān)國家安全的技術(shù)和產(chǎn)品的定義，以增加或取消半導(dǎo)體和微電子、量子信息技術(shù)和人工智能里的技術(shù)和產(chǎn)品?！贝送?，修改的范圍還包括，增加或取消限制投資技術(shù)領(lǐng)域與受關(guān)注國家的清單。

也就是說，行政令內(nèi)置了自我“進(jìn)化”的機(jī)制，能夠根據(jù)對國家安全威脅的自我認(rèn)知，調(diào)整限制投資清單的長度。以目前美國在國家安全問題上表現(xiàn)出的風(fēng)聲鶴唳，受限清單是會變長還是變短，不是一個難以回答的問題?！皹s鼎咨詢”上述報告認(rèn)為，目前沒有被列入受限范圍的生物技術(shù)、先進(jìn)傳感器、自動駕駛相關(guān)技術(shù)、大容量電池等，可能成為下一波的限制目標(biāo)。

此外，投資限令里“只針對未來投資，不溯及既往”的說辭，屬于虛偽的克制，真實的意圖還是限制。這樣規(guī)定的表面意圖，是避免美國現(xiàn)有在華科技投資劇烈震蕩，但更主要的原因是“溯及既往”不具有可操作性。誰能想象美方現(xiàn)有相關(guān)投資能一夜之間打包帶走？此外，企業(yè)持續(xù)運(yùn)作需要追加投資，投資者希望通過追加投資繼續(xù)獲得利潤，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本常識。但“針對未來投資”的規(guī)定，對于有意進(jìn)入中國市場的相關(guān)美資來說只有兩條路，要么追加投資從而自動被納入監(jiān)管，要么打消投資的念頭。

不僅如此，“告知”規(guī)則里藏有貓膩。投資限令把半導(dǎo)體和微電子、人工智能劃分為“禁止”和“告知”兩大類，這樣的做法大概率會運(yùn)用到今后擴(kuò)大的限制領(lǐng)域里。需要指出的是，不能只從了解信息層面來理解“告知”規(guī)則。一種不難預(yù)判的可能性是，美國政府將通過“了解信息”來分析中國科研發(fā)展動態(tài)，從而為調(diào)整限制清單提供依據(jù)。

科技發(fā)展日新月異，下一個科技創(chuàng)新何時出現(xiàn)，會誕生在哪里，華盛頓最聰明的政治頭腦也無法做出預(yù)判。而資本尤其是風(fēng)投的嗅覺敏銳度是毋庸置疑的，目前幾乎所有重大科技創(chuàng)新背后都有風(fēng)投的身影。“告知”規(guī)則有可能發(fā)揮雷達(dá)掃描的作用，將可能產(chǎn)生顛覆性影響的科技創(chuàng)新快速鎖定并納入“禁止”清單。

最后一點，長臂管轄沖動暴露無遺。白宮的行政令管束對象只能是美國人，但其對“美國人”的定義，卻超出了正常的邏輯認(rèn)知。行政令里明確“美國人”（person）指的是“個人”（individual）或“實體”（entity），包括“美國公民、合法永久居民、根據(jù)美國法律或任何司法管轄組建的實體，包括任何此類實體的國外分支，以及美國境內(nèi)的任何人”。

根據(jù)這項定義，一家總部位于歐洲但在美國境內(nèi)設(shè)立了分公司的企業(yè)，其相關(guān)投資也屬于美國投資限令監(jiān)管范圍。根據(jù)美國財政部“通知”里的說明，美國人管理的外國基金、美國人擔(dān)任高管的外國基金、美國風(fēng)投合伙人發(fā)起的非美國基金，只要涉及投資限令里的交易，都在監(jiān)管之列。如果這個定義落實為政策，美國長臂管轄的胳膊會伸多長，政策制定者自己可能都不知道。

政策變形走樣

出現(xiàn)“小院里邁大步”這種奇怪的做法，不得不提經(jīng)常被拜登的國家安全顧問沙利文掛在嘴邊的“小院高墻”（small yard， high fence）策略。根據(jù)美國學(xué)者的說法，“小院高墻”的初創(chuàng)者，是奧巴馬政府時期的國防部長羅伯特·蓋茨。他當(dāng)時的意圖是從遏制中國軍事發(fā)展的角度，限制美國能用于軍事用途的對華高端、敏感技術(shù)的出口。

后來，不少美國學(xué)者從政策角度對“小院高墻”做了研究。其中，比較有代表性的是美國耶魯大學(xué)的中國問題學(xué)者薩姆·薩克斯（Samm Sacks）。2018年10月，她與美國外交關(guān)系協(xié)會學(xué)者雷洛然（Lorand Laskai），在《外交事務(wù)》雜志上發(fā)表了題為《維護(hù)美國創(chuàng)新優(yōu)勢的正確方略：聰明應(yīng)對中國威脅》，對“小院高墻”做了系統(tǒng)的闡述：精心挑選需要保護(hù)的技術(shù)，但強(qiáng)勢地捍衛(wèi)。美國學(xué)界關(guān)于“小院高墻”的研究，與相關(guān)政策的醞釀幾乎是同步的。

根據(jù)這項定義，一家總部位于歐洲但在美國境內(nèi)設(shè)立了分公司的企業(yè)，其相關(guān)投資也屬于美國投資限令監(jiān)管范圍。

2019年5月，薩姆·薩克斯在美國眾議院外交關(guān)系委員會作證，發(fā)言題目是《與中國展開聰明競爭》。在那次發(fā)言中，她向政界推銷“小院高墻”策略。在政府層面，首次明確承認(rèn)這一策略存在的，是沙利文。2022年10月12日，他在發(fā)表關(guān)于拜登政府國家安全戰(zhàn)略的講話中說：“在關(guān)于保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)方面，你們很多人都聽說過‘小院高墻。這個概念在智庫、高校和會議中被引用了數(shù)年，我們現(xiàn)在正在實施它?！?/p>

值得注意的是，學(xué)界研究與政府政策出現(xiàn)聯(lián)動沒什么不正常，但“小院高墻”在轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩倪^程中，一直在變形走樣。比如，薩克斯在2019年5月的那次作證中，建議限制的形式不要過度延伸，別拆散全球供應(yīng)鏈，不要基于國籍歧視中國的個人?！霸谘芯?、開發(fā)、制造和人才領(lǐng)域，美國與中國屬于互聯(lián)系統(tǒng)。進(jìn)入中國市場推動著美國公司的創(chuàng)新，領(lǐng)先的半導(dǎo)體制造企業(yè)在中國賺取了大量的利潤?！?/p>

拜登簽署的行政令里，正文部分通篇未出現(xiàn)“中國”，把投資限制針對對象稱為“受關(guān)注國家”（country of concern），但寫明了“受關(guān)注國家”是指行政令附件中所列的“國家或地區(qū)”，而附件中所列的只有中國（含香港、澳門特別行政區(qū)）。行政令把“受限外國人”（covered foreign person）定義為“受關(guān)注國家”從事行政令中規(guī)則管轄范圍內(nèi)活動的人。措辭上繞了一大圈后，矛頭明確指向中國。如果考慮到行政令中長臂管轄的條款，不難看出拜登政府的政策已經(jīng)嚴(yán)重偏離美國學(xué)者們“限制形式不要過度延伸”的建議。

拜登簽署的這項行政令，對中美乃至世界經(jīng)濟(jì)來說，其潛在影響是特朗普政府時期任何針對中國的行政令都沒法比的。就中美關(guān)系而言，如果說特朗普簽署的加征關(guān)稅、出口管制等行政令是拋出的風(fēng)向標(biāo)，那么拜登簽署的對華投資限令則是豎起的一面大旗—遏制升級的大旗。把這項行政令的內(nèi)容，與其發(fā)布的背景、所體現(xiàn)的政策動向以及可能的后續(xù)結(jié)合起來看，絕不能將其視為普通的美國總統(tǒng)行政令。