焦建華

（廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建廈門 361005）

近代國(guó)民政府財(cái)政分權(quán)體制研究中，學(xué)界多集中在探討中央政府行為，對(duì)地方政府多以某省或某縣為基礎(chǔ)進(jìn)行研究，很少從宏觀層面探討。本文將利用國(guó)民政府初期地方財(cái)政收支預(yù)算數(shù)據(jù)，①由于南京國(guó)民政府時(shí)期地方財(cái)政實(shí)際收支數(shù)據(jù)很不完整，因而學(xué)界只探討少量省份的財(cái)政收支，很少探討全國(guó)范圍的地方財(cái)政收支變動(dòng)及其規(guī)律。雖然預(yù)算數(shù)據(jù)和實(shí)際數(shù)據(jù)存在一定差距，但大體反映了地方政府計(jì)劃中的財(cái)政收支狀況、收入來源、特征以及收支差異等。從宏觀層面研究各地方政府財(cái)政收入，考察財(cái)政分權(quán)體制下地方政府財(cái)政收入的來源、特征及其根源，希冀有助于更好地了解財(cái)政分權(quán)體制下地方政府行為舉措及其內(nèi)在根源。

一、財(cái)政分權(quán)體制下地方財(cái)政收入的制度規(guī)定

1927年4月，國(guó)民政府定都南京，有效控制區(qū)只有浙江、江蘇、安徽、江西四省和南京市。為加強(qiáng)中央集權(quán)，國(guó)民政府頒布《劃分國(guó)家地方收入暫行標(biāo)準(zhǔn)》和《劃分國(guó)家地方支出暫行標(biāo)準(zhǔn)》，首次劃分國(guó)地財(cái)政收支。該方案適當(dāng)修訂后，經(jīng)第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議討論通過，1928年11月公布施行。國(guó)家財(cái)政體制分為國(guó)地兩級(jí)，省市縣收入分配由各省及各特別市自定，報(bào)財(cái)政部查核。由此可知，地方財(cái)政以省為主體，由省掌握地方財(cái)政大權(quán)，縣附屬于省，沒有獨(dú)立的財(cái)政系統(tǒng)。此外，田賦雖屬地方，但土地稅法大綱由中央制定頒行。財(cái)政如有必要，或由中央輔助地方，或地方協(xié)助中央。①吳兆莘：《中國(guó)稅制史》，商務(wù)印書館1937年版，第129—131頁。具體財(cái)權(quán)劃分如表1所示：

表1 1928年國(guó)地財(cái)政收入劃分標(biāo)準(zhǔn)

其后，國(guó)民政府在財(cái)經(jīng)建設(shè)方面取得不少進(jìn)展，如爭(zhēng)取關(guān)稅自主權(quán)、建立中央補(bǔ)助金制度（1931）、裁厘改統(tǒng)（1931）、開征營(yíng)業(yè)稅（1931），廢兩改元（1933）等，國(guó)地分權(quán)財(cái)政體制漸入正軌，地方財(cái)政收入逐漸穩(wěn)定。不過，1928年方案也暴露出不少問題，尤其是省縣財(cái)政收支范圍未劃分，省、縣事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，導(dǎo)致地方苛雜橫行。為此，國(guó)民政府1935年7月重新調(diào)整國(guó)地收支標(biāo)準(zhǔn)，其中地方收入為：省級(jí)財(cái)政收入為稅課和補(bǔ)助收入兩項(xiàng)，前者包括部分土地稅、由縣市分給15—30%的房屋稅、由中央分給10—20%所得稅與15%遺產(chǎn)稅。行政院直轄市（院轄市）分得30%營(yíng)業(yè)稅，縣和院轄市各分得10%、15—45%的土地稅?？h級(jí)財(cái)政稅課收入還包括土地稅、房屋稅、營(yíng)業(yè)牌照稅、使用牌照稅、行為取締稅、由中央分給20—30%的所得稅與25%的遺產(chǎn)稅、由省分給30%的營(yíng)業(yè)稅。②中國(guó)第二歷史檔案館編：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第5輯第1編，財(cái)政經(jīng)濟(jì)（一），江蘇古籍出版社1994年版，第144—146頁。該方案最突出之處在于省與縣兩級(jí)財(cái)政分立，并形成中央、省、縣三級(jí)稅源共享財(cái)政體制。不過，新標(biāo)準(zhǔn)推行遭到省級(jí)政府不同程度的抵制，縣級(jí)財(cái)政基本還是作為省級(jí)財(cái)政的附庸存在，地方財(cái)政大體還是以1928年標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，即省級(jí)財(cái)政。直至1940年頒行新縣制、1942年改行新的財(cái)政收支標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行中央與縣二級(jí)財(cái)政體制，縣級(jí)財(cái)政才得以獨(dú)立。③侯坤宏：《抗戰(zhàn)時(shí)期的中央財(cái)政與地方財(cái)政》，臺(tái)北“國(guó)史館”2000年版，第205頁。

二、地方財(cái)政收入的總體結(jié)構(gòu)及其特征

一般而言，地方財(cái)政收入可分為稅收收入和非稅收入兩類，兩者都是地方財(cái)政收入不可或缺的部分。根據(jù)國(guó)地收入的劃分標(biāo)準(zhǔn)，地方稅收收入包括田賦、營(yíng)業(yè)稅、契稅、房捐、車捐以及其他稅捐，非稅收入包括地方財(cái)產(chǎn)收入、地方事業(yè)收入、地方行政收入、地方營(yíng)業(yè)收入、補(bǔ)助款收入、債款收入以及其他收入等。

在地方財(cái)政收入中，稅收收入與非稅收入必須維持一個(gè)合理的結(jié)構(gòu)關(guān)系，這對(duì)地方政府職能有效發(fā)揮和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有非常重要的作用。如果非稅收入占比過高，不僅會(huì)影響地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化，還會(huì)侵蝕稅基，加重民眾稅收負(fù)擔(dān)，阻礙國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有害于社會(huì)穩(wěn)定。

為了比較地區(qū)之間財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的差異性，本文根據(jù)國(guó)民政府時(shí)期地理區(qū)域?qū)⑷珖?guó)劃分為5個(gè)地區(qū)及院轄市，分別為華東地區(qū)（江蘇、浙江）、華中地區(qū)（安徽、江西、湖北、湖南）、華南地區(qū)（福建、廣東、廣西、云南）、華北地區(qū)（河南、河北、山東、山西）、華西地區(qū)（陜西、甘肅、青海、四川、西康、貴州）、西北地區(qū)（綏遠(yuǎn)、察哈爾、寧夏、熱河）、院轄市（南京、重慶、上海、漢口、青島、西安、北平、天津和廣州）。由于“九·一八”事變后東北地區(qū)淪陷，以及新疆、西藏和蒙古沒有財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)，本文僅考慮24個(gè)省和9個(gè)院轄市。

我們將地方總體以及各個(gè)地區(qū)所包含省份歷年的各項(xiàng)財(cái)政收入項(xiàng)目分別相加，作為地方總體以及各地區(qū)的財(cái)政收入項(xiàng)目，然后除以相應(yīng)地方總體以及各地區(qū)的財(cái)政收入總和，得到各項(xiàng)財(cái)政收入的比重。為便于分析，本文僅展示了稅收收入和非稅收入下主要的財(cái)政收入項(xiàng)目。

從上表可以看出，1931—1937年地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)五個(gè)顯著特點(diǎn)：

第一，地方財(cái)政收入質(zhì)量堪憂，非稅收入比重居高不下。一般而言，稅收占財(cái)政收入比重越大，財(cái)政收入質(zhì)量越高。該期間，全國(guó)稅收收入平均水平為53.70%，只比非稅收收入水平高近7個(gè)百分點(diǎn)。19世紀(jì)末到20世紀(jì)80年代，西方主要國(guó)家的稅收收入占財(cái)政收入的比重均在80%以上。①《世界稅制現(xiàn)狀與趨勢(shì)》課題組編著：《世界稅制現(xiàn)狀與趨勢(shì)》，中國(guó)稅務(wù)出版社2019年版。顯然，地方政府非稅收入比重過高，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理。

第二，稅源結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，田賦和營(yíng)業(yè)稅比重大。田賦是地方財(cái)政最重要的稅源，超過地方稅收收入的一半（27.71%），如扣除院轄市，比重將超過30%。營(yíng)業(yè)稅開征（1931）后完全下放給地方，因而其在地方財(cái)政收入中地位重要，營(yíng)業(yè)稅平均比重占14.45%。從表2可看出，田賦和營(yíng)業(yè)稅合計(jì)占地方財(cái)政收入的42.16%，稅收收入約78%，是地方財(cái)政賴以生存的基礎(chǔ)。其他稅收收入，如契稅、房捐、車捐等，所占比重大多不超過5%。因此，地方財(cái)政的稅源結(jié)構(gòu)過于簡(jiǎn)單，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重的自然災(zāi)害時(shí)，會(huì)使地方財(cái)政陷入困境。

表2 1931—1937年地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu) 單位：（%）

第三，非稅收入對(duì)補(bǔ)助款和債款依賴度大。表2顯示，地方行政收入、地方財(cái)產(chǎn)收入、地方事業(yè)收入以及地方營(yíng)業(yè)收入四項(xiàng)比重分別僅為3.71%、3.30%、2.56%、2.58%，在地方財(cái)政收入中顯得微不足道。相較而言，地方財(cái)政更依賴于中央補(bǔ)助款和債款。國(guó)民政府的財(cái)政分權(quán)體制，使財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移，國(guó)地財(cái)政產(chǎn)生了嚴(yán)重的縱向不平衡，中央財(cái)政相對(duì)地方財(cái)政占據(jù)了絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位。因此，中央的補(bǔ)助款在地方財(cái)政收入中占據(jù)了非常重要的地位。此外，國(guó)民政府前期通過硬化預(yù)算約束的方式在一定程度上限制了地方政府的債務(wù)規(guī)模，但在巨大的財(cái)政壓力面前，地方政府一方面需要償還過去的債務(wù)，另一方面需要不斷舉借新的債款來平衡財(cái)政預(yù)算，使得地方債務(wù)規(guī)模居高不下，這種狀況一直延續(xù)至抗戰(zhàn)期間。

第四，其他收入比重較高，財(cái)政收入透明度低。其他收入是“其他屬于地方性質(zhì)之現(xiàn)有收入”①《法規(guī)：劃分國(guó)家收入地方收入標(biāo)準(zhǔn)》，《政府公報(bào)（北平）》1939年第83期，第19-22頁。，是一個(gè)模糊的概念。表2顯示，地方政府其他收入比重為14.30%，是除田賦、營(yíng)業(yè)稅和補(bǔ)助款以外最大的一項(xiàng)收入來源。中央政府或民眾對(duì)其他收入項(xiàng)目并沒有任何了解，難以監(jiān)督。這表明地方財(cái)政的透明度十分有限，而且籠統(tǒng)的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)背后掩蓋了地方政府具體行為與真實(shí)意圖。

第五，地區(qū)之間稟賦條件不同，地區(qū)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)差異大。分地區(qū)看，華北地區(qū)、西北地區(qū)和華東地區(qū)稅收收入比重較高，分別為73.34%、62.41%和62.18%，高于地方平均水平；華西、華南和華中地區(qū)以及院轄市的稅收收入比重較低，分別為46.43%、44.77%、39.18%和43.49%，低于地方平均水平。這一方面與各地區(qū)稟賦條件有關(guān)，另一方面也和該地區(qū)謀求非稅收入難易程度相關(guān)。華北地區(qū)位于華北平原，土壤資源豐富，田賦收入比重高。華東地區(qū)不僅地理環(huán)境優(yōu)越，而且工商業(yè)較發(fā)達(dá)，田賦收入與營(yíng)業(yè)稅收入均較為可觀。

三、地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)偏向與地區(qū)差異

隨著地方財(cái)政壓力逐年增大，以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)等因素影響，地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)越來越偏向于非稅收入，財(cái)政質(zhì)量每況愈下。由于各地區(qū)稟賦條件不同，各地財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)偏向存在明顯差異性。

（一）地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)偏向分析

圖1 1931—1937年地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)偏向示意圖

1.地方稅收收入比重降低

從上圖可以看出，地方稅收收入比重經(jīng)歷了先增后降的過程，而非稅收入比重與之相反。具體而言，1931—1934年，地方稅收收入比重逐年增加至61.18%，非稅收入比重逐年下降至38.82%，地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)日趨合理。1934年后，地方稅收收入比重連年下降至49.93%，而非稅收入占比逐年上升趨勢(shì)，1937年已略微超過稅收占比，達(dá)50.07%。這說明，1934年前的國(guó)地財(cái)政分權(quán)制度，以及一系列的財(cái)稅改革措施，在一定程度上促進(jìn)了地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的規(guī)范化。但是，1934年后趨勢(shì)逆轉(zhuǎn)，1937年非稅收入占比超過稅收收入。

2.地方非稅收入比重升高

隨著地方財(cái)政壓力增大，地方政府往往缺乏激勵(lì)去約束自身的財(cái)政收入行為，而更傾向于“不擇手段”地謀求財(cái)政收入增長(zhǎng)。一方面，地方政府沒有耐心促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，擴(kuò)大稅源，整理賦稅，完善財(cái)政稅收體制，而易于濫征濫收，“竭澤而漁”；另一方面，地方政府謀求非稅收入的激勵(lì)進(jìn)一步加劇，越來越依賴于非稅收入。在非稅收入中，地方政府更偏向于補(bǔ)助款和債款。這是因?yàn)榈胤秸胸?cái)產(chǎn)匱乏，公營(yíng)生產(chǎn)事業(yè)難以發(fā)展。而且，公營(yíng)事業(yè)意在解決民生問題，而不同于私人營(yíng)業(yè)意在謀利，其收費(fèi)往往只是為了維持該種事業(yè)存續(xù)。①黃毅蕓：《公營(yíng)事業(yè)之商榷》，《社會(huì)科學(xué)（廣州）》1936年創(chuàng)刊號(hào)卷，第11-16頁。面對(duì)空前的財(cái)政壓力，以及千頭萬緒的公有財(cái)產(chǎn)，地方政府更加傾向于選擇簡(jiǎn)單地變賣公產(chǎn)，短暫性地彌補(bǔ)財(cái)政赤字，這樣的財(cái)政收入顯然不可持續(xù)。

補(bǔ)助金為地方政府提供了緩解財(cái)政壓力的渠道，因此它們紛紛呈請(qǐng)中央政府補(bǔ)助，因而對(duì)中央政府依賴度逐漸加深。1931—1937 年，地方補(bǔ)助款收入占非稅收入比重呈不斷上升的趨勢(shì)，從7.68%增至16.60%。此外，債款收入也是地方政府謀求非稅收入增長(zhǎng)的重要方式。國(guó)民政府前期，雖然中央政府通過硬化預(yù)算約束方式在一定程度上限制了地方政府的債務(wù)規(guī)模膨脹，但隨著地方政府財(cái)政壓力加大，中央政府也被迫對(duì)其增加非稅收入的政策有所妥協(xié)，允許地方政府舉借債務(wù)。1931—1937年，地方債款收入占非稅收入比重經(jīng)歷了先減少、后有所增加的過程。

圖2 1931—1937年地方非稅收入占財(cái)政收入比重示意圖

（二）財(cái)政收入結(jié)構(gòu)偏向的地區(qū)差異性

華東、華中、華北和華南地區(qū)的稅收收入比重均呈現(xiàn)了先升高后降低趨勢(shì)，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)越來越偏向于非稅收入。這是地方財(cái)政壓力、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)等因素綜合作用的結(jié)果。各大院轄市，因具有較好的稟賦優(yōu)勢(shì)，戰(zhàn)前稅收收入比重也呈現(xiàn)了先顯著升高，后略微降低的趨勢(shì)。

圖3 1931—1937年地方稅收入占財(cái)政收入比重示意圖

圖4 1931—1937年各地區(qū)非稅收入占財(cái)政收入比重示意圖

進(jìn)一步分析，可以看出各地區(qū)非稅收入結(jié)構(gòu)偏向也存在一定差異。根據(jù)國(guó)地財(cái)政分權(quán)體制，中央政府建立補(bǔ)助金制，不僅用于調(diào)節(jié)國(guó)地之間財(cái)政的縱向不平衡，還用于調(diào)節(jié)區(qū)域財(cái)政的橫向不平衡。從表3可以看出，華中、華西和西北地區(qū)由于財(cái)政較貧困，更為仰賴中央補(bǔ)助款，平均比重約19.27%、25.98%和13.82%。華東、華北和華南地區(qū)的補(bǔ)助款比重相對(duì)較低，均不及10%。不過，由于地方財(cái)政普遍性收支不能相抵，均對(duì)補(bǔ)助款有一定依賴。1934年后，地方對(duì)中央的依賴程度明顯上升，超過10%，特別是1937年，達(dá)到16.10%，說明南京國(guó)民政府的影響逐年擴(kuò)大，地方政府對(duì)中央的認(rèn)同與接受程度穩(wěn)步上升。

表3 地區(qū)補(bǔ)助款收入占財(cái)政收入比重 單位：%

表4 地區(qū)債款收入占財(cái)政收入比重 單位：%

表5 1931—1937年國(guó)地財(cái)政收入分成

公債以政府信用發(fā)行，預(yù)示著以未來稅收作為償還，因此債款收入的比重與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度具有很高的相關(guān)性。華南和華東地區(qū)是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，幾乎每年都有債款收入，其比重也較高。華南地區(qū)是債款收入占比最高的地區(qū)，即使將無數(shù)據(jù)的1934年計(jì)算在內(nèi)，平均比重仍達(dá)13.60%，位居第一。次位為華東地區(qū)，1931—1937年平均為9.05%，院轄市每年都有債款收入，平均占比6.67%，次于華南與華東地區(qū)，略低于全國(guó)平均水平。華北地區(qū)在1931—1933 年沒有債款收入，其后逐年上升。若以1934—1937年計(jì)算，平均占比可達(dá)6.22%，略低于院轄市。除1934年外，華中地區(qū)每年均有債款收入，平均占比也較高，為5.22%。華西地區(qū)和西北地區(qū)的財(cái)力相對(duì)貧瘠，無力發(fā)行公債，若扣除華西地區(qū)1931 年異常值，華西、西北地區(qū)債款收入占比常年為0，這也大體反映了兩地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和地方政府的低信用。

四、地方收入結(jié)構(gòu)差異的主要原因分析

在國(guó)民政府財(cái)政分權(quán)體制下，地方收入結(jié)構(gòu)存在稅收與非稅收入占比變動(dòng)的結(jié)構(gòu)性特征，以及明顯的地區(qū)差異，這是財(cái)政體制、稟賦與政府不同行為等多方面因素造成的結(jié)果。

（一）國(guó)地分權(quán)體制中地方財(cái)政分成減少

1931年至1935年，國(guó)民政府財(cái)政實(shí)行中央與省的兩級(jí)財(cái)政體制，而縣居于省的附屬地位。正如蔣介石所言，“論組織，則省龐大而縣縮小，論經(jīng)費(fèi)，則省級(jí)巨而縣級(jí)微”。①中國(guó)第二歷史檔案館編：《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》下，安徽教育出版社1994年版，第346頁。地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)大多歸于省府，地方一切經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)均由省級(jí)政府主導(dǎo)。1935 年國(guó)地分稅新標(biāo)準(zhǔn)頒發(fā)，推行中遭到省級(jí)政府不同抵制，施行效果有限，縣級(jí)財(cái)政還是作為省級(jí)財(cái)政的附庸而存在。本文將以省級(jí)財(cái)政預(yù)算收入作為地方政府財(cái)政收入水平，以中央財(cái)政預(yù)算收入作為中央財(cái)政收入水平，比較兩者的財(cái)政收入分成來衡量財(cái)政集中度。

國(guó)民政府的國(guó)地財(cái)政分權(quán)實(shí)行中央集權(quán)制，將主要稅源劃歸中央政府。張連紅指出：“南京國(guó)民政府時(shí)期中央與地方財(cái)政收支的劃分是屬于中央財(cái)政集權(quán)型，同中央集權(quán)的政治體制是相對(duì)應(yīng)的，而且同國(guó)外相比這一時(shí)期的財(cái)權(quán)集中中央的程度也是相當(dāng)高的?！雹趶堖B紅：《整合與互動(dòng)：民國(guó)時(shí)期中央與地方財(cái)政關(guān)系研究（1927—1937）》，南京師范大學(xué)出版社1999年版，第25頁。財(cái)政中央集權(quán)制直接決定了國(guó)地財(cái)政收入分成的縱向不平衡。從財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)看，1931 年中央財(cái)政收入為8.93 億元，集中了全國(guó)財(cái)政收入的70.91%，而地方政府財(cái)政收入為3.66億元，僅占全國(guó)財(cái)政收入的29.09%。在今天中國(guó)，地方財(cái)政收入占據(jù)了全國(guó)財(cái)政收入的80%以上。雖然國(guó)民政府與當(dāng)代相距甚遠(yuǎn)，但該時(shí)期地方財(cái)政收入比重未免過低。1931—1937年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重呈階段式上升，而地方財(cái)政收入比重相應(yīng)下降。至1937年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重高達(dá)80.34%，而地方財(cái)政收入比重進(jìn)一步縮減至19.66%。這種高度中央集中的財(cái)政體制，無疑對(duì)地方財(cái)政的收支平衡造成嚴(yán)重影響，挫傷了地方政府積極性，造成嚴(yán)重的地方攤派與苛雜盛行，最終將危及政府聲譽(yù)與國(guó)民黨的統(tǒng)治。

若從1931 年至1936 年財(cái)政收入占GDP 比重（表6）來看，中央財(cái)政收入占GDP 比重也呈上升趨勢(shì)，從3.13%增至4.31%，增加了1.18%。地方財(cái)政收入占GDP比重從1.35%增至1.41%，僅增加了0.06%。中央財(cái)政汲取能力在1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)前取得了顯著的進(jìn)步，而地方財(cái)政汲取能力相比之下低弱明顯。不斷減少的地方財(cái)政收入分成，疊加不斷擴(kuò)大的地方政府事權(quán)，勢(shì)必對(duì)地方政府造成嚴(yán)重的財(cái)政壓力。

表6 1931—1936年國(guó)地財(cái)政收入占GDP比重

國(guó)地財(cái)政分權(quán)體制下，財(cái)權(quán)中央化與“新政”地方化給地方財(cái)政帶來了沉重的財(cái)政壓力。如何謀求財(cái)政收入的增長(zhǎng)、平衡地方財(cái)政預(yù)算便成為了地方政府面臨的第一大障礙，預(yù)算軟約束的存在，給地方政府多渠道融資以平衡財(cái)政預(yù)算提供了可能。地方政府在稅基、稅率以及稅收用途上受到中央政府嚴(yán)格的限制和監(jiān)督，但其在非稅收入的征管與支出上具有較大的權(quán)限，這進(jìn)一步提高了地方政府?dāng)U大非稅收入的意愿。因此，在失衡的國(guó)地財(cái)政收入分成以及財(cái)政壓力下，地方財(cái)政收入中非稅收入規(guī)模的擴(kuò)大難以避免。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，工商業(yè)發(fā)展落后

1840年以后，中國(guó)近代資本主義經(jīng)濟(jì)開始發(fā)展，歷經(jīng)晚清新政、1914—1922年“黃金時(shí)代”和1922—1927年較快發(fā)展時(shí)期，1912年至1922年6月10年間，在農(nóng)商部注冊(cè)的工商企業(yè)達(dá)794家，資本總額近32 183萬元。①中國(guó)社科院近代史所等編：《五四愛國(guó)運(yùn)動(dòng)檔案資料》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1980年版，第2-6頁。民族資本工交企業(yè)資本總額從1913年28 741萬元增加到1920年57 977萬元。②許滌新、吳承明主編：《中國(guó)資本主義發(fā)展史》第1卷，人民出版社1999年版，第1046-1047頁。南京國(guó)民政府成立后，資本主義工商業(yè)繼續(xù)發(fā)展。到1936年時(shí)，我國(guó)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值法幣為306.12億元，其中工礦業(yè)總產(chǎn)值為106.89億元，占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的35%，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為199.23億元，占65%；手工業(yè)是73.71億元，占24.2%，近代資本主義工礦業(yè)是33.19億元，占10.8%，工場(chǎng)手工業(yè)為29.48億元，只占4.9%。如果將工場(chǎng)手工業(yè)產(chǎn)值和近代工礦業(yè)產(chǎn)值合起來，可占工礦業(yè)產(chǎn)值的20.5%，1920年只有10.9%。1936年比1920年增長(zhǎng)1倍。其中，近代工業(yè)發(fā)展更快。在工業(yè)產(chǎn)值中已有一半以上是資本主義性質(zhì)的生產(chǎn)，近代工業(yè)產(chǎn)值已占到58.6%。③吳承明：《中國(guó)資本主義與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1985年版，第127-133頁。

西方國(guó)家工商業(yè)發(fā)達(dá)，稅制以直接稅為主，田賦屬地方為最佳選擇。國(guó)民政府國(guó)地稅劃分借鑒了西方財(cái)政理論，地方財(cái)政收入以農(nóng)業(yè)性、手工業(yè)性收入占絕大多數(shù)，中央以工商業(yè)稅為主要稅源，集中在當(dāng)時(shí)并不發(fā)達(dá)且只占全國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值31.4%的制造、服務(wù)業(yè)上。④［美］J.羅茲曼著，國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“比較現(xiàn)代化”課題組譯：《中國(guó)的現(xiàn)代化》，江蘇人民出版社2003年版，第413頁。這種改革未免過于超前，脫離國(guó)情，負(fù)面影響極其嚴(yán)重，大大削弱了中央財(cái)政汲取能力。中國(guó)尚處于現(xiàn)代化起步階段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占主導(dǎo)地位，工商業(yè)并未普遍發(fā)展。田賦傳統(tǒng)上一直屬國(guó)稅，是中央主要財(cái)源，晚清時(shí)漸被地方截留，南京政府無力控制廣大農(nóng)村，于是干脆劃歸地方，聽?wèi){省級(jí)行政部門享受這種權(quán)力，樂得作順?biāo)饲?，也避免鄉(xiāng)村問題困擾。①［美］費(fèi)正清、賴肖爾著，陳仲丹、潘興明、龐朝陽譯：《中國(guó)：傳統(tǒng)與變革》，江蘇人民出版社1992年版，第484頁。其后雖努力調(diào)整，試圖控制部分田賦稅款，但效果有限。因此，田賦為地方財(cái)政收入最大宗。但是，由于田賦征收需要整理地籍、增加人手等，因而征收存在較大困難，而且見效慢，因而地方政府不得不轉(zhuǎn)向依賴非稅收入。

（三）各地資源稟賦的差異，導(dǎo)致地方政府不同的行為

華西和西北地區(qū)稟賦較差，除了整理賦稅外，并無其他方式來謀求財(cái)政收入的增長(zhǎng)，因此被動(dòng)地依賴賦稅，而且有更大的激勵(lì)去整理賦稅。以四川省為例，其“沒有大的公營(yíng)生產(chǎn)事業(yè)，政府所需，除了租稅外，簡(jiǎn)直沒有第二種可靠的收入。因之，近一年來，財(cái)政當(dāng)局，對(duì)于稅務(wù)的整理，下了最大的決心”。②邱挺生：《漫談川省地方財(cái)政機(jī)構(gòu)》，《新四川月刊》1939年第1卷第5期，第40-50頁。雖然華西和西北地區(qū)的稅收收入比重也較高，但其并非財(cái)政收入質(zhì)量較好的表現(xiàn)，而是財(cái)政貧瘠的無奈之果。

華南地區(qū)多山少田，以田賦為主的稅收收入比重自然較低，其更多地依賴債款收入和補(bǔ)助款收入。華中地區(qū)稅收收入占比最低，不及40%，其田賦占比比華南高7個(gè)百分點(diǎn)，但稅收收入占比反而低5個(gè)百分點(diǎn)，主要原因就是營(yíng)業(yè)稅、契稅等商業(yè)稅收入占比較低，反映了該地區(qū)商品經(jīng)濟(jì)活躍程度顯然不及華南地區(qū)。華中地區(qū)也更傾向于謀求非稅收入的增長(zhǎng)，特別是補(bǔ)助款收入，其補(bǔ)助款收入的比重幾乎達(dá)到田賦收入的水平。院轄市是國(guó)民政府時(shí)期經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的城市，地方財(cái)產(chǎn)收入比重較高，但同時(shí)還要依賴于補(bǔ)助款收入、債款收入以及其他收入。

（四）地方稅收收入占比先升后降、非稅收收入占比先降后升的原因

國(guó)民政府時(shí)期地方稅收與非稅收收入占比變化的一個(gè)重要原因與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)，短期內(nèi)稅收增加，與稅收開征與加強(qiáng)征收直接相關(guān)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變化緩慢，地方財(cái)政收入更多依賴于田賦、營(yíng)業(yè)稅等。20世紀(jì)30年代，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)普遍蕭條，這也都嚴(yán)重影響了地方政府稅收收入。

首先，在深陷舉步維艱的財(cái)政困境時(shí)，地方政府沒有足夠的耐心和毅力整理田賦。地方政府增加田賦收入的方式無外乎兩種：一是整理田賦，耗時(shí)費(fèi)力，但可以培養(yǎng)稅源，提高政府征稅能力；二是增加田賦附加，這在短期即可增加財(cái)政收入，但必然加重農(nóng)民的稅負(fù)，不利于培養(yǎng)稅源。在空前的財(cái)政壓力下，地方政府更易于“短視”地選擇增加田賦附加。從1934年7月至1937年6月，中央政府強(qiáng)制地方政府裁減田賦附加種類高達(dá)300余種，款額超3 106余萬元。③孔祥熙：《三年來整理地方財(cái)政報(bào)告》，《社會(huì)經(jīng)濟(jì)月報(bào)》1937年第4卷第9期，第27-32頁。不過，抗戰(zhàn)爆發(fā)后，地方財(cái)政壓力劇增，苛捐雜稅又一次死灰復(fù)燃。

其次，營(yíng)業(yè)稅收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，暫時(shí)改善了地方財(cái)政狀況。在巨大的財(cái)政壓力下，地方政府比較可行的選擇是迅速提高稅率和加大征稅范圍，從而增加收入。1934—1936 年各省市營(yíng)業(yè)稅總收入分別為39 291 395元、46 775 225元和61 189 456元，浙江連續(xù)三年超過550萬元，河北、江蘇歷年收入均在400萬元至500萬元，山東、山西等省也在300萬元以上，廣東營(yíng)業(yè)稅從1935年200多萬元迅速增至1936年900多萬元；④《1931—1941年度各?。ㄊ校I(yíng)業(yè)稅收數(shù)表》，江蘇省中華民國(guó)工商稅收史編寫組、中國(guó)第二歷史檔案館編：《中華民國(guó)工商稅收史料選編》第5輯，地方稅及其他稅捐（上冊(cè)），南京大學(xué)出版社1999年版，第477-478頁。在察哈爾、綏遠(yuǎn)、湖北、福建、廣東、廣西、甘肅和青海等省份甚至超過了田賦收入。⑤張一凡：《民元以來我國(guó)之地方財(cái)政》，朱斯煌主編：《民國(guó)經(jīng)濟(jì)史》，河南人民出版社2016年版，第181頁。營(yíng)業(yè)稅收入的增加對(duì)地方財(cái)政是好事，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)遲緩、水平相對(duì)穩(wěn)定的情況下，收入暫時(shí)增加近似于飲鴆止渴，將顯著增加工商業(yè)者的負(fù)擔(dān)，長(zhǎng)遠(yuǎn)必會(huì)阻礙工商業(yè)發(fā)展。稅收收入增長(zhǎng)受阻甚至可能減少，這也是后期稅收占比下降、非稅收入占比升高的主要原因之一。

最后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)面臨普遍、嚴(yán)重的危機(jī)，稅源不廣。國(guó)民政府時(shí)期，超過80%的人口是農(nóng)民，經(jīng)濟(jì)主體仍是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。但是，旱災(zāi)、水災(zāi)以及蝗災(zāi)等自然災(zāi)害使農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量減少，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)因之嚴(yán)重受創(chuàng)。根據(jù)1934年實(shí)業(yè)部中央農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)所調(diào)查，蘇浙皖等11省受旱災(zāi)影響，餓殍載道；湘鄂豫等14省受水患影響，農(nóng)產(chǎn)品損失慘重；蘇浙皖魯?shù)?個(gè)省份受蝗蟲入侵，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量銳減。再者，土匪橫行、帝國(guó)主義經(jīng)濟(jì)侵略、農(nóng)村金融枯竭、高利貸肆虐等因素疊加，均會(huì)加劇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在天災(zāi)人禍的多重因素作用下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)豈有不破產(chǎn)之理？在巨大的財(cái)政壓力下，地方工商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，稅收增長(zhǎng)自然不彰，地方政府很自然就會(huì)轉(zhuǎn)向攤派與苛雜等非稅收入，其占比上升屬意料之中。

五、結(jié)論與啟示

國(guó)民政府時(shí)期的國(guó)地財(cái)政分權(quán)，實(shí)際上實(shí)行的是中央集權(quán)制，將主要稅源劃歸中央政府，這造成了國(guó)地財(cái)政收入分成的縱向不平衡。在經(jīng)濟(jì)整體落后的情況下，中央政府集中了主要財(cái)力，為了維持運(yùn)轉(zhuǎn)，地方政府不得不采用各種方式增加收入，因而轉(zhuǎn)向非稅收入，以及依賴中央補(bǔ)助金和債款，這種選擇有其合理性，但也是無奈之舉。過去的研究一直批評(píng)地方政府?dāng)偱膳c苛雜盛行，這種批評(píng)自有其合理之處。不過，我們也應(yīng)看到攤派與苛雜的必然性，關(guān)鍵原因在于中央汲取收入太多，而現(xiàn)代化進(jìn)程中地方事務(wù)繁多，因而不得不攤派。由于經(jīng)濟(jì)整體落后，中央政府汲取雖多，即使集中主要稅源，亦滿足不了它日益增長(zhǎng)的支出所需，南京國(guó)民政府中央財(cái)政始終處于赤字狀態(tài)。其原因亦在于其事務(wù)繁多，這是現(xiàn)代化進(jìn)程中“瓦格納法則”在近代中國(guó)的體現(xiàn)，①焦建華：《南京國(guó)民政府前期財(cái)政汲取能力再評(píng)價(jià)（1927—1936）》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期。無法避免。地方政府只是政府架構(gòu)中的一環(huán)，它的行為首先是要服從于體制整體的需要，然后才是它自身的訴求。因此，它進(jìn)行攤派和征收苛雜很大程度上是財(cái)政制度設(shè)計(jì)與政府體制運(yùn)轉(zhuǎn)帶來的必然結(jié)果。

從南京國(guó)民政府時(shí)期地方財(cái)政收支可以看出，財(cái)政赤字不僅出現(xiàn)在中央政府，也出現(xiàn)在地方政府。為什么會(huì)出現(xiàn)雙赤字？關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)的整體落后，稅源不發(fā)達(dá)，現(xiàn)代化進(jìn)程中政府事務(wù)繁多，從而導(dǎo)致中央與地方的雙赤字，這也是后來發(fā)展中國(guó)家普遍面對(duì)的情況。應(yīng)該如何解決呢？唯有采取以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)，盡快擺脫落后局面，才有可能解決雙赤字問題。然而，南京國(guó)民政府在內(nèi)憂外患之下，不是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，將經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)作為優(yōu)先支出項(xiàng)目，而是將政治統(tǒng)一作為首要任務(wù)，將軍事支出作為優(yōu)先選擇，明顯有悖于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體目標(biāo)，也許在一定程度上就注定了它的失敗。