石曉晴，袁建平，張瑞嘉，2，張鴻星

（1.水利部水資源管理中心，100038，北京；2.水利部黃河水利委員會黃河水利科學研究院，450003，鄭州）

實施江河流域水量分配和統(tǒng)一調(diào)度，是《中華人民共和國水法》《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》確立的重要水資源管理制度，是落實最嚴格水資源管理制度、合理配置和有效保護水資源的關(guān)鍵措施。2011 年水利部啟動跨省江河流域水量分配工作，計劃完成95條跨省江河流域水量分配，至2023年2月已批復(fù)完成80條?？缡〗恿饔蛩糠峙浞桨傅呐鷱?fù)為保障生態(tài)需水、控制江河水資源開發(fā)利用強度、明確各區(qū)域可用水量奠定了重要基礎(chǔ)。本文重點圍繞已批復(fù)完成跨省江河流域水量分配的80條重點河流進行分析，系統(tǒng)了解已批復(fù)跨省江河流域水量分配方案落實工作進展和成效，為進一步推動水量分配相關(guān)工作落實、加強水資源調(diào)度、強化水資源剛性約束作用提供參考。

一、跨省江河水量分配工作進展

1.水量分配方案批復(fù)加快推進

水利部計劃開展95 條跨省江河流域水量分配工作，其中長江流域23 條，黃河流域11 條，淮河流域15條，海河流域12 條，珠江流域12 條，松遼流域18 條，太湖流域4條。

截至2023年2月，已批復(fù)完成80條跨省江河流域水量分配方案，占計劃開展江河的84%，珠江流域、松遼流域、太湖流域計劃開展的跨省江河水量分配方案已全部獲批。特別是2019年以來，流域管理機構(gòu)和省級水行政主管部門不斷加大溝通協(xié)調(diào)力度，加快推進方案批復(fù)工作，批復(fù)河流數(shù)量逐年增加，其中2020年9條，2021年11條，2022年14條。

2.水量調(diào)度方案和年度水量調(diào)度計劃有序編制印發(fā)

各流域根據(jù)實際管理需要積極制定印發(fā)水量調(diào)度方案和年度水量調(diào)度計劃。截至2023年2月，80條重點河流中，有57條河流編制了水量調(diào)度方案或年度水量調(diào)度計劃，51條河流水量調(diào)度方案或年度水量調(diào)度計劃已印發(fā)。23條河流尚未編制印發(fā)方案或計劃，主要原因是有16 條為2022 年和2023 年新批復(fù)河流，另外部分河流暫無需編制，如赤水河開發(fā)利用程度較低，且流域內(nèi)無控制性水利工程。水量調(diào)度方案或年度水量調(diào)度計劃編制印發(fā)情況見表1。

表1 80 條重點河流水量分配方案落實情況（截至2023年2月）

3.主要控制斷面測站建設(shè)穩(wěn)步推進

《水利部關(guān)于做好跨省江河流域水量調(diào)度管理工作的意見》要求嚴格江河主要斷面下泄水量和取水計量監(jiān)管，建設(shè)跨省江河流域主要斷面水文監(jiān)測設(shè)施。據(jù)統(tǒng)計，80 條重點河流377 個控制斷面中有291 個斷面已建測站，約占77%，其中黃河流域、海河流域和珠江流域所有河流斷面已全部建設(shè)測站。長江流域的沱江、牛欄江、澧水、資水、饒河、滁河，淮河流域的淮河、沙潁河、渦河、洪汝河、史灌河、包澮河、奎濉河、新汴河、池河，松遼流域的松花江，太湖流域的太湖、新安江全部斷面均已建設(shè)測站。建設(shè)測站比例從2019 年的58%增加至2022 年的77%，呈逐年增加趨勢（見圖1）。

圖1 2019—2022年80 條重點河流控制斷面測站建設(shè)情況

80條重點為河流已建測站中有77個斷面監(jiān)測數(shù)據(jù)來自流域水文部門，約占26.4%；201個斷面監(jiān)測數(shù)據(jù)來自?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水文部門，約占69.1%；13個斷面監(jiān)測數(shù)據(jù)來自工程管理單位，約占4.5%（見圖2）。

圖2 80 條重點河流斷面監(jiān)測數(shù)據(jù)來源

部分斷面未建測站的主要原因一方面是部分河流斷面地處偏遠，處于無人區(qū)或災(zāi)害多發(fā)區(qū)，目前尚不具備建站條件，另一方面是部分測站為新列入或計劃列入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。

4.水量分配監(jiān)管工作體系逐步建立

在國家層面，一是近年全國水利工作會議均對跨省江河水量分配工作作出重點安排部署，其中2023年提出基本完成全國跨省重要江河流域水量分配的目標；二是逐年將跨省江河水量分配納入水資源管理年度工作計劃，并督促各流域和省份明確目標、加強協(xié)調(diào)、加快進度；三是最嚴格水資源管理制度考核明確要求從2021 年起將跨省江河流域水量分配方案實施情況納入對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的考核事項，將已印發(fā)年度調(diào)度計劃且具備監(jiān)測條件的河流納入考核，極大推進了水量分配工作的落實。

在流域?qū)用?，一是流域管理機構(gòu)組織各單位分工協(xié)作、各司其職，基本形成由水資源管理局或水資源處牽頭，委水文局、信息中心、研究院、設(shè)計院等單位協(xié)作開展的工作架構(gòu)；二是流域和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）形成分工負責、協(xié)同配合、共同推進方案落實的工作體系，在方案制定、來水預(yù)測、斷面監(jiān)測和信息傳輸、監(jiān)督檢查等方面開展了大量工作。

在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）層面，一是不斷提升斷面監(jiān)測能力，加快推進水量分配方案市縣指標分解細化；二是加強取用水精細化管理，積極協(xié)調(diào)流域管理機構(gòu)通過調(diào)研、會商等方式強化重點問題整改和督辦，推動水量分配方案落地見效。

5.水資源調(diào)度工作不斷強化

一是工作制度逐步健全。近年水利部出臺《關(guān)于做好跨省江河流域水量調(diào)度管理工作的意見》等政策文件，對水量調(diào)度方案和年度水量調(diào)度計劃制定、江河取水管理等提出了明確要求，不斷規(guī)范跨省江河流域水量分配工作。

二是調(diào)度工作科學化、規(guī)范化水平明顯提升。各流域管理機構(gòu)根據(jù)《水資源調(diào)度管理辦法》等制度，持續(xù)擴大水量調(diào)度范圍，逐步將生態(tài)用水調(diào)度納入年度水量調(diào)度計劃，并加快推進水資源統(tǒng)一調(diào)度；建立健全調(diào)度方案預(yù)案體系，強化調(diào)度協(xié)商協(xié)作；會同相關(guān)省份著力提升水量調(diào)度管理信息化水平，實現(xiàn)調(diào)度和監(jiān)管規(guī)范化管理，建立監(jiān)控、預(yù)警和信息報送機制。

三是調(diào)度工作成效日益顯現(xiàn)。2022年，黃河已實現(xiàn)連續(xù)23年不斷流，黑河東居延海實現(xiàn)連續(xù)18年不干涸，西遼河干流實現(xiàn)92 km脈沖式通水，京杭大運河實現(xiàn)百年來首次全線水流貫通，永定河沿線10 km 范圍內(nèi)地下水水位與2019 年開展生態(tài)補水前對比平均回升近6 m。

二、跨省江河水量分配工作存在的主要問題

1.全面完成跨省江河水量分配任務(wù)難度依然較大

目前尚未完成水量分配工作的跨省江河有15條，包括海河流域10條、長江流域2條、黃河流域2條、淮河流域1條。上述河流大多位于水資源開發(fā)利用程度高、水資源緊缺、現(xiàn)狀無替代水源的地區(qū)，在推動水量分配工作過程中需要大量部門和行政協(xié)調(diào)工作，在短期內(nèi)平衡好各方利益并形成原則性一致意見難度較大。

2.對跨省江河水量分配落實工作的指導亟須加強

跨省江河水量分配工作總體進入最后攻堅階段，大多數(shù)河流方案已批復(fù)，方案的落實和監(jiān)管逐步成為工作重點，目前尚缺乏進一步細化的工作和技術(shù)層面的指導。如在政策層面，明確管理要求、細化分工、落實責任，推動建立規(guī)范化工作落實體系和監(jiān)管評價體系亟須加強指導。在技術(shù)層面，尚缺少技術(shù)標準和規(guī)范等，如在編制水資源調(diào)度計劃時，主要依據(jù)預(yù)測來水確定調(diào)度年相關(guān)指標，而預(yù)測來水不確定性大，在調(diào)度過程中動態(tài)合理修正相應(yīng)指標仍存在技術(shù)難度。

3.與水量分配要求相匹配的取用水統(tǒng)計體系尚不健全

部分重要取水口監(jiān)測計量能力尚不能滿足水量分配和取用水動態(tài)監(jiān)管工作的要求，如農(nóng)業(yè)用水計量難度大、覆蓋率低、智能化不足，取水量信息不能及時上傳至流域水資源信息管理系統(tǒng)平臺；規(guī)模以上取水口尚未實現(xiàn)在線監(jiān)測全覆蓋；監(jiān)測數(shù)據(jù)存在到報率不足、點證關(guān)系對應(yīng)不足等問題。此外，目前用水統(tǒng)計主要以省（自治區(qū)、直轄市）為單元開展，而水量分配統(tǒng)計工作則由流域負責，統(tǒng)計口徑存在差異。

4.斷面水文監(jiān)測能力與現(xiàn)實需要相比差距較大

目前已批復(fù)重點河流中仍有86 個斷面因地處偏遠、運行管理困難等尚未建設(shè)測站或正在規(guī)劃階段，無法支撐水量分配工作落實。部分斷面雖已建站，但監(jiān)測能力尚不滿足監(jiān)管要求，新建、改建、遷建站點運行尚不穩(wěn)定，中小河流測站或工程專用測站低水位小流量測驗難度較大，監(jiān)測精度不足；部分斷面仍由人工監(jiān)測，監(jiān)測頻次不足；實時流量數(shù)據(jù)和整編數(shù)據(jù)可能存在明顯差異，影響實時調(diào)度。

三、加強水量分配方案落實工作的建議

1.盡快完成跨省江河水量分配工作任務(wù)

按照2023 年基本完成全國跨省重要江河流域水量分配的目標要求，創(chuàng)新水量分配思路方法，加大流域與區(qū)域溝通力度，強化整體意識和大局觀念，按時完成跨省江河流域水量分配方案編制工作，推進水量分配方案盡早報批、盡快完成任務(wù)。

2.抓緊制定進一步加強跨省江河水量分配監(jiān)管工作的指導意見

政策層面上，進一步細化明確調(diào)度方案編制、工作機制建立、方案任務(wù)落實、水量調(diào)度實施工作保障、取用水量統(tǒng)計等各環(huán)節(jié)工作要求和評判標準，建立規(guī)范化監(jiān)管評價體系；加大最嚴格水資源管理制度考核力度，明確監(jiān)督考核涉及相關(guān)指標，盡快將全部已批復(fù)河流水量分配工作納入考核范圍。技術(shù)層面上，加快出臺技術(shù)標準，加強技術(shù)規(guī)范指導，提出針對性強、操作性實的監(jiān)管措施和方法，解決調(diào)度方案或計劃編制實施、取用水統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)管等過程中的技術(shù)難點，促進水量分配標準化、規(guī)范化管理。

3.加快提升水量分配監(jiān)測計量基礎(chǔ)工作

提升農(nóng)業(yè)用水監(jiān)測計量標準化信息化水平，推進規(guī)模以上取水口實現(xiàn)在線監(jiān)測計量全覆蓋，提升數(shù)據(jù)到報率，修正點證對應(yīng)關(guān)系，提高取用水監(jiān)管能力。明確取用水設(shè)施（設(shè)備）監(jiān)測運行、管理和維護要求，建立異常數(shù)據(jù)處置機制，提高用水總量統(tǒng)計準確性，完善流域取用水管理長效監(jiān)管機制。加快主要控制斷面監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)，加快新建、改建、遷建水文站數(shù)據(jù)率定工作，加大主要控制斷面水文監(jiān)測設(shè)施升級改造力度。

4.科學實施已批復(fù)水量分配河流的水量調(diào)度

根據(jù)水量分配方案要求，建立健全已開展水量分配江河流域的水資源調(diào)度工作機制，及時將已批復(fù)江河流域納入開展水資源調(diào)度工作名錄，落實相關(guān)責任主體，明確工作時限。加快推進實施水資源統(tǒng)一調(diào)度，建立協(xié)作機制，統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流，以及氣象、生態(tài)環(huán)境、航運、電力、農(nóng)業(yè)等多個行業(yè)部門，構(gòu)建流域管理機構(gòu)、省級水行政主管部門、工程管理單位、取用水戶等相關(guān)方組成的調(diào)度協(xié)商機制，提高科學調(diào)度水平。

5.不斷提升水量分配工作信息化智慧化水平

提升監(jiān)測站點信息化水平，構(gòu)建監(jiān)測信息共享平臺，實現(xiàn)國家、流域機構(gòu)、各級水行政主管部門水量分配管理信息共享和業(yè)務(wù)貫通。積極開展水量分配方案落實監(jiān)管技術(shù)基礎(chǔ)研究，推動數(shù)字孿生流域建設(shè)，構(gòu)建具有預(yù)報、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案“四預(yù)”功能的水資源管理與調(diào)配應(yīng)用系統(tǒng)，建立具有科學性、準確性的全過程模擬，提升水資源精細化、智慧化管理水平，為水量分配方案落實監(jiān)管提供支撐。