康 娟 譚 杰 蔣松華# 周亞楠 滕建標 沙克昌 張婷婷 張玉環(huán)

(1.生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學研究所,廣東 廣州 510530;2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心,北京 100012;3.北京化工大學化學工程學院,北京 100029)

構建并全面實施以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系,是我國深化環(huán)境治理制度改革的重要內(nèi)容和關鍵目標[1]。黨的十九屆四中全會明確了排污許可制在固定污染源監(jiān)管制度體系中的核心地位,表明了黨中央對于排污許可制度的高度重視[2]。黨的十九屆五中全會提出了“全面實行排污許可制”的任務目標,排污許可制進入新的實施階段[3]。2020年底,我國已實現(xiàn)固定污染源排污許可證發(fā)放和登記全覆蓋;2021年1月24日,國務院頒布《排污許可管理條例》,為固定污染源排污許可制提供了更加成熟完善的法律依據(jù)[4]?！笆奈濉睍r期,我國排污許可制改革將進入提質增效階段,迫切需要制度效能優(yōu)化以持續(xù)提升現(xiàn)代化環(huán)境治理能力和水平。

《排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范 陶瓷磚瓦工業(yè)》(HJ 954—2018)是排污許可制改革前期發(fā)布的技術規(guī)范,至今已實施4年,可見陶瓷行業(yè)是我國大氣污染控制的重點行業(yè)之一。陶瓷行業(yè)的嚴重大氣污染問題已受到政府和民眾的高度關注[5-6]。我國又是全球最大的陶瓷生產(chǎn)國,建筑、衛(wèi)生和日用陶瓷產(chǎn)量連續(xù)多年位居世界第一[7]。近年,陶瓷行業(yè)結構調(diào)整較快,污染物排放變化較大,識別與剖析陶瓷行業(yè)排污許可管理中存在的問題,對充分發(fā)揮排污許可制在陶瓷行業(yè)污染治理中的作用,推動行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展意義深遠。

本研究梳理了全國陶瓷行業(yè)排污許可制的實施現(xiàn)狀,并對廣東佛山、肇慶和潮州,河北唐山,山東淄博,福建泉州,江西景德鎮(zhèn)和宜春等8個陶瓷行業(yè)集聚地市進行重點分析,針對其存在的主要問題提出了相應的提升建議,以期推動我國環(huán)境空氣質量持續(xù)改善,并為構建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系提供技術支撐和決策依據(jù)。

1 全國陶瓷行業(yè)基本情況

1.1 全國陶瓷行業(yè)企業(yè)產(chǎn)能和分布

根據(jù)《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》(以下簡稱“管理名錄”),納入排污許可管理的陶瓷企業(yè)生產(chǎn)的陶瓷包括建筑、日用和衛(wèi)生陶瓷3類。從全國排污許可證管理信息平臺(以下簡稱“管理平臺”)統(tǒng)計得到,2020年我國建筑、日用和衛(wèi)生陶瓷的總產(chǎn)能分別為30 320萬、632萬、781萬t,福建、廣東、山東、湖南、江西、山西、四川、江蘇、河南、廣西、河北等省份的企業(yè)分布較多(見圖1)。

注:本研究暫未統(tǒng)計香港、澳門和臺灣,下面的討論中不考慮這3個省份,全國只考慮了31個省份的情況。圖1 2020年各省份陶瓷企業(yè)數(shù)量分布Fig.1 Distribution of ceramic enterprise number in every province in 2020

1.2 全國陶瓷行業(yè)排污許可量和治污工藝

1.2.1 全國陶瓷行業(yè)排污許可量

大氣污染物是陶瓷行業(yè)的主要環(huán)境污染物,包括顆粒物、SO2和氮氧化物(NOx)等,主要產(chǎn)生于陶瓷窯和噴霧干燥塔。從管理平臺統(tǒng)計得到全國陶瓷行業(yè)排放口數(shù)量和排污許可量如表1所示。

表1 陶瓷行業(yè)大氣污染物排放口數(shù)量與排污許可量Table 1 Number of air pollutant discharge outlets and permitted emissions in the ceramic industry

1.2.2 全國陶瓷行業(yè)治污工藝

從管理平臺統(tǒng)計了2020年全國所有陶瓷企業(yè)排污許可證副本中載明的廢氣污染處理設施類別(見圖2)。結果表明,大部分陶瓷企業(yè)都采用了比較成熟的治理工藝,其中74.0%的企業(yè)設有脫硫設施,主要采用的是濕法脫硫工藝;37.1%的企業(yè)設有脫硝設施,主要采用的是選擇性非催化還原脫硝工藝;78.6%的企業(yè)設有除塵設施,主要采用的是袋式除塵、濕法(水膜)除塵和旋風除塵工藝,采用兩種以上組合除塵工藝的企業(yè)也有219家,占到9.7%。需要特別說明的是,設置了脫硫、脫硝或除塵設施的日用和衛(wèi)生陶瓷企業(yè)占陶瓷企業(yè)總數(shù)的8.5%以下,主要原因是大部分日用和衛(wèi)生陶瓷企業(yè)使用天然氣等清潔能源為燃料,直排即可滿足《陶瓷工業(yè)污染物排放標準》(GB 25464—2010)及其2014年修改單的要求。

圖2 2020年全國陶瓷企業(yè)廢氣污染處理設施類別比例Fig.2 The proportions of waste gas treatment devices in Chinese ceramic enterprises in 2020

1.3 全國陶瓷行業(yè)能源消耗量

建筑陶瓷企業(yè)大部分以煤為主要燃料,日用和衛(wèi)生陶瓷企業(yè)大部分以天然氣為主要燃料。根據(jù)《綜合能耗計算通則》(GB/T 2589—2020)進行計算,2020年我國建筑、日用和衛(wèi)生陶瓷的總能耗分別為10 204萬、454萬、104萬t(以標煤計)。

2 全國陶瓷行業(yè)排污許可制的實施現(xiàn)狀

2.1 全國陶瓷行業(yè)排污許可證核發(fā)情況

陶瓷行業(yè)排污許可管理要求按照管理名錄執(zhí)行。以煤、石油焦、油和發(fā)生爐煤氣為燃料的建筑陶瓷制品制造企業(yè),年產(chǎn)150萬件及以上的衛(wèi)生陶瓷制品制造企業(yè)、年產(chǎn)250萬件及以上的日用陶瓷制品制造企業(yè)需納入重點管理名錄;以天然氣為燃料的建筑陶瓷制品制造企業(yè)納入簡化管理名錄;其他的日用和衛(wèi)生陶瓷制品制造企業(yè)納入登記管理名錄。

從管理平臺統(tǒng)計得到,截至2021年10月,全國陶瓷企業(yè)共有1.69萬家,其中納入排污許可管理(即已核發(fā)陶瓷行業(yè)排污許可證)的有1 754家,建筑、日用和衛(wèi)生陶瓷企業(yè)分別有1 371、340、43家,涉及除西藏、青海和海南外的28個省份。納入排污許可管理的陶瓷企業(yè)中,重點管理的有1 335家,建筑、日用、衛(wèi)生陶瓷企業(yè)分別有987、317、31家;簡化管理的有419家,建筑、日用、衛(wèi)生陶瓷企業(yè)分別有384、23、12家。核發(fā)數(shù)量排名前十的省份依次是福建、廣東、山東、湖南、江西、山西、四川、江蘇、河南和廣西,核發(fā)數(shù)量占到全國的80.73%。

2.2 全國陶瓷行業(yè)排污許可執(zhí)行報告提交和副本填報情況

從管理平臺統(tǒng)計得到,截至2021年10月,全國1 754家納入排污許可管理的陶瓷企業(yè)中共有1 685家提交了“2020年執(zhí)行報告年報”,其中全國排名前五的福建、廣東、山東、江西和河北分別有237、192、175、149、61家提交,占全國的48.3%。統(tǒng)計全國納入排污許可管理的陶瓷企業(yè)的排污許可證副本中填報的登記信息發(fā)現(xiàn),3.7%的陶瓷企業(yè)未填寫產(chǎn)品產(chǎn)能信息,2.3%的陶瓷企業(yè)填報的產(chǎn)能信息不合理,13.1%的陶瓷企業(yè)填報的產(chǎn)能信息中單位不符合規(guī)范要求,1.6%的陶瓷企業(yè)填報的原料消耗量不合理,16.3%的陶瓷企業(yè)填報的原輔料總量明顯小于其產(chǎn)能,21.2%的陶瓷企業(yè)未填報能源信息或未填寫能源單位,4.6%的排污單位填報的能源消耗量數(shù)值異常。

2.3 全國陶瓷行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督情況

目前,我國以排污許可證為主要依據(jù)的“一證式”執(zhí)法監(jiān)督體系尚未建立。陶瓷行業(yè)日常執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容、方式和程序未統(tǒng)一,缺乏排污許可執(zhí)法監(jiān)督指南。大部分地區(qū)的排污許可執(zhí)法部門仍以環(huán)評和竣工環(huán)保驗收相關文件作為現(xiàn)場檢查的主要依據(jù),僅有部分地區(qū)開始利用管理平臺提供的排污許可執(zhí)行報告和自動監(jiān)測數(shù)據(jù)等材料。

3 陶瓷行業(yè)集聚地市排污許可管理經(jīng)驗與存在的問題

3.1 陶瓷行業(yè)集聚地市排污許可管理經(jīng)驗

(1) 強化總量管控,嚴格地方排放標準,倒逼企業(yè)轉型升級。2016—2017年廣東佛山和肇慶分別率先將陶瓷行業(yè)排放的NOx、SO2收嚴至100、50 mg/m3(佛山)和100、30 mg/m3(肇慶)以更好地進行總量管控,2019—2020年廣東和河北在省級層面正式出臺陶瓷行業(yè)地方排放標準,將NOx、SO2、顆粒物分別收嚴至100、30、20 mg/m3和100、30、10 mg/m3,倒逼企業(yè)轉型升級,改善區(qū)域環(huán)境空氣質量。

(2) 依托科技創(chuàng)新手段,推動證后精準執(zhí)法監(jiān)管。為進一步提升精準執(zhí)法效能,部分集聚地市利用信息化平臺輔助執(zhí)法監(jiān)管。福建泉州在全面推動非現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)管過程中,以陶瓷行業(yè)為試點搭建了在線監(jiān)測數(shù)據(jù)企業(yè)客戶端,設置了三階超限提醒,督促企業(yè)落實守法責任。河北唐山推出了聯(lián)動監(jiān)管、監(jiān)測、監(jiān)督的“三監(jiān)聯(lián)動”工作方式,充分依托固定污染源管理信息系統(tǒng),提升監(jiān)管信息化水平和監(jiān)管效率。山東淄博多次組織排污許可專項執(zhí)法,以文件通報、現(xiàn)場培訓等方式,督導企業(yè)自查自糾,提高守法意識。

(3) 管理與服務并重,幫扶企業(yè)提升自行監(jiān)測能力。廣東潮州生態(tài)環(huán)境局以該市陶瓷行業(yè)協(xié)會為紐帶,規(guī)范了行業(yè)管理,推動了企業(yè)轉型升級。江西景德鎮(zhèn)采用定期網(wǎng)絡核查、舉辦自行監(jiān)測知識培訓班、深入企業(yè)現(xiàn)場指導等方式開展技術幫扶,規(guī)范了排污單位自行監(jiān)測工作。江西宜春制定了排污單位自行監(jiān)測幫扶指導工作方案。

3.2 陶瓷行業(yè)集聚地市排污許可管理存在的問題

3.2.1 按能源類別對建筑陶瓷企業(yè)進行管理未體現(xiàn)其排污特點和環(huán)境質量改善需求

截至2022年1月,陶瓷行業(yè)集聚地市的建筑陶瓷企業(yè)中約70%的爐窯和20%的干燥塔完成了“煤改氣”,但其NOx排放量在改造前后變化不大。例如,廣東肇慶的52家建筑陶瓷企業(yè)一般排放口和主要排放口的NOx排放量分別為9 324.1、6 404.6 t/a,“煤改氣”后的建筑陶瓷由于一般排放口無需排污許可量,導致約21.4%的NOx不再納入排污許可量管理,使得改造前后實際排放量變化不大。NOx是臭氧前體物,是目前影響環(huán)境空氣質量改善的重要因素。因此,一般排放口的NOx在“煤改氣”后不再納入排污許可量管理,實際上不符合區(qū)域環(huán)境改善需求。

3.2.2 衛(wèi)生和日用陶瓷企業(yè)管理方式未充分體現(xiàn)行業(yè)排污特點及地方環(huán)境管理差異化需求

一是未充分體現(xiàn)行業(yè)排污特點。按照有關技術規(guī)范折算,衛(wèi)生和日用陶瓷企業(yè)納入重點管理的污染物排放規(guī)模分別為3萬t/a和625 t/a,差別較大,且無簡化管理類別,導致污染物排放量較大的衛(wèi)生陶瓷企業(yè)大部分只需登記管理,而排放量較小的日用陶瓷企業(yè)卻需重點管理。同時,重點管理的衛(wèi)生和日用陶瓷企業(yè)污染物排放量又遠遠小于建筑陶瓷企業(yè)的一般排放口排放量。例如,廣東薩米特陶瓷有限公司共有11個排放口,其中已實現(xiàn)“煤改氣”的一般排放口NOx排放量為1 007.3 t/a,相當于全國379家納入排污許可證管理的衛(wèi)生與日用陶瓷企業(yè)排污許可量總和的15%。這些數(shù)量多、排污量小的衛(wèi)生和日用陶瓷企業(yè)納入重點管理,使得生態(tài)環(huán)境主管部門和企業(yè)的管理成本大大提高,而效果有限。

二是未體現(xiàn)地方環(huán)境管理差異化需求。衛(wèi)生與日用陶瓷行業(yè)納入重點管理的企業(yè)比例很高,然而大部分企業(yè)均使用天然氣或電能等清潔能源,采用小型梭式窯間歇性生產(chǎn),若嚴格按照重點管理要求安裝廢氣在線監(jiān)測設備不具備可行性;但對于潮州來說,其第二次污染源普查統(tǒng)計結果顯示,衛(wèi)生與日用陶瓷企業(yè)大氣污染物排放量占全市第二,若全部簡化管理,降低監(jiān)管要求,不符合該地區(qū)環(huán)境空氣質量改善的需求。

3.2.3 排污許可證副本核載信息量大而重復,執(zhí)行報告填報質量差,未能發(fā)揮排污許可證監(jiān)管優(yōu)勢

大部分陶瓷企業(yè)擁有多條工藝相同的生產(chǎn)線,排污許可證副本中含有大量生產(chǎn)和輔助設施參數(shù)的重復信息,導致排污信息不突出。執(zhí)行報告中的產(chǎn)能、原輔材料用量和能耗等信息要求按逐條生產(chǎn)線或設備進行填報,對污染物管控其實無實際效果,反而導致企業(yè)隨意拆分相關數(shù)據(jù)或無法填寫,使得執(zhí)行報告質量較差,不能作為監(jiān)督執(zhí)法的有效依據(jù)。例如河北唐山的惠達衛(wèi)浴股份有限公司的排污許可證副本共有728頁,其執(zhí)行報告中大量表格是空白的。

此外,除大型國企、央企及上市企業(yè)外,絕大部分陶瓷企業(yè)缺少專業(yè)環(huán)保技術人員,難以獨自開展證后管理,而第三方機構不能全面掌握企業(yè)實際生產(chǎn)情況,導致執(zhí)行報告填報不完整,填報數(shù)據(jù)與企業(yè)實際運行數(shù)據(jù)出入較大,也是執(zhí)行報告質量較差的重要原因。

3.2.4 建筑陶瓷企業(yè)能耗較大,但未納入溫室氣體排放重點行業(yè)

碳排放重點單位的劃線標準是年排放二氧化碳2.6萬t或年耗標煤1萬t以上。陶瓷行業(yè)集聚地市中年耗標煤超過1萬t的建筑、日用和衛(wèi)生陶瓷企業(yè)數(shù)分別為949、73、19家。但目前溫室氣體排放重點行業(yè)建材行業(yè)中僅包括水泥和平板玻璃行業(yè)。2021年9月,管理平臺發(fā)布了《2020年溫室氣體排放報告補充數(shù)據(jù)表》,將石化、化工、建材等6大行業(yè)18個子行業(yè)的碳排放納入了排污許可管理,但仍未包含陶瓷行業(yè)。陶瓷行業(yè)集聚地市中,僅福建泉州于2019—2020年要求建筑陶瓷企業(yè)提交碳排放核查報告。二氧化碳伴隨陶瓷企業(yè)主要廢氣排放源產(chǎn)生,與污染物具有同根、同源和同過程的特征,其中建筑陶瓷行業(yè)排放口集中,具有減污降碳協(xié)同處置的先天優(yōu)勢。因此,在研究統(tǒng)籌排污許可與溫室氣體管理銜接時應考慮陶瓷行業(yè)特別是建筑陶瓷行業(yè)的協(xié)同管控。

4 陶瓷行業(yè)排污許可管理提升建議

4.1 圍繞區(qū)域環(huán)境空氣質量改善需求,強化建筑陶瓷行業(yè)排污許可管理

對于京津冀、長三角和珠三角等臭氧污染較為嚴重的區(qū)域,不論燃料類型,燒成爐窯煙囪和干燥塔煙囪排放的NOx應全部納入排污許可量,并要求企業(yè)安裝煙氣在線監(jiān)測設備。對于環(huán)境空氣質量現(xiàn)狀較好的區(qū)域,建議已安裝煙氣在線監(jiān)測設備的一般排放口仍保持其正常運行,但其他管理要求的企業(yè)只需按照現(xiàn)行有關規(guī)定執(zhí)行即可。

4.2 結合區(qū)域產(chǎn)業(yè)分布特點,鼓勵開展衛(wèi)生和日用陶瓷企業(yè)排污許可管理簡化試點

簡化衛(wèi)生和日用陶瓷重點管理企業(yè)的日常監(jiān)管要求,不強制要求安裝煙氣在線監(jiān)測設備,企業(yè)自行監(jiān)測頻次和指標可按照一般排放口要求執(zhí)行,對于衛(wèi)生和日用陶瓷企業(yè)集聚的區(qū)域,可對集聚區(qū)每半年開展一次環(huán)境質量現(xiàn)狀監(jiān)測,根據(jù)監(jiān)測結果調(diào)整相關管理要求。對于以衛(wèi)生和日用陶瓷行業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的地區(qū),可根據(jù)區(qū)域環(huán)境質量改善需求進行管理,以集聚區(qū)域為單位,通過增設自動監(jiān)測站或定期開展區(qū)域環(huán)境質量現(xiàn)狀監(jiān)測的方式強化管理。

4.3 進一步提升陶瓷行業(yè)排污許可證副本和執(zhí)行報告的填報質量,提高排污許可執(zhí)法效能

減少排污許可證副本重復生產(chǎn)線信息的填報,突出排污信息;執(zhí)行報告中產(chǎn)能、原輔材料、能耗等信息調(diào)整為按全廠填報;取消對企業(yè)雨水排放口的監(jiān)測要求;地方生態(tài)環(huán)境主管部門加強對企業(yè)證后管理的指導,有針對性地開展填報培訓,并及時開展執(zhí)行報告填報質量檢查,提高陶瓷行業(yè)排污許可執(zhí)法效能。

4.4 建議統(tǒng)計建筑陶瓷行業(yè)二氧化碳排放量,促進減污降碳協(xié)同增效

為應對氣候變化與環(huán)境治理協(xié)同增效,鼓勵建筑陶瓷企業(yè)集聚的地區(qū)進行試點,開展建筑陶瓷行業(yè)碳排放水平與污染物減排潛力協(xié)同研究;結合能源消耗、碳交易和碳稅的相關要求,建議達到碳排放重點單位標準的企業(yè)將二氧化碳排放情況納入排污許可執(zhí)行報告中進行統(tǒng)計,在管理平臺的“溫室氣體排放報告補充數(shù)據(jù)表”中增加建筑陶瓷行業(yè),要求建筑陶瓷企業(yè)規(guī)范填報溫室氣體排放數(shù)據(jù)并及時核查。同時開展建筑陶瓷行業(yè)溫室氣體管理與排污許可銜接試點,推動建筑陶瓷行業(yè)減污降碳協(xié)同增效。

4.5 進一步強化排污許可制與區(qū)域總量控制等環(huán)境管理制度的銜接

陶瓷行業(yè)排污許可量應體現(xiàn)區(qū)域減排要求,位于陶瓷產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域的企業(yè),其排污許可量應基于區(qū)域規(guī)劃環(huán)評確定的總量核定;排污許可量可作為年度生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計、重點污染物排放總量考核、污染源排放清單編制、環(huán)保稅核算等的重要依據(jù),實現(xiàn)部門之間數(shù)據(jù)共享;將排污許可制度全面貫穿于建設項目“事前、事中、事后”各監(jiān)管階段,進一步提升其核心制度效能。

5 結 語

排污許可制是我國固定污染源污染物排放管理的核心,是推動我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管提質轉型和實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量改善的重大政策。“十三五”時期,我國高度重視并大力推進排污許可制實施,在區(qū)域環(huán)境空氣質量改善中發(fā)揮了重要作用。然而,陶瓷行業(yè)排污許可制實施和管理工作中仍然存在不少問題,導致該核心制度的效能未充分體現(xiàn)?！笆奈濉睍r期,各地方管理部門需結合區(qū)域產(chǎn)業(yè)分布特征,圍繞區(qū)域環(huán)境空氣質量改善需求,在優(yōu)化管理方式、加強證后監(jiān)管、協(xié)同減污降碳、推進制度銜接等方面不斷完善制度和技術體系,推動排污許可制應用實效提升,從而加快改善生態(tài)環(huán)境質量。